У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета та завдання, об’єкт і предмет, методологічна основа, розкривається наукова новизна, формулюється практичне значення основних положень дисертації, наводяться дані про їх апробацію.
Розділ перший «Формування адміністративної юстиції
в Україні» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 1.1. «Організаційно-правові моделі устрою та функціонування адміністративної юстиції» розглядається процес виникнення інституту адміністративної юстиції та існуючі моделі його організаційної будови.
Виникнення інституту адміністративної юстиції пов’язане з теорією правової держави, розповсюдженою в Європі та Америці
в ХІХ столітті, відповідно до якої однією з важливих ознак правової держави є обов’язок адміністративної влади діяти secundum legem
(в рамках закону, виключно засобами, які йому не суперечать). Необхідність обмеження виконавчої влади законом випливає із самого поняття закону як вираження волі народу, заснованої на принципах демократії й пріоритеті прав людини. Дія адміністрації, здійснена соntra legem, повинна бути неминуче припинена. З цією метою учасникам адміністративно-правових відносин надається право виступити з вимогою про скасування або про визнання незаконною такої дії адміністрації.
Зазначається, що зарубіжний досвід організації адміністративної юстиції віддзеркалює історичний розвиток державного механізму кожної окремої країни. Вирішальне значення мають національні фактори, зокрема історія розвитку державно-правових інститутів країни, особливості географічного положення, вплив сусідніх держав тощо. При цьому діючі моделі не пов’язують даний інститут із обов’язковою наявністю системи адміністративних судів. Про адміністративну юстицію йдеться у випадку, коли вирішення адміністративних спорів здійснюється спеціальним юрисдикційним органом, що певною мірою відокремлений від так званої активної адміністрації і діє в рамках особливої процедури, яка передбачає усі чи окремі гарантії судової процесуальної форми.
У світі протягом багатьох десятиліть склалася низка варіантів організаційної будови адміністративної юстиції. Кожен тип контролю за адміністрацією, встановлений у країні, відрізняється за формою, організацією, порядком здійснення, правовою основою, ефективністю тощо. Проте в більшості випадків виділяють дві основні моделі адміністративної юстиції, що склалася в західних країнах: англо-американську та континентальну. У першій відсутні адміністративні суди та наявна велика кількість адміністративних трибуналів – «квазісудових» органів, підконтрольних загальним судам. Друга характеризується наявністю адміністративних судів, які певною мірою відділені від судів загальної юрисдикції.
Судовий захист прав громадян має безперечні переваги над іншими формами захисту: судова процедура найбільш демократична та оптимальна; детально регламентована; містить максимальну кількість гарантій прав особи і справедливого вирішення справ, забезпечує можливість оскарження та перегляду судового рішення; судочинство здійснюється незалежними й професійними носіями судової влади – суддями.
У підрозділі 1.2. «Теоретичні та правові передумови формування системи адміністративних судів в Україні» автором аналізується законодавство та думки науковців радянського періоду (Д. Бахрах, А. Боннер, С. Боботов, В. Дурнэв, В. Сажина, Н. Салищева, Д. Чечот) та початку становлення незалежності в країні (Ю. Димитров, В. Стефанюк), на підставі чого зроблено висновок, що створення адміністративних судів – це об’єктивний історичний процес, обумовлений потребами розвитку демократичного суспільства та правової держави.
Звертається увага на очевидну тенденцію в радянському законодавстві до розширення судової компетенції в сфері контролю за органами державної влади, муніципальними утвореннями, їхніми посадовими особами. Зазначається, що під час становлення України як самостійної держави питання щодо запровадження адміністративних судів як інструменту забезпечення прав і свобод людини та громадянина постало на порядку денному від початку судово-правової реформи в Україні.
Розділ другий «Проблеми організації адміністративних судів в Україні» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Організаційно-правові проблеми побудови системи адміністративних судів на сучасному етапі» автор наголошує, що обговорення питань про створення в Україні адміністративних судів минуло стадію дискусій про необхідність їх існування. Потреба у створенні системи адміністративних судів отримала офіційне визнання: спочатку на рівні концепції, а згодом в законодавстві.
