Право спеціального природокористування

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ  ЗМІСТ Роботи

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертаційного дослідження, її актуальність, зв’язок з науковими програмами, планами й темами, визначено об’єкт, предмет, мету та задачі дослідження, його методологічну й теоретичну основи, показано наукову новизну, розкрито практичне значення одержаних результатів, подано відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 "Теоретико-методологічні засади права спеціального природокористування" складається із чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 "Формування права спеціального природокористування: питання визначення" особливу увагу приділено визначенню поняття права спеціального природокористування. Констатується, що це поняття сформувалося в юридичній літературі внаслідок тривалих досліджень, викликаних розвитком правового регулювання відносин у сфері використання природних ресурсів.

Доведено, що в основу чинної правової моделі природокористування, яка передбачає право загального та право спеціального природокористування, покладено конструкцію, запропоновану В.Л. Мунтяном.

У роботі аргументовано доводиться, що право спеціального природокористування виділено з метою його відмежування від загального природокористування, яке характеризується загальнодоступністю, спрямованістю на задоволення життєво необхідних власних потреб людини, умовою якого є незаподіяння шкоди природному середовищу. Спеціальне природокористування має місце в усіх випадках, коли природні ресурси перебувають у користуванні в конкретної особи на підставі права власності або права постійного чи тимчасового користування. Спеціальний характер такого користування зумовлюється: а) його спеціалізованим характером (за видами природокористування тощо); б) спеціальною правосуб’єктністю осіб, які можуть отримувати природні ресурси у користування; в) спеціальними процедурами набуття права на користування природними ресурсами.

Дослідження показало, що плата за користування природними ресурсами, спеціальні дозволи на використання природних ресурсів, цільовий характер природокористування не можна визнавати єдиними обов’язковими ознаками права спеціального природокористування. Адже плата за спеціальне природокористування стягується не в усіх випадках. Це право може виникати не тільки в разі отримання спеціального дозволу, а й на підставі інших правоустановчих документів. Окрім того, цільовий характер має не тільки спеціальне природокористування, а й загальне. Різниця тут у тому, що за загального природокористування особа самостійно, вільно змінює цілі природокористування, а за спеціального особа не має права вийти за межі цілей, визначених при одержанні правоустановчих документів.

Проведений аналіз дозволив запропонувати таку конструкцію визначення права загального та права спеціального природокористування: "Загальне природокористування здійснюється вільно в незаборонених місцях, без закріплення природних ресурсів за окремими особами з додержанням вимог законодавства щодо охорони природних ресурсів та обмежень, які встановлені власниками природних ресурсів, постійними чи тимчасовими природокористувачами, на підставі загального дозволу власника природних ресурсів. Про наявність загального дозволу  свідчить відсутність  оприлюдненої інформації про заборону вільного доступу до природного ресурсу. Оприлюдненню підлягає інформація про обмеження, установлені щодо загального використання природного ресурсу.

В усіх інших випадках  природні ресурси використовуються на праві спеціального природокористування – це користування природними ресурсами, наданими в установленому порядку для певних господарських чи інших цілей конкретним фізичним чи юридичним особам, з дотриманням екологічних, фінансових, технологічних та інших умов і вимог щодо його здійснення, які визначені в законах та інших нормативно-правових актах, а також документах, що породжують право природокористування".

У підрозділі 1.2 "Зміст права спеціального природокористування та питання його законодавчого забезпечення" констатується, що коло правовідносин у цій сфері є досить широким, вони виникають і функціонують із різних питань спеціального природокористування, які стосуються володіння й користування природними ресурсами, сплати зборів за спеціальне природокористування, погодження матеріалів щодо надання дозволів на спеціальне природокористування, організації господарської діяльності з приводу експлуатації природних ресурсів, контролю за додержанням умов спеціального природокористування тощо. Сукупність правових норм, що реґулюють ці відносини, і формує право спеціального природокористування.

