ПРОКУРАТУРА В СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ В УКРАЇНІ: СТАТУС, ФУНКЦІЇ, ПЕРСПЕКТИВИ РЕФОРМУВАННЯ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, визначено мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, вказані дані про їх апробацію та публікації.

            Розділ 1. «Статус прокуратури України в системі органів державної влади» складається з чотирьох підрозділів.

          У підрозділі 1.1. «Поняття  влади і її структура за Конституцією України» розглядаються різні підходи до визначення влади. На кожному етапі розвитку суспільства владу визначали по-різному, вкладаючи різний зміст, але, незважаючи на зміст, всі визначення, свідчили про те, що тут досягнуто консенсусу, і приросту знань слід шукати більше в деталізації цього поняття, ніж  у його докорінному переосмисленні.  Тому розглянуто основні ознаки, структуру, суб’єкти, об’єкт, інструменти забезпечення  результативного пливу на суспільні відносини (засоби впливу). На основі аналізу структурних елементів дається поняття влади як здатності і можливость владних суб’єктів всередині соціальної системи здійснювати суспільно корисний ефективний вплив на інших суб’єктів на основі спільних інтересів.  Аналізуючи Конституцію України, можна побачити  приклад реалізації   влади. Стаття 5 Конституції України  визнає народ носієм суверенітету та єдиним джерелом влади в Україні, у поєднанні  безпосереднього народовладдя із здійсненням  влади  народом  через органи державної влади та місцевого самоврядування. Отже, народ  як апріорний суб’єкт  влади  делегує владні повноваження  державі в особі державних органів та посадових осіб.

        У підрозділі 1.2. «Поділ влади та система її функцій» проаналізовано, що влада у загальному вигляді є можливість і здатність справляти визначальний вплив на діяльність і поведінку людей. Як складний соціальний фено­мен, вона має численні структурні та функціональні характеристики. Єдність, неподільність влади є одним із при­нципів її реалізації, втілення в реальні суспільні відносини. У той же час багатоплановість і динамізм влади вимагають передачі владних повноважень представниць­ким органам за умови унеможливлення узурпації влади завдяки створенню для цього механізму чіткого розмежування повноважень, нормативізацію взаємних стримувань і співробітництва. Реалізація влади вимагає функціональ­ного розмежування, поділяється не влада, а функції її здійснення. Дана класифікація органів державної влади за певними критеріями. Важливим є тільки один критерій розподілу органів державної влади — зміст їх діяльності, оскільки саме функціональна ознака є визна­чальною для поділу органів державної влади. Пропонується доповнити існуючий перелік установчою і контрольною функціями, остання буде покладатися  на прокуратуру (цілком значущими є також інформацій­на, організаційно-господарська і виховна функції влади). Тоді можна буде побачити, що, наприклад, Президент і прокуратура мають владні повноваження, чого не можна сказати за існуючої редакції ст. 6 Конституції України.

             У підрозділі 1.3. «Місце прокуратури в системі функцій влади у їх взаємозв’язку» проаналізовано зміст статті 6 Консттитуції України, яка закріплює принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову, проте в ній не вказується конкретно, які саме органи належать до кожної з них. Відповідь на це питання слід шукати в подальших статтях Конституції. В той же час  конституційний принцип поділу влади на законодавчу, виконавчу та судову є вичерпним, про що свідчить сполучник "та". Отже Конституційна норма, викладена  в такій формі,  не передбачає існування інших органів державної влади, що є суперечливим.

         Робиться висновок, що за прокуратурою закріплений загальний нагляд, який є основною проблемою для визначення місця прокуратури в системі держаних органів та їх функцій, оскільки прокуратура випадає з переліку органів державної влади України, порушується також закріплений в Конституції України принцип поділу державної влади на зако­нодавчу, виконавчу і судову. Не спрацьовує і "система стримувань і противаг", оскільки немає нагляду і контролю за самою про­куратурою, а прокуратура, здійснюючи загальний нагляд, виходить, не стоїть на одній сходинці з іншими органами держав­ної влади, а підноситься над ними. Запропоновано прокурорський нагляд привести в рамки Конституції — дотримання законів в оперативно-розшуковій діяль­ності, дізнанні, досудовому слідстві, вико­нанні судових рішень, застосуванні інших заходів примусового характеру. Більше того — прокурор має право (і обов'язок) реагувати на порушення законів, звертати на це увагу порушників та відстоювати інтереси громадянина або держави в суді.

