ВПЛИВ ДЕРЖАВНОЇ МОРСЬКОЇ ПОЛІТИКИ УКРАЇНИ НА ІМПЛЕМЕНТАЦІЮ МІЖНАРОДНОГО МОРСЬКОГО ПРАВА У СФЕРІ БЕЗПЕКИ ТОРГОВЕЛЬНОГО МОРЕПЛАВСТВА

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дисертаційного дослідження висвітлено актуальність і стан наукової розробки теми, визначено мету та завдання роботи, об’єкт, предмет і методологічну основу дослідження, виділено положення, що становлять наукову новизну, й визначено науково-практичну значимість роботи, наведено відомості про її апробацію та публікацію результатів дослідження.

Перший розділ «Міжнародно-правова основа державної морської політики України» присвячено аналізу доктрини міжнародного права, основних положень універсальних міжнародних договорів і національних нормативно-правових актів в контексті визначення міжнародно-правових засад державної морської політики з метою встановлення юридичного значення державної морської політики в процесі імплементації міжнародного морського права.

У підрозділі 1.1 «Взаємозв’язок і взаємодія міжнародного морського права і державної морської політики» досліджується система знань про співвідношення і взаємовплив міжнародного морського права і державної морської політики та зроблено висновок, що ця система ще має істотні прогалини, залишаються нерозвинутими загальна теорія їх співвідношення, а також система універсальних міжнародних процесуальних стандартів реалізації державами зобов’язань, що випливають з норм і принципів загального міжнародного права й міжнародних домовленостей, учасниками яких вони є. Міжнародне морське право і державна морська політика є двома відносно автономними, але відкритими для взаємодії системами регулювання суспільних відносин, взаємозумовленість яких узагальнена таким чином: державна морська політика є предметом міжнародного морського права, інструментом формування інституційного механізму міжнародно-правового регулювання, методом, на який опирається механізм міжнародно-правового регулювання, а також формує міжнародне морське право і формується на його основі.

Підрозділ 1.2 «Державна морська політика як засіб імплементації норм міжнародного морського права» присвячено з’ясуванню значення державної морської політики як інституційної основи імплементації міжнародного морського права. Особливу цінність в цьому контексті становить дослідження категорії національних інтересів держави, які є однією із об’єднуючих ланок державної морської політики та імплементації міжнародного морського права: з однією сторони вони є основою у формуванні морської політики, а з іншого – впливають на рівень дотримання міжнародного морського права. Оскільки інтереси узагальнюються і формалізуються в державній морській політиці, то остання виступає засобом, здатним сприяти реалізації міжнародного морського права. При цьому не лише зовнішня, але й внутрішня морська політика має будуватися згідно з нормами міжнародного морського прав. Це викликано зростаючим обсягом міжнародного співробітництва, що здійснюється юридичними та фізичними особами – суб’єктами національного права та бенефіціарами міжнародного морського права.

Міжнародні зобов’язання, що випливають із договорів у сфері морської діяльності, мають визначати зміст державної морської політики, оскільки цілі зазначених зобов’язань і їх засоби перетворюються на цілі політики. Тому ефективність державної морської політики у реалізації міжнародних зобов’язань зумовлена її здатністю сприймати такі зобов’язання та інтегрувати їх у власну сутність, визначаючи і впроваджуючи ефективні засоби досягнення їх цілей.

Значення державної морської політики в імплементації норм міжнародного морського права також зумовлено наявністю в ній всіх належних інструментів з імплементації: механізмів розробки й прийняття нормативно-правових актів відповідного рівня та організації діяльності структури державних органів, залучених до процесу імплементації неурядових установ і приватних суб’єктів відповідної сфери діяльності. Відтак і ефективність механізму імплементації норм міжнародного морського права може бути оптимізована завдяки впровадженню комплексних політичних заходів.

Доведено, що державна морська політика є унікальним засобом, здатним впливати на національний механізм імплементації міжнародного морського права. Роль державної морської політики розкривається через її спроможність концептуально визначати і реалізовувати національні інтереси й пріоритетні напрямки розвитку держави як учасника міжнародного співробітництва, зокрема в сфері користування просторами й ресурсами Світового океану, сприяючи з цією метою підвищенню ефективності імплементації норм міжнародного морського права.

