МІСЦЕ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРОЦЕДУРНОГО ПРАВА В СИСТЕМІ ЮРИДИЧНИХ ЗНАНЬ ТА СИСТЕМІ ПРАВА УКРАЇНИ

Краткое содержание

У вступі наводяться положення, що розкривають актуальність теми дослідження, проаналізовано ступінь розробки проблеми та показано зв’язок роботи з науковими програмами, планами і темами; визначено мету й завдання дослідження, його об’єкт, предмет, методологічну основу; сформульовано наукову новизну роботи, її теоретичне та практичне значення; дається інформація про апробацію дисертаційної роботи і впровадження її результатів.

Розділ 1 „Становлення та розвиток адміністративного процедурного права” складається з трьох підрозділів, в яких досліджуються особливості історичного розвитку адміністративних процедурних норм в країнах світу та Україні, а також історія розвитку наукової думки щодо адміністративної процедури і адміністративного процесу.

У підрозділі 1.1 „Виникнення та розвиток адміністративних процедурних норм в країнах світу” констатується, що історія становлення адміністративного процедурного права в країнах світу тісно пов’язана з розвитком та становленням адміністративного права.

Адміністративне процедурне право як сукупність адміністративно-процедурних норм з’являється на порівняно пізніх етапах розвитку суспільства, хоча поодинокі факти свідчать про існування певних процедур і на ранніх етапах розвитку людства. Наприклад, за допомогою наявних тоді процедур згладжувались деякі конфліктні ситуації чи застосовувались до правопорушника відповідні примусові заходи.

Аналіз передумов виникнення адміністративного права в країнах світу дозволив здобувачеві безпосередньо визначити передумови виникнення та розвитку адміністративного процедурного права спочатку як інституту адміністративного права і аж до формування відповідної підгалузі. До таких передумов відносяться:

а) розвиток економіки, фінансів, господарства, державного управління, адже забезпечення нормального функціонування держави у відповідних сферах суспільного життя в сучасних умовах неможливе без існування відповідних процедурних та процесуальних норм, а також механізмів щодо їх реалізації;

б) потреба у забезпеченні реалізації суб’єктивних прав і юридичних обов’язків у сфері адміністративного права, адже закріплення за суб’єктом права лише прав та обов’язків, не передбачивши при цьому механізмів їх реалізації за допомогою процедурних та процесуальних норм, буде декларативним і не матиме реального втілення в життя;

в) захист суспільства від небезпеки (стихійні лиха, виникнення епідемій, вчинення правопорушень, збройні конфлікти тощо), адже у сучасному світі правоохоронні органи та інші вповноважені на те органи державної влади не можуть реалізовувати свої повноваження щодо ліквідації наслідків стихійного лиха чи при припиненні протиправного діяння без дотримання відповідних правових процедур;

г) визначення правовим шляхом порядку розгляду спорів, що виникають між громадянами і суб’єктами владних повноважень. В державних органах працюють звичайні люди, яким притаманно час від часу помилятися, робити не завжди обдумані дії та приймати помилкові рішення. При цьому дії та рішення державних службовців можуть порушити чи обмежити права громадян. В цьому випадку громадяни повинні не тільки мати право, наприклад, оскаржити дії державного службовця, а й керуватися при цьому процедурою, передбаченою законодавством;

д) забезпечення законності в сфері публічного управління. Контроль та нагляд, що здійснюють органи державної влади, повинен реалізовуватись через відповідні чітко прописані в чинному законодавстві процедури.

Сучасне уявлення про адміністративне право як галузь права виникло лише тоді, коли в правовій системі достатнє місце зайняли норми, що закріплюють права особи, процедури діяльності органів державної влади та гарантії захисту від адміністративного свавілля. Саме розвиток адміністративних процедурних норм в країнах світу призвів до перетворення поліцейського права в адміністративне право.

Це дає можливість констатувати, що адміністративне процедурне право формується як правовий інститут адміністративного права в період з середини ХІХ до початку ХХ століття. Саме в цей час громадянське суспільство країн Європи вимагає організації всієї державної влади на законодавчій основі, закріплення державних гарантій захисту прав і свобод громадян. В середині ХІХ століття в європейських країнах створюються адміністративні суди, діяльність яких була спрямована на припинення свавілля державних органів.