         Робиться висновок про те, що прокуратура виконуючи різні владні функції (судову, виконавчу, інформаційну тощо), основною з яких є контрольна,  займає місце самостійного контрольно-наглядового державного органу і не нале­жить до жодної з „гілок влади”, закріплених у Конституції

України. Пропонується це положення відобразити у  Конституції України, Законі України „Про прокуратуру” та інших нормативних актах.

            У підрозділі 1.4. «Прокуратура України в контексті Європейських стандартів»  присвячено  розгляду питання про відповідність прокуратури України Європейським стандартам та досвіду інших країн щодо місця прокуратури в системі державної влади та її функцій. З урахуванням позицій вчених В.Н.Додонова і В.Е.Крутських запропоновано класифікацію становища прокуратури у владній системі на досвіді інших країн світу, за якою виділено чотири види: 1) країни, де прокуратура входить до Міністерства юстиції,  2) країни, де прокуратура повністю включена до складу судової системи і перебуває при судах або користується у межах судової влади адміністративною автономією,               3) країни, де прокуратура виділена в самостійну систему і підзвітна парламенту або главі держави, 4) країни, де прокуратури або її прямого аналогу взагалі немає.

             Розділ 2. «Функції прокуратури та шляхи їх реформування»  складається з чотирьох підрозділів і присвячений  дослідженню поняття функцій прокуратури  та проблем їх реалізації.

              У  підрозділ  2.1. «Поняття функцій прокуратури та їх система» розкриває  значення поняття «функції прокуратури» та визначає їх як  викликані потребами держави специфічну правову діяльність, що знаходить свій вираз в завданнях прокуратури, характеризується наявністю певного предмета та компетенції і відбувається в певних формах за допомогою спеціальних юридичних засобів та інструментів. Аналіз існуючих думок вчених (І. Я. Фойницький, В. М. Савицький, З. Р. Березовська,  В. Г. Даєв,    М. Н. Маршунов, З. Н. Назаров) дає можливість  вважати, що функції прокуратури  діляться на основні, самостійні, допоміжні, супутні, зовнішні, внутрішні, а також виділяти ще і підфункції. Сформульовано в найпростішому вигляді систему функцій прокуратури, яку складає: 1) наглядова функція, 2) обвинувальна функція, 3) правозахисна функція.

            У підрозділі  2.2  «Наглядова функція» досліджено наглядову діяльність прокуратури яка, є не тільки спе­цифічною функцією, а й такою, що має свої задачі, характеризується своїм ро­довим об'єктом і предметом нагляду, повноваженнями прокурора та правовідно­синами, в які вступають прокурори, правовою формою здійснення нагляду та його правовими актами з виявлення можливих порушень законів, реагуван­ня на ці порушення та їх запобігання. Дано визначення поняттям: предмет проку­рорського нагляду — реалізація законів,  об'єкт прокурорського нагляду — все те, що не є людина, те, на що людина впливає − поведі­нка (діяльність, бездіяльність, їх резуль­тати, наслідки) піднаглядових суб'єктів, що має юридичне значення. Через з'ясування саме сутності і змісту "предмета і об'єкта" прокурорського нагляду  визначаються межі прокурорського нагляду. Критерієм, що визначає межі загального нагляду, служить правило: там, де діє закон, повинен діяти загальний нагляд, тобто прокурор не здійснює нагляд за діяльністю, що не урегульована зако­ном, а також коли оцінка такої діяльності виходить за межі правових критеріїв, на­приклад, власне виховна, педагогічна, наукова, творча  тощо. Ці види діяльності контролюються іншими органами: педагогічними, науковими, художніми, методичними ра­дами, спеціалізованими комісіями тощо. Але для оцінюван­ня прокурором актів, що перевіряються з точки зору законності і обґрунтованості, існують свої критерії: компетен­ція особи, яка прийняла правовий акт, відповідність його матеріальному та процесуальному закону, а коли рішен­ня стосується конкретної життєвої си­туації, то необхідні і додаткові критерії: наявність обставин, що мають юридич­не значення, та підтвердження їх фактичними даними, доказами. Зроблено висновок, що   прокурорський нагляд необхідно при­вести в рамки Конституції, визначити  місце прокуратури в системі держаних органів та їх функцій.