Національна організаційна модель адміністративної юстиції характеризується створенням у системі судів загальної юрисдикції окремої спеціалізованої гілки – адміністративних судів: а) місцеві адміністративні суди (місцеві загальні суди як адміністративні суди, окружні адміністративні суди); б) апеляційні адміністративні суди; в) Вищий адміністративний суд України. Крім того, Верховний Суд України наділений повноваженнями з перегляду судових рішень в адміністративних справах після їх розгляду в касаційному порядку, виключно з мотивів: 1) неоднакового застосування судом (судами) касаційної інстанції одних і тих самих норм матеріального права, що потягло ухвалення різних за змістом судових рішень у подібних правовідносинах; 2) встановлення міжнародною судовою установою, юрисдикція якої визнана Україною, порушення Україною міжнародних зобов’язань при вирішенні справи судом (ст. 237
КАС України).
Досліджуючи систему та структуру адміністративних судів, дисертант зазначає, що вона має свою специфіку. В КАС України запроваджено два рівня місцевих адміністративних судів. Зроблено висновок, що таке положення не відповідає принципу спеціалізації, оскільки місцеві суди загальної юрисдикції безпосередньо не створені для розгляду публічно-правових спорів.
Приймаючи новий Закон України «Про судоустрій і статус суддів», слід було відмовитись від терміна «окружні» стосовно місцевих адміністративних судів. Назва «окружні адміністративні суди» є термінологічно некоректною, їх створення не передбачено Конституцією (ч. 4 ст. 125) та Законом (п. 1 ст. 21). Тому термін «окружний» необхідно замінити на «місцевий». Це дасть змогу усунути застосування подібних термінів «окружні» (щодо місцевих адміністративних судів) та «в округах» (щодо апеляційних адміністративних судів), а також полегшить розуміння місця і ролі вказаних судів у судовій системі.
Обґрунтовується необхідність поглиблення спеціалізації суддів з розгляду окремих категорій адміністративних справ.
На підставі аналізу вітчизняного законодавства формулюється висновок про причини зволікань у створенні адміністративних судів: невизначеність їх статусу; труднощі фінансово-ресурсного характеру; політична нестабільність в Україні.
Процес запровадження адміністративних судів в Україні на сьогодні завершений, а отже увага юридичної спільноти має бути зосереджена на формуванні єдиної судової практики вирішення публічних спорів і підвищенні ефективності діяльності судових органів.
Підрозділ 2.2. «Організаційне забезпечення діяльності адміністративних судів» присвячений аналізу сучасного стану фінансування адміністративних судів та статусу суб’єктів організаційного забезпечення діяльності судів.
Звертається увага, що належне фінансування адміністративних судів: по-перше, має забезпечити повне функціонування системи адміністративних судів, а по-друге, забезпечити самостійність судів та незалежність суддів адміністративних судів.
Проте сьогодні немає підстав стверджувати, що фінансове забезпечення судів гарантує незалежність судової влади. Практика неналежного фінансування судів призвела до того, що протягом останніх років судді зверталися за захистом своїх прав до судів і на їх користь ухвалювались судові рішення, які при цьому не виконувалися.
Констатується різке зменшення видатків на утримання адміністративних судів у 2009–2010 роках. Під час аналізу бюджетних призначень судової гілки влади 2009 року чітко простежується упереджений підхід до фінансового забезпечення адміністративних судів. Зокрема, кошти на утримання місцевих та апеляційних господарських судів перевищують видатки на фінансування місцевих і апеляційних адміністративних судів на 30%.
Фактично на межі припинення процесуальної діяльності на початку 2010 року опинилися майже всі адміністративні суди країни. На поштові послуги, послуги зв’язку, придбання канцелярських товарів тощо передбачено близько 6,8 млн грн, що становить близько 4% необхідних коштів. Та навіть ці гроші суди не отримали.
При цьому піддається критиці думка (В. Яричевський) про забезпечення можливості фінансування судів не лише з державного бюджету, а й з децентралізованих джерел. На практиці це означатиме участь в зазначеному процесі центральних та місцевих органів влади. Тому така пропозиція є абсолютно неприйнятною, передусім для адміністративних судів, вони одразу потраплять у фінансову залежність від владних структур, що обов’язково негативно вплине на об’єктивність їхніх рішень.