У підрозділі 1.3 «Предмет і об’єкт державної морської політики України та їх міжнародно-правові основи» досліджується предмет державної морської політики України та констатується, що ним є регулювання суспільних відносин специфічними владно-адміністративними засобами, які в свою чергу регулюються нормами і принципами права. Це зумовлено тим, що сучасний міжнародний правопорядок побудований на презумпції верховенства норм і принципів міжнародного права, які скеровують державну політику на реалізацію цих міжнародних норм і принципів у діяльності державних органів.

Як об’єкт морської політики України в правових документах і науковій літературі традиційно розглядається морегосподарський комплекс України, що визначається як виробничо-економічна єдність галузей морського господарства, які забезпечують комплексну економічну, природоохоронну, науково-дослідну, міжнародно-правову та інші види діяльності в океані та береговій зоні моря на основі прискорення науково-технічного прогресу. Однак, процеси глобалізації та інтеграції у міжнародних відносинах сприяють формуванню нового бачення об’єкта державної морської політики. Як об’єкт державної морської політики пропонується розглядати морську діяльність, що здобуває закріплення в національних нормативно-правових актах як діяльність з вивчення, освоєння й використання просторів і ресурсів Світового океану на основі стандартів міжнародного морського права.

Другий розділ «Імплементація міжнародного морського права в державній морській політиці України та шляхи її удосконалення» присвячено дослідженню правового та організаційного елементів системи імплементації міжнародного морського права, надано пропозиції із удосконалення виявлених недоліків цієї системи.

У підрозділі 2.1 «Морська доктрина України як концептуальна основа імплементації міжнародного морського права» розглядається основа правового елементу національного механізму імплементації норм міжнародного морського права, зокрема концепція проекту закону «Про морську політику» та Морська доктрина України. Аналіз цих нормативно-правових актів доводить наявність низки принципових недоліків: відсутність міжнародно-правових основ здійснення морської політики та механізму реалізації міжнародно-правових зобов’язань України, недоречності у ряді тверджень. Стосовно імплементації норм міжнародного морського права в Морській доктрині України є лише посилання на необхідність дотримання загальновизнаних міжнародних норм, принципів міжнародного морського права, міжнародних стандартів безпеки судноплавства. Крім змістовної і формальної (зокрема семантичної) неузгодженості, недоліком обох документів є відсутність напрямків реалізації морської політики, визначення належних механізмів і суб’єктів реалізації, їх повноважень і відповідальності.

Проект закону «Про морську політику» та Морська доктрина України недостатньо узгоджені між собою, що викликає потребу в забезпеченні сумісності цих правових документів, можливо навіть перегляду рішення про доцільність підготовки проекту закону щодо морської політики на користь удосконалення Морської доктрини України, виходячи з її концептуальної пріоритетності як системи поглядів на морську діяльність. Однак, якщо законодавець і надалі вбачатиме доцільність у підготовці Закону України «Про морську політику України», виникає ситуація, за якої Морська доктрина України закріплюється нормативно-правовим актом нижчої юридичної сили, ніж документ про реалізацію закріплених нею поглядів у політичній дійсності, що є неприйнятним для сучасної правової системи України.

Підрозділ 2.2 «Напрямки удосконалення системи адміністрування морської діяльності в Україні як інституційна імплементація вимог ІМО» присвячено дослідженню ефективності організаційного елементу національного механізму імплементації міжнародного морського права в державної морській політиці.

Адміністрування реалізації державної морської політики полягає у забезпеченні органами державної влади пріоритетних завдань державної морської політики на короткострокову та довгострокову перспективи, в управлінні складовими морської діяльності держави, в тому числі на основі міжнародних зобов’язань України. Адміністрування має забезпечити впровадження через систему органів державної влади ефективного механізму реалізації морської політики, на основі якого систематично розроблялися б і виконувалися державні програми розвитку морської діяльності, узгоджено вирішувалися економічні, соціальні, науково-технічні й інші питання морської діяльності та здійснювалася б підготовка законодавчих актів й інших нормативних документів, що регламентують морську діяльність.

Результати аналізу попередніх спроб створити в Україні ефективну систему адміністрування морської діяльності свідчать про неефективність розрізнених зусиль міністерств і відомств, які до того ж супроводжувалися браком матеріальних ресурсів для виконання відповідних заходів. Відсутність єдності підходу, який має надалі забезпечити Доктрина, заважала планувати і виділяти необхідні бюджетні кошти. Вузьковідомчий підхід, конфлікт інтересів різних міністерств, відсутність міжвідомчої координації, неузгодженість заходів у часі заважали досягненню запланованих результатів.