Структура правовідносин, про які йдеться, є традиційною й складається із суб’єктів, об’єктів, а також змісту – сукупності суб’єктивних прав і юридичних обов’язків відповідних суб’єктів. Аналіз змісту права спеціального природокористування дозволив виділити різні види відносин у цій сфері. Їх можна класифікувати за різними критеріями: за типом природного ресурсу, що є об’єктом користування, – відносини щодо спеціального використання вод, лісів та інших об’єктів рослинного світу, надр, тваринного світу, землі; за цільовим призначення норм, що реґулюють відповідні відносини, на: а) реґулятивні (пов’язані з установленням суб’єктивних прав і обов’язків суб’єктів права спеціального природокористування та їх реалізацією); б) охоронні (які виникають на основі заборон, обмежень, передбачених нормами, що реґулюють спеціальне природокористування); за обсягом прав суб’єкта спеціального природокористування на: а) відносні – правовідносини, коли носій суб’єктивного права на спеціальне природокористування може реалізувати його лише через дії іншої (зобов’язаної) особи;  б) абсолютні  –  правовідносини, у яких здійснення суб’єктивного права на спеціальне природокористування відповідної особи виступає у вигляді забезпеченої законом можливості  вільно, самостійно приймати рішення, здійснювати відповідні дії. У роботі також розглядаються відносини з набуття права на спеціальне природокористування та відносини, що виникають у зв’язку з припиненням права спеціального природокористування.

У роботі доводиться, що особливе значення має впорядкування процедурних питань набуття та припинення права спеціального природокористування.

У підрозділі 1.3 "Об’єкти та суб’єкти права спеціального природокористування" досліджено особливості об’єктів і суб’єктів у сфері спеціального природокористування.

У роботі аналізуються такі об’єкти правовідносин у галузі спеціального природокористування, як конкретні природні ресурси або їх складові частини, що підлягають або не підлягають індивідуалізації,  а також окремі властивості та якості цих ресурсів природи, із приводу яких і виникає зазначене право. Автор звертає увагу на те, що визначення об’єкта спеціального природокористування може диференціюватися залежно від складу, характеру відносин, які виникають у зв’язку з його організацією та здійсненням. У роботі наголошується на тому, що з розвитком суспільних відносин, науки й техніки склад об’єктів спеціального природокористування розширюється, що визначає потребу в подальшому вдосконаленні правового реґулювання відносин, які виникають у зв’язку зі спеціальним природокористуванням.

Аналіз суб’єктів права спеціального природокористування вказує на те, що для їх визначення (індивідуалізації) у законодавстві застосовуються різні терміни. Об’єктивно це зумовлено різними обставинами (потребою підкреслити належність відповідних суб’єктів до певної сфери природокористування, або ж наявність у них певного статусу). При цьому уточнення, як свідчить аналіз законодавства, здійснюється без певної системи, послідовності в застосуванні відповідної термінології. Зокрема, у законодавчих актах згадуються "підприємства, установи і громадяни України", "іноземні юридичні особи та громадяни", "іноземні фізичні особи", "особи без громадянства", "іноземці", "суб’єкти господарювання", "спільні підприємства, засновані за участю іноземних юридичних і фізичних осіб", "юридичні і фізичні особи" тощо. У роботі підтримується думка про доцільність у всіх природоресурсних законодавчих актах суб’єктів природокористування, у тому числі спеціального природокористування, визначати через застосування термінів "фізичні особи " та "юридичні особи".

У підрозділі 1.4 "Співвідношення права власності на природні ресурси та права спеціального природокористування" увага фокусується на праві природокористування як одній з правомочностей власника (разом із правом володіння та правом розпорядження) та праві спеціального природокористування, що походить від права власності, виникає на підставі рішень органів виконавчої влади, договорів між власниками природних ресурсів (уповноваженими ними особами) та фізичними і юридичними особами, дозволів на спеціальне природокористування, які в передбачених законодавством випадках і порядку надають власники, постійні користувачі природних ресурсів фізичним та юридичним особам.

Право користування є однією з правомочностей власника і за всіма ознаками має спеціальний характер (є індивідуальним, відособленим, природні ресурси використовуються за цільовим призначенням, має здійснюватися відповідно до правового режиму користування, встановленого для конкретного виду природокористування тощо). 