У підрозділі 1.2 „Ґенеза адміністративно-процедурних норм в Україні” розглядається розвиток адміністративно-процедурних норм через аналіз етапів розвитку адміністративних норм на землях України.

Серед етапів розвитку адміністративних норм в юридичній літературі виділяють такі: 1) часи Київської Русі та Галицько-Волинського князівства; 2) литовсько-польська доба; 3) козацько-гетьманська доба; 4) період з середини XIX століття до 1917 року; 5) період Української народної республіки (1917-1920 рр.); 6) радянський період до 60-х років ХХ століття; 7) радянський період починаючи з 60-х років; 8) період становлення незалежної України.

У зв’язку з тим, що в державах, які існували на землях сучасної України в часи Київської Русі та Галицько-Волинського князівства, не було потреби в централізованому виконанні поліцейських функцій, а розвиток економіки, фінансів та державного управління не сприяв цьому, суттєвого розвитку адміністративних норм не відбувалось. Лише починаючи з козацько-гетьманської доби, коли на землях України поступово припиняють дію Литовський статут і Магдебурзьке право та поширюються норми Зводу законів Російської імперії, починають бурхливо розвиватись матеріальні адміністративні норми. Розвиток адміністративних норм в цей період був обумовлений тим, що держава поступово зосередила свою увагу на державному управлінні та поліцейській регламентації суспільних відносин.

Період з середини XIX ст. по 1917 рік характеризується тим, що бурхливого розвитку набувають не тільки матеріальні адміністративні норми, а й адміністративно-процедурні норми. В цей час в Російській Імперії формується система адміністративної юстиції, а Звід законів Російської Імперії, хоча і не був актом систематизації адміністративно-процедурних норм, містив у собі такі норми.

Короткий період існування Української народної республіки (1917-1920 рр.) не дав можливість реалізуватись багатьом законопроектним роботам, які були спрямовані на регламентацію діяльності органів адміністративної юстиції.

В радянський період до 60-х років ХХ століття велика увага приділялася вдосконаленню порядку оскарження дій державних органів та їх посадових осіб, а також побудові і реформуванню системи органів, які вправі розглядати скарги трудящих. Цей період відзначився таким:

по-перше, була передбачена на законодавчому рівні можливість оскарження громадянами в адміністративному порядку дій посадових осіб, а також детально регламентувалась процедура подачі й розгляду скарг і заяв;

по-друге, було створено спеціальний контрольний орган (Центральне бюро скарг і заяв), основним завданням якого було здійснення контролю за правильним розглядом скарг у відомствах і установах;

по-третє, був прийнятий Адміністративний кодекс УРСР, який став першим у СРСР кодифікованим актом, що містив норми адміністративного та адміністративно-процедурного законодавства.

В радянський період, починаючи з 60-х років, розвиток адміністративно-процедурних норм відзначився тим, що: 1) була вдосконалена процедура накладення на правопорушників адміністративних штрафів; 2) вдосконалено механізм розгляду звернень громадян (були розмежовані такі два види звернень громадян, як заява і пропозиція, передбачалась відповідальність посадових осіб за несвоєчасність розгляду звернень тощо); 3) в Цивільному процесуальному кодексі УРСР передбачалась процедура вирішення справ, що виникають з адміністративно-правових відносин; 4) 7.12.1984 р. був прийнятий Кодекс про адміністративні правопорушення, який систематизував в III-V розділах процесуальні норми щодо притягнення осіб до адміністративної відповідальності.

Бурхливого розвитку набули адміністративно-процедурні норми в період становлення незалежної України. Цей період відзначився:

- прийняттям Конституції України та Закону України „Про судоустрій України” від 7.02.2002 р., в яких було закріплено структуру та повноваження адміністративних судів;

- прийняттям 6.07.2005 р. Кодексу адміністративного судочинства України, який визначив повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернення до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства;

- прийняттям Митного кодексу України від 11.07.2002 р., який визначає засади організації провадження у справах про порушення митних правил;

- розвитком адміністративно-процедурних норм щодо прийняття нормативних актів управління (розділ 5 Регламенту Кабінету Міністрів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.07.2007 р.); щодо реєстраційних процедур (Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців” від 15.05.2003 р); щодо дозвільних процедур (Закон України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” від 1.06.2000 р.); атестаційних процедур (Типове положення про атестацію педагогічних працівників, затвердженого наказом Міністерства освіти і науки України від 6.10.2010 р.) тощо.