          У підрозділі  2.3. «Обвинувальна функція» розглянуто поняття обвинувальна функція (в подальшому — кримінальне переслідування) ─ це діяльність щодо порушення кримінальної справи відносно конкретної особи, затримання цієї особи і застосування відносно неї запобіжного заходу, провадження необхідних  слідчих дій, пов'язаних з примусом, притягнення як обвинуваченого особи, складання обвинувального висновку, направлення кримінальної справи до суду і підтримки в суді обвинувачення. Визначено суб’єктів, які в межах своїх повноважень здійснюють кримінальне переслідування, одним з яких  в межах наданих йому процесуальних прав може бути  потерпілий. Сформулювано поняття видів і форм кримінального переслідування. з урахуванням думок М. А. Чельцова, М. С. Строговича,            М. П. Кана, А. Б. Соловйова і Н. А. Якубович визначено момент початку кримінального переслідування у формі обвинувачення, яким є винесення постанови про притягнення особи як обвинуваченого, а для приватно-публічного і приватного порядку моментом початку такого переслідування буде  подача скарги потерпілим судді або прокуророві, слідчому, в орган дізнання. Запропоновано закріпити обвинувальну функцію за прокуратурою, що дасть змогу визначити правовий статус та роль прокуратури в державно-правовій системі, її взаємовідно­син з іншими органами державної влади.

У підрозділі  2.4 « Правозахисна функція» розглянуто особливості представництва  прокурором інтересів громадян або держави поза межами кримінального судочинства. Обґрунтовано що представництво прокурором інтересів громадян або держави поза межами кримінального судочинства – це специфічна форма представництва, яка може бути охарактеризована як офіційне представництво. Проаналізовано нормативні передумови виникнення представництва. Зазначено, що підставами представництва прокурором інтересів громадян або держави поза межами кримінального судочинства є певні факти, які визначаються прокурором і за наявності яких у прокурора виникає право й обов’язок звертатись до суду з позовом на захист законних інтересів громадянина або державних інтересів. Визначено підстави представництва прокурором, які різняться в залежності від характеру інтересу, який представляється. Зазначено, що прокурор повинен у кожному випадку обґрунтовувати підстави такого представництва.

Висновки

        1.  Забезпечення правопорядку є одним з найважливіших пріоритетів молодої української демократії, яке здійснюється як державою в цілому, так і окремими складовими частинами державного апарату. Особлива роль прокуратури у вирішенні пов’язаних з цим завдань відводиться прокуратурі.

        2. Прокурорська влада може розглядатись як один з різновидів державної влади через здійснення прокурорського нагляду, представництво інтересів громадян і держави в суді та підтримання державного обвинувачення.

          3. Сучасну прокурорську систему України слід вважати самостійним інститутом державної влади.

4. Виокремлення контрольно-наглядової функції державної влади випливає із спільних завдань прокуратури і таких органів, як Конституційний Суд України та Уповноважений Верховної Ради України з прав людини для забезпечення верховенства Конституції. Для цього в Основний Закон доцільно включити спеціальний розділ під назвою “Захист конституційного ладу ”.

5. Важливою передумовою збереження і розвитку прокуратури в суспільстві є зміцнення правового статусу Генерального прокурора України: він має бути підзвітним і підконтрольним виключно Президентові України; призначатись на посаду лише Президентом України на строк повноважень глави держави; повинно бути встановлено право законодавчої ініціативи і звернення до Конституційного Суду про визнання неконституційними нормативно-правових актів; визначено особливий порядок порушення кримінальних справ щодо нього.

6. Відносини прокуратури з органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, повинні базуватись на основі поєднання нагляду за додержанням ними законів і взаємодії, зокрема, участі у розробленні заходів по боротьбі із злочинністю.

7. Акти і дії прокурора, спрямовані на всебічне, повне і об’єктивне з’ясування обставин правопорушень, не можуть бути предметом судового контролю.