Істотним недоліком чинного адміністративного законодавства є відсутність чіткого розмежування у функціях органів питань нагляду й контролю. Досить часто в доктрині розглядаються, а в нормативно-правових актах регламентуються контрольно-наглядові функції без їх розподілу. Функції нагляду та функції контролю мають різну мету, завдання, заходи, характер відносин між учасниками та наслідки. Відтак їх мають здійснювати різні державні органи. Ототожнення нагляду й контролю та їх організаційно-правових заходів здатне призвести до заміни їх основних характеристик, а відтак і призначення, що, в свою чергу, спричиняє загрозу зниження рівня забезпечення законності у сфері безпеки торговельного мореплавства.

Доведено, що сучасна система адміністрування у сфері забезпечення безпеки торговельного мореплавства попри її чергову реорганізацію має ряд принципових недоліків, існують колізії між законодавчими актами, не враховано потребу чіткого розподілу повноважень стосовно забезпечення виконання зобов’язань, що виникають із міжнародних договорів України.

У зв’язку з цим виникає необхідність удосконалення існуючої системи адміністрування: внесення змін до зазначених національних нормативно-правових актів, уточнення повноважень державних органів, що у комплексі сприятиме реалізації органами державної влади завдань державної морської політики, в тому числі на основі міжнародних зобов’язань України, що і знайшло детальне висвітлення в розділі.

У підрозділі 2.3 «Метод програмно-цільового планування і управління реалізацією державної морської політики» з метою визначення умов успішної реалізації державної морської політки розглядається метод програмно-цільового планування і управління, що полягає в розробці цільових програм, які містять взаємопов’язані завдання й заходи, спрямовані на розв’язання проблем морської діяльності на державному рівні. В розділі проаналізовані національні нормативно-правові акти стосовно підготовки таких програм, надано перелік умов, за яких доцільне застосування методу програмно-цільового планування і управління, в тому числі під час рішення проблем безпеки морської діяльності, досліджено досвід попередніх років стосовно підготовки та виконання програм, скерованих на оптимізацію морської діяльності.

За результатами зазначених пошуків досягнуто висновку, що морська політика України потребує системної єдності, яка б охопила всі сфери морської діляльності та стала важливим інструментом ефективної реалізації державної морської політики. З цього випливає потреба у реалізації методу програмно-цільового планування і управління. Запропоновано прийняття Національної програми дослідження і використання ресурсів Азово-Чорноморського басейну, інших регіонів Світового океану на 2013-2034 роки, оскільки початок цієї програми було передбачено з 2009 року Указом Президента України «Про рішення Ради Національної безпеки і оборони України від 16 травня 2008 р. «Про заходи щодо забезпечення розвитку України як морської держави». Така програма надала б морській політиці України системної єдності, збалансованості, забезпечила належний рівень взамодії між учасниками правовідносин та дозволила б у комплексі вирішити проблеми виконання міжнародних зобовязань України.

Обґрунтовано основні принципи формування і реалізації програми, її напрямки і завдання, що визначають умови вирішення проблем розвитку, дослідження та використання природних ресурсів морів та океанів, а також надано пропозиції до структури проекту відповідної Національної програми. Запропоновано модернізувати раніше розроблений проект державної програми «Безпека морської діяльності» як одну з пріоритетних програм Національної програми. Зокрема, до структури державної програми «Безпека морської діяльності» можуть включитися, крім проекту «Безпека мореплавства», такі цільові комплексні проекти як «Пошук та рятування на морі», «Захист та охорона морського середовища», «Боротьба з актами насильства на морі».

Третій розділ «Реалізація міжнародного морського права у сфері безпеки торговельного мореплавства в Україні» присвячено підготовці конкретних пропозицій по налагодженню функціонування національного механізму імплементації норм міжнародного морського права, зокрема на прикладі регулювання безпеки торговельного мореплавства.

У підрозділі 3.1 «Міжнародна інституційно-правова основа забезпечення безпеки торговельного мореплавства» розглядаються проблеми ефективності міжнародних стандартів у сфері безпеки торговельного мореплавства. Незважаючи на значну кількість міжнародно-правових документів, проблеми галузі не зменшуються, однією з основних причин чого є недостатній рівень імплементації міжнародних документів у національне право. Тому тенденцією розвитку сучасного міжнародного морського права є перенесення центру ваги в роботі міжнародних організацій з розробки та прийняття міжнародно-правових актів на більш ефективне забезпечення виконання вимог вже діючих.