Спеціальний характер користування природними ресурсами зберігається в разі надання їх власниками у постійне чи тимчасове користування іншим особам. Право постійного користування за своїм статусом наближається до права власності, проте має певні обмеження. Без участі власника неможливі ніякі юридичні дії, пов’язані з природними об’єктами державної та комунальної власності, що перебувають у постійному користуванні. На особу, що набула природний об’єкт, у тому числі земельну ділянку, у користування за договором, на підставі спеціального дозволу поширюється презумпція суб’єкта права власності на заготовлену в результаті використання природних ресурсів продукцію та доходи від її реалізації. Спеціальний режим правомочностей власника щодо користування належними йому природними об’єктами поширюється й на природокористувачів, що набули право користування природним ресурсом, його частиною за рішенням власників природних об’єктів, уповноважених ними осіб чи за договором між власником і природокористувачем.

У роботі доводиться необхідність у посиленні законодавчих вимог (щодо наявності в них спеціальної освіти, досвіду, кваліфікації чи відповідності певним матеріальним та іншим характеристикам) до фізичних та юридичних осіб, що бажають користуватися природними ресурсами на підставі права власності.

Розділ 2 "Особливості правового режиму спеціального природокористування, його окремих видів" складається з п’яти підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Еколого-правовий режим спеціального природокористування" досліджується роль екологічних чинників у механізмі спеціального природокористування. Вони впливають на умови надання природних ресурсів для господарських цілей, особливості визначення обов’язків природокористувачів.  Це дозволяє говорити про еколого-правовий режим спеціального природокористування, під яким слід розуміти встановлений законами та іншими нормативно-правовими актами порядок використання природних ресурсів з урахуванням їх екологічної цінності, ролі в природних процесах, здатності до відновлення, який має на меті запобігти виснаженню, сприяти збереженню, бережливому використанню природних ресурсів. Екологічна складова спеціального природокористування зумовлює структуру режиму цього природокористування, основу якої складають: а) режим охорони та раціонального використання природних ресурсів (охоронний режим); б) відновлювальний режим. 

Центральне місце в структурі еколого-правового режиму займає охоронний. Він властивий для всіх видів природокористування. Цей режим має два аспекти, а саме: охорона природного ресурсу, що наданий у користування для певних цілей; охорона інших природних ресурсів та довкілля загалом у процесі експлуатації (споживання) певного природного ресурсу.

Охорона природного ресурсу має на меті забезпечити збереження репродуктивних властивостей цього природного ресурсу, знизити ризики щодо порушення природних умов існування тих чи інших природних ресурсів. Реалізація цієї мети повинна забезпечувати стале природокористування, що включає в себе узгодження екологічних та економічних цілей суспільства на рівні законодавства й у процесі його практичного застосування. Таке природокористування сьогодні забезпечується системою лімітування надання природних ресурсів у користування, здійсненням обов’язкових заходів щодо відновлення природних ресурсів, які експлуатуються, раціонального їх використання.

У роботі акцентовано увагу на дослідженні такої складової еколого-правового режиму спеціального природокористування, як відновлення природних ресурсів, котре має компенсувати руйнівний характер використання природних ресурсів для певних виробничих та інших господарських цілей. 

Дослідження доводить, що відновлення природних ресурсів може розглядатися: 1) у широкому розумінні – як компенсація шкоди, що завдається природі в процесі експлуатації, споживання, добування природних ресурсів; 2) у вузькому розумінні – як спеціалізований вид діяльності, що здійснюється природокористувачем: а) безпосередньо; б) за договором з ним уповноваженими підприємствами, установами; в) за рахунок коштів його та інших природокористувачів, які стягуються з них у вигляді відповідних екологічних податків і йдуть на фінансування загальнодержавних та реґіональних програм з охорони, раціонального використання та відновлення природних ресурсів.

Проведений аналіз дозволив виявити  проблеми, що зумовлюють потребу в подальшому вдосконаленні правового реґулювання відносин, які виникають у зв’язку з відновленням природних ресурсів.

У підрозділі 2.2 "Особливості визначення права спеціального користування землями, атмосферним повітрям та надрами" досліджено ступінь відповідності земельного, гірничого законодавства та законодавства про атмосферне повітря загальним положенням екологічного законодавства, присвяченим визначенню права природокористування, включаючи право спеціального користування природними ресурсами.