Аналізується міжнародний досвід у сфері побудови механізму організаційного забезпечення діяльності судової влади, на підставі чого дисертант робить висновок про три основні моделі даного механізму: перша – виконання відповідних функцій міністерством юстиції або іншим органом виконавчої влади (Німеччина, Франція, Італія, Фінляндія, Естонія); друга – змішана модель, відповідно до якої повноваження організаційного забезпечення надано органам виконавчої влади та судовим радам (Великобританія, Швеція, Данія, Ірландія, Угорщина); третя – модель відокремленого від виконавчої влади судового адміністрування (США, Канада, Російська Федерація, Казахстан, Вірменія, Узбекистан, Нідерланди).
Функція забезпечення діяльності органу невіддільна від основної його діяльності, а тому має здійснюватися структурним підрозділом органу. Віднесення забезпечення судів до повноважень виконавчої влади в сучасних реаліях містить потенційну загрозу для незалежності суддів.
Доведено, що судова влада може ефективно здійснювати організаційне забезпечення судів без участі виконавчих органів влади через спеціально створені з цією метою державні структури в системі судової влади. При цьому позитивними слід вважати новації Закону України «Про судоустрій і статус суддів» щодо зміни статусу Державної судової адміністрації України та наближення його до судової влади.
У підрозділі 2.3. «Проблеми кадрового забезпечення адміністративних судів» наголошується, що особи, відібрані на суддівські посади, повинні мати високі моральні якості та здібності, а також відповідну підготовку і кваліфікацію. Будь-яка процедура підбору суддів повинна гарантувати від призначення суддею з неправомірних мотивів.
Підвищенню ефективності діяльності адміністративних судів сприяє їх належне кадрове забезпечення. З цією метою необхідно встановити додаткові вимоги стосовно осіб, які мають вищу юридичну освіту і претендують на посаду судді адміністративного суду щодо стажу роботи в органах управління, крім того, визначити мінімально необхідний строк роботи в органах управління; при підборі кандидатів на посаду судді слід враховувати як кількісну, так і якісну характеристики юридичного стажу претендента; підвищити мінімально необхідний вік кандидата на посаду судді адміністративного суду до 30 років; визначити максимально можливий вік кандидата на посаду судді адміністративного суду.
В інтересах суспільства, аби у судовій системі працювали люди, які могли б належним чином виконувати свої обов’язки тривалий проміжок часу.
У багатьох державах (зокрема Франції, Португалії, Іспанії, ФРН) нормативно закріплена необхідність проходження кандидатом на посаду судді навчання у спеціалізованих навчальних закладах для суддів. В Україні створення системи спеціальної підготовки кандидатів на посади суддів передбачено ст. 69 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». Вона включає: теоретичну підготовку судді у спеціалізованому юридичному вищому навчальному закладі ІV рівня акредитації; практичну підготовку в Національній школі суддів України. При цьому навчальний процес має бути організований таким чином, щоб передбачити послідовне опанування як ґрунтовних теоретичних розробок у сфері здійснення правосуддя та державного управління («знаннями в галузі публічного права»), так і особливостями суддівської практики безпосередньо в залі суду.
Автор звертає увагу, що положення п. 2-3 ст. 64 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» про неможливість рекомендування на посаду судді осіб, «які мають не зняту чи непогашену судимість», є некоректним та потребує нової редакції: «які були засуджені за вчинення злочину, за винятком реабілітованих».
Наголошується на необхідності створення системи обов’язкового психологічного тестування кандидатів на посаду судді.
Розділ третій «Юрисдикція адміністративних судів» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 3.1. «Проблеми визначення юрисдикції адміністративних судів» під юрисдикцією адміністративних судів розуміється визначене в законодавстві коло повноважень адміністративних судів з розгляду та вирішення публічно-правових спорів. Її визначення, окрім іншого, дає змогу розмежувати компетенцію (коло встановлених законом повноважень) з вирішення юридичних справ між судами (наприклад, між загальними судами з розгляду цивільних і кримінальних справ, господарськими судами, адміністративними судами).
Національна правова доктрина сприйняла думку про неможливість вичерпного окреслення кола порушень прав і свобод громадян, що повинні розглядатися адміністративним судом. Юрисдикція адміністративних судів в Україні поширюється на правовідносини, що виникають у зв’язку зі здійсненням суб’єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв’язку з публічним формуванням суб’єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму (п.1 ст.17 КАС України).