8. Повинні бути  подолані колізії між ст.37 Закону України «Про прокуратуру» і положеннями КПК і ЦПК України, які звужують компетенцію прокуратури щодо ініціювання перегляду судових рішень в апеляційному та касаційному порядку, надання права апелювати з приводу вироків не лише прокурорам, які брали участь у справах по першій

інстанції чи затвердили обвинувальний висновок, але й вищестоящим прокурорам.

9. Здійснюючи нагляд за додержанням і застосуванням законів, прокурор водночас наглядає і за виконанням актів Конституційного Суду України, зокрема, при ініціюванні перегляду судових рішень у зв’язку з нововиявленими обставинами.

10. В органах прокуратури України фактично існує функція кримінального переслідування, яка носить комплексний характер і реалізується шляхом порушення кримінальних справ, особистої участі прокурора в провадженні розслідування, підтримання обвинувачення в суді і участі в контрольних стадіях процесу. Важливо закріпити цю функцію на законодавчому рівні.

11. Перелік видів органів, на яких поширюється нагляд за додержанням і застосуванням законів повинен бути уточненим, а норма, присвячена предмету нагляду, викладена у такій редакції: “Предметом нагляду є додержання і застосування законів, які регулюють питання національної безпеки, економічні, соціальні, міжнаціональні та інші відносини, які перебувають у сфері законодавчого регулювання ”.

        12. Предмет і завдання прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням кримінально-виконавчого законодавства та інших законів, що регулюють порядок виконання судових рішень у кримінальних справах слід уточнити; до Проекту нового Закону України «Про прокуратуру» внести дві окремі статті, одна з яких була б присвячена предмету і завданням нагляду, а друга —  повноваженням прокурора. До числа цих повноважень слід включити перевірку виконання законів в органах застосування заходів примусового характеру, визначити конкретні підстави до скасування і опротестування незаконних актів адміністрації цих органів.

13. В законодавстві мають бути зазначені не лише підстави, але й приводи представництва прокурором інтересів громадянина і держави в суді, до яких слід віднести звернення громадян і державних органів, а також особисте виявлення прокурором порушень закону. Підстави представництва, які зараз названі і в ч.2, і 3 ст. 36¹ Закону України «Про прокуратуру», доцільно зосередити в одній нормі.

14. В майбутньому Законі України «Про прокуратуру» необхідно зазначити принципи єдності, централізації, законності, незалежності і гласності.

15. Гарантії незалежності прокуратури і прокурорів, повинні бути підсилені. Необхідно передбачити в Законі України «Про прокуратуру»  норму, відповідно до якої прокурори не можуть бути включені до складу комісій, комітетів, робочих груп тощо, створюваних органами державної влади і місцевого самоврядування; відмовитись від встановлення строків призначення прокурорів на посади; запровадити елементи особистої

недоторканості прокурорських працівників у випадку їх притягнення до юридичної відповідальності.

16. Особливу увагу слід приділити забезпеченню законності в діяльності прокуратури, не допустити порушень під час реалізації нею її конституційних функцій.

17. Реалізація прокурором конституційних функцій відбувається виключно в процесуальних формах, у зв'язку з чим є не досканалими положення ч.1 ст. 36¹  Закону України «Про прокуратуру» про те, що прокурорське представництво полягає у здійсненні не лише процесуальних, але й інших дій.

18. Необхідно посилити  реалізацію принципу гласності в діяльності прокуратури, видавши нормативний акт Генерального прокурора України "Про форми і методи реалізації принципу гласності в діяльності органів прокуратури України", в якому слід викласти умови одержання і використання громадянами і засобами масової інформації відомостей про діяльність прокуратури.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1.  Цакадзе Н.Ч.  Прокуратура  та її місце в системі органів влади /Н.Ч.Цакадзе // Вісник академії адвокатури України. – 2007.– Вип. 3(10) – С.148-153.

2. Цакадзе Н.Ч.  Проблеми нагляду за додержанням і застосуванням законів (загальний нагляд) в Україні / Н.Ч.Цакадзе //  Ученые записки Таврического национального  университета им. В.И. Вернадского – Том 21(60) – Вип.  1. – 2008. – С.329-334.

3. Цакадзе Н.Ч. Підтримання державного обвинувачення в суді – пріоритетна функція прокуратури України / Н.Ч. Цакадзе // Вісник академії адвокатури України. – 2009.– Вип. 1(14) – С.175-179.