Аналіз правового реґулювання відносин із приводу користування землею, атмосферним повітрям і надрами вказує на те, що відсутні підстави для іґнорування у відповідному законодавстві використання терміна "спеціальне використання земельних ресурсів, атмосферного повітря, надр". 

Насправді, порядок надання цих ресурсів у користування, який передбачає обов’язкове отримання правоустановчих документів, які фіксують право певної особи на користування природними ресурсами, вимоги щодо суб’єктів природокористування (їх віку, кваліфікації, досвіду та ін.), виокремлений, цільовий, лімітований характер відповідних видів природокористування, сам по собі підтверджує, що земельні ресурси, атмосферне повітря, надра надаються в спеціальне природокористування. Проте ця обставина прямо підкреслюється лише в спеціальній юридичній літературі. Необхідними є реальні кроки з упорядкування земельного законодавства, законодавства про атмосферне повітря та про надра для чіткої фіксації в ньому поділу на спеціальне та загальне користування (за винятком законодавства про надра, у якому акцент має бути зроблено на спеціальному користуванні надрами).

Суттєвого оновлення потребує Закон України "Про охорону атмосферного повітря". Його треба доповнити положеннями про використання атмосферного повітря на засадах загального та спеціального природокористування. Слід також змінити назву цього закону, виклавши її в такій редакції: Закон України "Про атмосферне повітря". Ця назва сама по собі свідчитиме про те, що в законі відносини з використання й охорони атмосферного повітря розглядаються у єдиному комплексі.

Аналіз правової природи надрокористування однозначно вказує на його виключно спеціалізований характер. Це підтверджується тим, що тут функціонують лише спеціальні суб’єкти та застосовуються спеціальні процедури вирішення питання про надання надр у користування певним особам. Право надрокористування не передбачає вільного користування корисними копалинами та простором надр, не є загальнодоступним. Застосування у сфері надрокористування двох видів дозвільних документів – спеціальних дозволів та ліцензій – зумовлює потребу в чіткому розмежуванні в Кодексі України про надра сфери та визначення особливостей їх застосування (ліцензія свідчить про здатність конкретної особи здійснювати певний вид користування надрами, а спеціальний дозвіл дозволяє реалізувати цю здатність).

У підрозділі 2.3 "Правові аспекти використання альтернативних джерел енергії: зв’язок зі спеціальним природокористуванням" доведено, що формування окремого напрямку правового реґулювання суспільних відносин, які виникають у зв’язку з виробництвом та використанням альтернативних джерел енергії, є об’єктивним процесом. Він свідчить, що в цій сфері є проблеми, які неґативно позначаються на посиленні ефективності енергозбереження за рахунок запровадження нових нетрадиційних видів енергії. За допомогою спеціальних законів ці проблеми й мали вирішуватися. Останні сигналізують про особливе ставлення держави до розвитку альтернативних джерел енергії, про бажання держави вирішити цю проблему.

Дослідження дозволило довести складний характер законодавства, що реґулює відповідні суспільні відносини. Закони та інші нормативно-правові акти, що його складають, входять до різних галузей законодавства. Беручи до уваги цю обставину,  разом із тим, не можна не зазначити того, що провідну роль у реґулюванні відносин, пов’язаних із поводженням з альтернативними джерелами енергії, відіграє енергетичне законодавство, у складі якого з’явилися базові норми, що поклали початок розвитку спеціальних законів з альтернативних джерел енергії.

Дослідження дозволило зробити висновок про вразливість позиції щодо виділення в складі природоресурсного права окремого правового інституту з альтернативних джерел енергії. Це, зокрема, не виправдано з огляду на те, що значна частина альтернативних джерел енергії є проявом певних властивостей тих чи інших природних ресурсів (зокрема, енергія вітру є проявом руху повітря тощо). У такому разі вони підпадають під дію природоресурсного законодавства, яке встановлює вимоги щодо природокористування на засадах загального та спеціального використання природних ресурсів. У зазначеній правовій ситуації питання про самостійний правовий інститут у складі природоресурсного права виглядає досить штучним, що суперечить сталим поглядам на право природокористування як комплексний правовий інститут екологічного права. Цей інститут поділяється на види за типами природних ресурсів, зокрема, на право землекористування, право водокористування, право надрокористування тощо. До одного з зазначених видів природокористування й відносяться альтернативні джерела енергії, що мають природне походження.