Однак слід відмітити загальні негативні тенденції в розвитку адміністративно-процедурних норм в нашій країні.

По-перше, більшість адміністративних процедур регламентована нормами, що містяться в підзаконних нормативно-правових актах. Це дає можливість їх оперативно змінювати, що не завжди відбувається з урахуванням інтересів осіб, для кого ці процедури передбачені.

По-друге, зазвичай нормативно-правові акти не містять чіткої регламентації адміністративної процедури, а лише обмежуються загальною вказівкою щодо права особи порушити провадження по адміністративній справі й обов’язку посадової особи вирішити цю адміністративну справу.

У підрозділі 1.3 „Сучасний стан наукової думки щодо адміністративної процедури та адміністративного процедурного права” розкривається вплив загальнопроцесуальної теорії та науки адміністративного права на розвиток наукової думки про адміністративну процедуру та адміністративно-процедурне право.

Розвиток наукової думки про адміністративну процедуру та адміністративне процедурне право невід’ємно пов’язаний з розвитком загальнопроцесуальної науки, який складається з чотирьох періодів:

а) період з початку по кінець ХІХ ст., коли уявлення про процесуальну науку ґрунтувалися на уявленнях про цивільний та кримінальний процеси, а також заперечувалась думка щодо існування самостійних наук цивільного процесуального і кримінального процесуального права (В.А. Адамович, Д.Г. Тальберг та ін.);

б) період з кінця ХІХ ст. до 1917 року, коли в науковій літературі з’явилися доктринальні обґрунтування відмінностей між наукою цивільного права та цивільного процесуального права, між наукою кримінального права та кримінального процесуального права (В.М. Гордон, К.І. Малишев, Є.А. Нефедьєв, І.Я. Фойницький та ін.). В цей період з’являються і концепції судового права (М.М. Розін, І.В. Михайловський та ін.);

в) радянський період відзначився полемікою між прихильниками концепції судового права (М.М. Полянський, В.М. Савицький, М.С. Строгович та ін.) та її противниками (Р.Є. Гукасян, В.М. Протасов та ін.), а також розширенням змісту понять „юридичний процес” і „процесуальне право”. При цьому одні науковці обмежилися розширенням юридичного процесу до правозастосовчої діяльності компетентних органів щодо вирішення спорів та застосування заходів примусу (Т.О. Абова, Н.Б. Зейдер, Н.Г. Саліщева та ін.), а інші розширили розуміння юридичного процесу до діяльності щодо застосування матеріально-правових норм (Д.М. Бахрах, О.К. Застрожна, О.Є. Луньов та ін.). Наукова література радянських часів висвітлювала і позицію представників „традиційного” розуміння юридичного процесу, які вважали, що юридичний процес пов’язаний виключно з діяльністю суду щодо вирішення спорів та розгляду справ про правопорушення (М.С. Строгович, Н.О. Чечина та ін.);

г) сучасний розвиток науки процесуального права свідчить про суперечливість наукових поглядів на юридичний процес, юридичну процедуру, процесуальне право та судове право. У працях сучасних науковців набули свого подальшого розвитку і концепція судового права (Е.М. Мурад’ян), і загальнопроцесуальна теорія (О.Г. Лук’янова, В.М. Протасов), і концепція широкого розуміння юридичного процесу (О.В. Фатхутдінова), і концепція вузького традиційного розуміння юридичного процесу (А.Т. Комзюк).