Аналіз норм КАС України дає підстави вважати визначальними для формування висновку про те, що заявлений позов є адміністративним, ч.ч. 1, 2 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 3 КАС України – завдання та предмет адміністративного судочинства; визначення поняття «адміністративна справа»; ст. 17 КАС України – юрисдикція адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ.
На Верховний Суд України слід покласти вирішення юрисдикційних конфліктів між судами, а відтак, п. 2 ст. 38 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» доповнити підпунктом: «... розглядає спори з приводу компетенції між судами різних судових юрисдикцій».
Накладення адміністративних стягнень (у випадках, передбачених законом) покладено виключно на загальні суди. Немає жодних підстав для віднесення цієї діяльності до компетенції адміністративних судів, оскільки це не можна пов’язати з їх правозахисною спрямованістю. Необхідно обмежити юрисдикцію загальних судів з розгляду справ про адміністративні правопорушення лише такими, за які може бути призначене адміністративне стягнення у вигляді адміністративного арешту; виправних робіт; оплатного вилучення предмета, що став знаряддям вчинення або безпосереднім об’єктом адміністративного правопорушення; грошей, одержаних внаслідок вчинення адміністративного правопорушення. Зазначені адміністративні стягнення мають бути віднесені до судової юрисдикції, оскільки їх накладення обмежує конституційні права громадян, зокрема право вільного пересування (ч. 1 ст. 33 Конституції України), право власності (ст. 41 Конституції України) тощо, тим більше, що конфіскація, як прямо зазначено в тексті Основного Закону, «може бути застосована виключно за рішенням суду» (ч. 6 ст. 41 Конституції України).
Закріплений в ч. 4 ст. 50 КАС України перелік випадків, коли громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об’єднання, юридичні особи, які не є суб’єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб’єкта владних повноважень, не є вичерпним. Тому необхідно з ч. 4 ст. 50 КАС України виключити п. 5 – «в інших випадках, встановлених законом».
У підрозділі 3.2. «Принципи адміністративного судочинства як основа компетенції адміністративних судів» автор вказує, що принципи адміністративного судочинства – це реалізовані в нормах КАС України абстрактні правила, спрямовані на забезпечення справедливого розгляду й вирішення судами адміністративних справ. Вони виступають гарантіями досягнення завдань судочинства та дотримання процесуальної форми судового захисту. Основна функція норм і принципів адміністративного процесуального права полягає в тому, щоб сприяти юридично правильній реалізації прав і свобод громадян та виконанню обов’язків усіма учасниками процесу.
Законодавець закріпив принципи адміністративного судочинства в ст. 7 КАС України: 1) верховенство права;
2) законність; 3) рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у справі; 5) гласність і відкритість адміністративного процесу; 6) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду;
7) обов’язковість судових рішень.
В роботі розкривається зміст зазначених принципів та специфіка їх реалізації. Зокрема зазначається, що принцип диспозитивності в адміністративному процесі має специфічне наповнення. В адміністративному судочинстві суд може, а в деяких випадках зобов’язаний вийти за межі вимог адміністративного позову. Реалізація таким чином судом принципу диспозитивності можлива, якщо спосіб захисту, запропонований позивачем, недостатній для повного захисту його прав, свобод та інтересів (ч. 2 ст. 11 КАС України).
Обґрунтовується, що одним із принципів адміністративного судочинства має стати принцип захисту довіри до влади. Тобто незаконне рішення (дія) наділеного повноваженнями не повинна ототожнюватися з самим органом (посадовою особою) і тягти наслідки, що їх дискредитують.
У підрозділі 3.3. «Компетенція адміністративних судів як органів судової влади» розглядається коло їх повноважень як нерозривне поєднання прав та обов’язків.
За змістом повноваження суду класифікуються на предметні й функціональні. При цьому предметні повноваження визначають межі компетенції судового органу. Функціональні повноваження пов’язані з вирішальними діями суду щодо керівництва процесом та встановлюються процесуальним законодавством. Результатом їх реалізації є ухвалення відповідного рішення.
Провадження у справі в адміністративному суді побудоване за загальними правилами судочинства з особливостями, які випливають з принципів адміністративного судочинства, предмета розгляду і складу учасників адміністративного судочинства.
Автор послідовно розкриває повноваження суду першої, апеляційної та касаційної інстанцій, Верховного Суду України щодо розгляду адміністративних справ.
| 