Дослідження дозволило дійти висновку про те, що тенденція до збільшення спеціалізованих законів з альтернативних джерел енергії має тимчасовий характер. Вона зумовлена насамперед завданням стимулювати розвиток зазначених джерел енергії, підкреслити важливість для держави вирішення цієї проблеми. Після досягнення поставлених цілей у цій сфері об’єктивно виникне питання про систематизацію відповідного законодавства, яка має на меті зменшення кількості нормативно-правових актів, що реґулюють суспільні відносини, та усунення розбіжностей між деякими законами у вирішенні тих чи інших питань.

У підрозділі 2.4 "Правовий режим спеціального природокористування на природних територіях та об’єктах, що підлягають особливій охороні" установлено, що природоохоронний режим, передбачений для територій і об’єктів, які особливо охороняються, не виключає того, що у їх межах (на них) може здійснюватися спеціальне природокористування в режимі, який не завдає шкоди природним ресурсам, на них розташованим, не призводить до погіршення екологічних умов на цих територіях, до зменшення чисельності відповідних об’єктів. Різноманітність видів зазначених територій та об’єктів зумовила появу досить великої кількості законів, що реґулюють порядок здійснення спеціального природокористування відповідними об’єктами та природними ресурсами, які розташовані на територіях, що особливо охороняються. Ці закони не в усіх випадках справляють системний вплив на реґулювання відповідних суспільних відносин, а отже, виникають підстави щодо поставлення питання про вдосконалення окремих напрямків законодавчого реґулювання в цій сфері.

У роботі зазначається, що з огляду на розпорошеність законодавчого реґулювання рекреаційної діяльності необхідно прийняти спеціальний закон про рекреаційну діяльність, який систематизує відповідне законодавство та чітко визначить правові засади організації загального та спеціального користування рекреаційними територіями та ресурсами. Також обґрунтовується необхідність розроблення спеціального закону про охоронні (захисні) зони, у рамках якого й мають бути визначені умови спеціального природокористування на територіях зазначених зон.

Дослідження дозволило виділити такі особливості правового режиму спеціального природокористування на територіях та об’єктах, які особливо охороняються: 1) установлення обмежень на види спеціального природокористування, що можуть здійснюватися в межах відповідних територій та на відповідних об’єктах;  2) установлення спеціальних вимог щодо організації забезпечення правового режиму спеціального природокористування в межах територій та об’єктів, які особливо охороняються. Водночас аналіз виявив існування потреби в удосконаленні правового реґулювання відносин, що виникають у зв’язку з наданням дозволів на спеціальне природокористування на територіях та об’єктах, які особливо охороняються. Це насамперед пов’язане із застосуванням на рівні законів різних підходів до забезпечення такого реґулювання. В одному випадку вони можуть покладати обов’язок установлення відповідного порядку на Кабінет Міністрів України (ч. 4 ст. 67 Лісового кодексу України), а в іншому – на центральний орган виконавчої влади (ч. 3 ст. 19 Закону України "Про Червону книгу України"). Ця ситуація має бути виправлена шляхом забезпечення встановлення на рівні відповідних законів єдиного підходу до визначення порядку надання спеціальних дозволів на використання природних ресурсів. Він має передбачати: визначення на рівні закону ключових положень із відповідного питання; конкретизацію цих положень актами Кабінету Міністрів України; прийняття центральними органами виконавчої влади методично-інструктивних документів щодо застосування відповідних актів Кабінету Міністрів України.

У підрозділі 2.5 "Міжнародно-правові аспекти здійснення спеціального природокористування в Україні" досліджується роль міжнародних договорів у визначенні національної екологічної політики України щодо організації природокористування, у тому числі на засадах спеціального  використання природних ресурсів.