Розвиток наукової думки з питань адміністративного процедурного права невід’ємно пов’язаний і з розвитком науки адміністративного права. До періодів розвитку адміністративного права традиційно відносять чотири періоди: а) період камералістики; б) період поліцейського права; в) радянський період розвитку науки адміністративного права; г) сучасний період розвитку науки адміністративного права. Слід відзначити, що лише у радянський період формується загальновизнане уявлення про загальну частину адміністративного права, яке включає предмет і систему науки адміністративного права, основні принципи державного управління, джерела адміністративного права, адміністративно-правові норми і відносини, органи державного управління, акти державного управління, державну службу, адміністративно-правові положення громадян і організацій. Пізніше до неї стали включати переконання та примус, забезпечення законності в державному управлінні й адміністративний процес. Сьогодні ж слід визнати подвійну природу предмета адміністративно-правового регулювання, яка проявляється у тому, що адміністративне право не тільки встановлює систему прав і обов’язків суб’єктів, а й регулює порядок їх здійснення, закріплюючи відповідні адміністративні процедури. Тому існує нагальна потреба в уточненні змісту адміністративної процедури та її співвідношення з адміністративним процесом .

Розділ 2 „Адміністративне процедурне право і адміністративно-процесуальне право в системі юридичних знань та системі права України: категоріальний апарат” складається з трьох підрозділів, в яких досліджено теоретичні засади адміністративного процедурного права як складової частини адміністративного права, об’єкт, предмет дослідження, методологія, категоріальний апарат та функції адміністративного процедурного права.

У підрозділі 2.1 „Теоретичні засади адміністративного процедурного права як частини адміністративного права” аналізуються теоретичні проблеми, що заважають визначитись з місцем адміністративного процедурного права в системі юридичних знань та системі права України.

Без вагань науку адміністративного процедурного права сьогодні можна розглядати як вид пізнавальної діяльності, спрямованої на узагальнення, систематизацію й переосмислення практичного та теоретичного досвіду, накопиченого у сфері адміністративних процедурних відносин, а також на подальший їх розвиток. Для існування науки адміністративного процедурного права у такому сенсі достатньо мати єдиний предмет дослідження. В науковій літературі достатньо уваги приділено поняттю „адміністративна процедура” і його співвідношенню з поняттями „адміністративний процес”, „адміністративно-процедурні норми” та „адміністративно-процедурні правовідносини” (Е.Ф. Демський, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, С.В. Пєтков, В.П. Тимощук і ін.).

Проблеми виникають при намаганні визначити науку адміністративного процедурного права як систему знань про закономірності формування, розвитку та застосування норм адміністративного процедурного права з метою правової організації суспільних відносин, що виникають у процесі управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності.

Враховуючи зазначене, здобувач робить висновок, що наука адміністративного процедурного права:

- є відносно самостійним елементом юридичної науки. Відносна самостійність науки проявляється в тому, що, по-перше, вона має свій предмет дослідження, але розвивається сьогодні як частина науки адміністративного права, по-друге, вона ґрунтується та враховує у своїх дослідженнях термінологію і методологію, запропоновані теорією держави та права, наукою адміністративного права та іншими галузевими процесуальними науками, але, при цьому вправі мати й розробляти свою наукову термінологію і напрацьовувати свою методологію;

- являє собою вид пізнавальної діяльності, спрямованої на узагальнення, систематизацію й переосмислення практичного та теоретичного досвіду, накопиченого у сфері адміністративних процедурних відносин, а також на подальший їх розвиток;

- знаходиться в процесі перетворення в систему знань про закономірності формування, розвитку та застосування норм адміністративного процедурного права з метою правової організації суспільних відносин, що виникають в процесі управлінської, правоохоронної та правозабезпечувальної діяльності.

Проблемними в юридичній науці залишаються і питання щодо процесів утворення в системі права України галузей права. Так, адміністративно-процесуальне право в спеціальній літературі визначається і як самостійна галузь права (Т.О. Гуржій, Е.Ф. Демський, О.В. Кузьменко та ін.), і як підгалузь адміністративного права (С.В. Ківалов, С.В. Пєтков, Ю.М. Старілов, Ю.О. Тихомиров та ін.), і як правовий інститут адміністративного права (Н.Г. Саліщева). Іноді адміністративно-процедурне право в юридичній літературі розглядається як підгалузь адміністративного права (І.О. Картузова, А.Ю. Осадчий). Це і обумовило, по-перше, дослідження в межах дисертації елементів системи права і критеріїв поділу права на галузі та, по-друге, необхідність визначення місця адміністративного процедурного права в системі права України.