       4. Цакадзе Н.Ч.  Проблеми реформування законодавства щодо системи органів досудового слідства в Україні – Науковий вісник Ужгородського національного університету –  2009. – Том 1, випуск №12 – С.406-409.

АНОТАЦІЯ

Цакадзе Н.Ч. – Прокуратура в системі органів державної влади в Україні: статус, функції, перспективи реформування. ─ Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.10 – судоустрій, прокуратура та адвокатура – Академія адвокатури України. – Київ, 2010.

Дисертація є дослідженням, в якому на монографічному рівні досліджені місце прокуратури в системі державних органів влади України.

Досліджено поняття  влади і її структура за Конституцією України, поділ влади та система її функцій. Визначено місце прокуратури в системі функцій влади у їх взаємозв’язку, а також систему функцій прокуратури.

Проаналізовано відносини  прокуратури  з органами державної влади: Верховною Радою України, Президентом, правовідносини прокуратури з судами загальної юрисдикції і господарськими судами, Конституційним судом, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини. Досліджено прокуратуру України в контексті Європейських стандартів.

     Обґрунтовано пропозицію, що прокуратура не належить до жодної з оголошених законодавцем „гілок влади”, оскільки вона становить де­ржавну єдину централізовану багато­функціональну систему,  статус та роль у державі якої визначаються цілями і задачами її діяльності, і яка, маючи певні владні повноваження, є самостійною і незалежною в системі органів державної влади.

      Ключові слова: влада, державна влада, функції державної влади, прокуратура, правовий  статус прокуратури.

АННОТАЦИЯ

Цакадзе Н.Ч. – Прокуратура в системе органов государственной власти Украины: статус, функции, перспективы реформирования. ─ Рукопись.

         Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.10 – судоустройство, прокуратура и адвокатура – Академия адвокатуры Украины. – Киев, 2010.

         Диссертация посвящена теоретическим и практическим проблемам определения статуса, функций, перспектив реформирования прокуратуры в системе государственных органов Украины.

Рассмотрены   основные  признаки, структура, субъекты, объекты, инструмент обеспечения влияния на общественные отношения (способы влияния) и на этом основании дается определение понятия власти ─ это способность и возможность субъектов внутри социальной системы осуществлять общественно полезное, эфективное влияние на других субъектов на основании общих интересов.

На основании анализа норм Конституции Укриины делается вывод о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является народ, который через государство, государственные органы  и должностных лиц государственных органов реализует свою власть.

Власть как сложный феномен имеет множественные структурные и функциональные характеристики. Целостность и неделимость власти является  одним  из принципов ее реализации, но многогранность и динамизм власти требует передачи властных полномочий государственным органам  при условии исключения  узурпации путем четкого распеределения полномочий, а отсюда делается вывод, что власть не делится, а делятся функции ее реализации.

Дана класификация органов государственной власти  по функциональному критерию. Предагается дополнить существующий перечень функцій власти конторольной функцией, которая  возлагается на прокуратуру.

         Проанализированы отношения прокуратуры с другими органами государственными органами  Украины: Верховным советом, Президентом, отношения прокуратуры с судами общей и специальной юрисдикции, органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, Уполномоченного Верховного совета Украины по правам человека. Прокуратура Украины рассматривается в контексте  Европейских стандартов, делается вывод, что закрепление за прокуратурой общего надзора является препятствием для определения места прокуратуры в системе государственных органов. Предлагается прокурорский надзор привести в рамки Конституции Украины.  

        По результатам исследования делается вывод о том, что прокуратура Украины,    осуществляя разные властные функции (судебную, исполнительную, информационную и т.п.),  не принадлежит ни к одной из существующих «ветвей власти», представляя собой единую централизированую многофункциональную систему, статус и роль  в государстве которой определяются целями и задачами ее деятельности и которая, имея властные полномочия,  является самостоятельной и независимой в системе органов государственной власти. Это положение предлагается закрепить в Конституции Украины, законе Украины                 «О прокуратуре» и других нормативных актах.

      Ключевые слова: власть, госсударственная власть, функции госсударственной власти, прокуратура, правовой  статус прокуратури.