Досліджено та охарактеризовано основні міжнародно-правові документи з безпеки мореплавства: Конвенція ООН з морського права 1982 р.; система міжнародних документів, утворена Кодексом зі здійснення документів ІМО, що мають обов’язкову силу (прийнято 29 листопада 2007 р. резолюцією Асамблеї ІМО А.996(25)); резолюції МОП.

Розтлумачено юридичну силу резолюцій ІМО, пояснено критерії їх розподілу на обов’язкові та рекомендаційні. Якщо договірні сторони постановили, що положення певної резолюції повинні здійснюватися, як і правила конвенції, якої стосується ця резолюція, то такі резолюції мають розглядатися як обов’язкові і мають такий же статус, як і сама конвенція. При цьому посилання на резолюцію є у тексті самої конвенцій. Експлуатаційні вимоги й технічні специфікації ІМО, що розробляються з метою надання допомоги державам у здійсненні відповідних вимог ІМО як рекомендації та керівництва, згадуються в підрядкових примітках і не є обов’язковими, хоча договірні сторони або учасники основних конвенцій зобов’язані встановити національні вимоги не нижчі за ті, що розроблені ІМО, або щонайменше еквівалентні ним.

У підрозділі 3.2 «Шляхи ефективного виконання Україною міжнародних зобов’язань у сфері безпеки торговельного мореплавства» відображено прагнення усунути прогалину сучасної науки міжнародного морського права, яка полягає у відсутності конкретних пропозицій щодо здійснення ефективного виконання Україною міжнародних зобов’язань у сфері безпеки торговельного мореплавства.

Дисертантом виявлено декілька системних недоліків національного імплементаційного механізму, а саме: неналежний стан впровадження положень поправок до міжнародних конвенцій ІМО і як наслідок відставання національного морського законодавства від вимог міжнародних документів; непослідовність державної морської політики й відсутність механізмів реалізації задекларованих заходів; уповільнений процес приєднання до важливих для забезпечення сучасного рівня діяльності морського і річкового транспорту України конвенцій.

По кожному із зазначених недоліків запропоновано коригуючі заходи. Україна має розробити виважену стратегію імплементації і застосування обов’язкових міжнародних документів, дотримання розроблених для цього рекомендацій, яка забезпечила б здійснення регулярного перегляду і перевірки ефективності виконання державою міжнародних зобов’язань.

Доведено, що заповнення існуючих прогалин доцільно здійснювати шляхом прямої трансформації – визнання міжнародного стандарту національним правом з перспективою у подальшому його узгодження з іншими документами національної і галузевої баз. Оскільки велика частина міжнародних документів є несамовиконуваною та вимагає конкретизації, в системі державного управління безпеки судноплавства необхідно визначити підприємство або структурний підрозділ, відповідальний за аналітичне забезпечення перегляду, перевірки ефективності виконання державою міжнародних зобов’язань.

У підрозділі 3.3 «Методи оцінки діяльності морської адміністрації держави як інструмент забезпечення виконання міжнародних стандартів безпеки торговельного мореплавства і ефективність їх впровадження в Україні» аналізується можливість застосування у міжнародному морському праві розроблених ІМО методів оцінки діяльності морської адміністрації держави стосовно забезпечення виконання міжнародних стандартів, зокрема самооцінка діяльності держав-членів ІМО й добровільна перевірка (аудит) держав-членів представниками ІМО. Детально описано процедуру здійснення зазначених методів оцінки, надано пропозиції стосовно розподілу повноважень між державними органами в галузі морського і річкового транспорту, стосовно мінімізації витрат та організаційно-правового супроводу.

Доведено, що застосування цих методів допоможе виявити реальний стан виконання Морською адміністрацією України зобов’язань, які випливають з участі держави в міжнародних конвенціях, що регулюють морську діяльність, створить передумови для розробки пропозиції по усуненню виявлених недоліків, впровадити в систему управління безпекою торговельного мореплавства коригуючі заходи, дозволить Україні позиціонувати себе у міжнародному морському співробітництві як надійного, лояльного до вимог міжнародного морського права суб’єкта міжнародної морської діяльності.