Що є підставою для визнання певної системи правових норм галуззю права та чи можна говорити про адміністративне процедурне право як галузь права? Деякі науковці вважають, що проблема визначення наукових підстав для виділення галузей права до цього часу не вирішена і навряд чи буде вирішена взагалі як наукова проблема в традиційному розумінні (А.В. Поляков).

Сьогодні існує три суттєві перепони, які не дають стверджувати, що адміністративне процедурне право є галуззю права України:

1)     відсутні загальновизнані наукові підстави щодо появи нових галузей права, керуючись якими можна було б обґрунтовувати можливість чи неможливість існування самостійної галузі права – адміністративне процедурне право;

2)      матеріальні адміністративні норми та адміністративно-процедурні норми тісно взаємопов’язані між собою, тому їх поділ буде іноді проблематичним та штучним;

3)     відсутнє достатнє наукове обґрунтування. В юридичній літературі представлені лише розрізнені та суперечливі думки стосовно поняття „адміністративна процедура”, її співвідношення з поняттям „адміністративний процес” та системи адміністративного процедурного права (Т.О. Гуржій, А.Т. Комзюк, О.В. Кузьменко, С.В. Пєтков та ін.)

Зважаючи на те, що адміністративне процедурне право складається з правових інститутів, його слід розглядати сьогодні як підгалузь адміністративного права, що регламентує порядок здійснення адміністративних процедур.

У підрозділі 2.2 „Об’єкт, предмет дослідження та методологія адміністративного процедурного права” зазначається, що у літературі з адміністративного права автори побіжно говорять про наукознавство досліджуючи історичний розвиток науки адміністративного права деякі аспекти предмету і завдань наук адміністративного та адміністративного процесуального права.

Частково такий стан речей пояснюється тим, що до об’єкта і предмета науки адміністративного права науковці не відносять суто наукові питання, хоча в юридичній літературі були спроби обґрунтувати доцільність включення галузевої науки до об’єкта відповідної науки, наприклад, при розгляді об’єкта та предмета науки цивільно-процесуального права (І.В. Решетнікова), при розгляді об’єкта та предмета науки адміністративного процесуального права (Т.О. Гуржій, О.В. Кузьменко). Не виключають можливість включення до предмета науки понять, теорій і концепцій представники теорії держави і права, називаючи її формою внутрішньо-наукової рефлексії (В.М. Протасов).

Така внутрішньо-наукова рефлексія можлива лише тоді, коли існує і використовується третій рівень наукового пізнання, тобто робляться аналітичні узагальнення, які ґрунтуються на аналізі наявних наукових концепцій, гіпотез, вчень та спрямовані на систематизацію і структуризацію накопичених наукових знань. Тому включення до об’єкта галузевих юридичних наук самої галузевої науки, а до предмета галузевих юридичних наук — категоріального апарату і методів наукового пізнання відповідної науки, вважаємо обов’язковим і необхідним.

Хоча адміністративне процедурне право розглядається в дисертації як підгалузь адміністративного права, слід зазначити, що об’єкт і предмет науки адміністративного процедурного права не збігається і не повинен збігатись з об’єктом і предметом науки адміністративного права. Якщо як об’єкт науки адміністративного права виступає вся сфера адміністративно-правової дійсності, то як об’єкт науки адміністративного процедурного права лише та її частина, що пов’язана з адміністративною процедурно-правовою дійсністю. На підставі цього робиться висновок, що до об’єкта науки адміністративного процедурного права можна віднести: а) нормативний, теоретичний, практичний, історичний, прогностичний та інші значущі аспекти функціонування адміністративного процедурного права як підгалузі адміністративного права; б) адміністративну процедуру як різновид юридичної процедури; в) суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації адміністративних процедурних норм; г) адміністративний процедурний режим; д) механізм адміністративного процедурного регулювання; е) власне науку адміністративного процедурного права.