Україна є учасником багатьох із них, а тому має зобов’язання перед світовим співтовариством з організації природоохоронної діяльності згідно з умовами та приписами, що встановлені двосторонніми та багатосторонніми угодами. Про відповідальне ставлення України до своїх міжнародних зобов’язань свідчить Конституція України (ст. 9), яка віднесла міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України, до числа юридичних джерел права.

Вплив на організацію спеціального природокористування в Україні міжнародно-правових актів виявляється по-різному. Дослідження дозволило виділити такі аспекти цього впливу: територіальний (за масштабом поширення дії відповідних міжнародних угод), предметний (за колом природних ресурсів, що є предметом відповідних угод), організаційний (за складом вимог щодо впорядкування управління та контролю у сфері природокористування на певній території та стосовно певної сфери природокористування), законодавчий (у зв’язку з адаптацією національного законодавства до міжнародно-правових актів).

Узагальнюючи ці впливи, можна констатувати, що для України вони мають своїм наслідком в одних випадках визначення спеціальних територій (зон, угідь, прикордонних територій, природних заповідників тощо), на яких запроваджується  охоронний режим, складовою якого є заборона чи обмеження спеціального природокористування або ж установлення спеціальних умов, що мають забезпечити додаткові ґарантії додержання правового режиму на відповідних територіях у процесі природокористування. В інших випадках установлюються відповідно до міжнародних угод посилені вимоги щодо охорони окремих природних ресурсів у процесі їх використання та довкілля в цілому, які є обов’язковими для всієї території України. Ці вимоги, зокрема,  можуть обмежувати масштаби й інтенсивність спеціального природокористування в тих чи інших місцевостях та щодо певних природних ресурсів, передбачають спеціальні заходи щодо контролю за використанням природних ресурсів.

Серед усіх аспектів впливу міжнародно-правових актів на організацію природокористування в Україні слід безумовно виділити законодавчий. Адже через гармонізацію екологічного законодавства з міжнародним правом забезпечується узгодження екологічної політики України, у тому числі у сфері природокористування, з позитивною практикою, рекомендаціями міжнародного співтовариства в цій сфері. Це здійснюється шляхом: а) включення приписів міжнародних актів безпосередньо до законів; б) прийняття в руслі принципів, положень міжнародних угод нових законів; в) розроблення Кабінетом Міністрів України та іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, що визначають заходи з реалізації взятих Україною міжнародних зобов’язань у цій сфері; г) посилення відповідальності за порушення вимог щодо охорони довкілля, використання природних ресурсів, передбачених міжнародними угодами; д) розроблення державних програм з урахуванням вимог міжнародних угод, у тому числі з питань природокористування, його впорядкування в умовах правового режиму природних територій та об’єктів, які особливо охороняються. Ці способи ґармонізації екологічного законодавства з міжнародним правом перевірені часом і будуть застосовуватися надалі. Вибір конкретного способу залежить від розвитку певного напрямку національного екологічного законодавства та від особливостей міжнародних зобов’язань України, які вимагають у кожному випадку здійснення певного набору заходів організаційного, економічного, правового та іншого характеру.

Насамперед слід звернути увагу на активізацію діяльності України з опрацювання міжнародно-правових актів, які мають вирішувати глобальні екологічні проблеми й забезпечувати більш активну участь України у їх вирішенні, у тому числі шляхом оптимізації природокористування на своїй території. Із цієї точки зору надзвичайно важливим є продовження процесу розроблення концепції Екологічної Конституції Землі, яку Україна, по суті, ініціювала, висловивши ідею розроблення цього документа на різних міжнародних форумах. Ця Конституція має систематизувати розгалужене міжнародне екологічне законодавство, на основі численних міжнародних актів екологічної спрямованості виробити уніфіковані норми, котрі сприятимуть об’єднанню зусиль держав світу у вирішенні глобальних екологічних проблем та одночасно дадуть орієнтири для кожної країни у визначенні стратегії природокористування. На міжнародному рівні слід розвивати також ідею прийняття всесвітньої конвенції про ліси, яка б мала зобов’язальний характер, ставлячи за мету "об’єднати та встановити правові норми, які за своїми реґулятивними функціями охопили б усе різноманіття цінностей лісів ".