АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ ПРИМУС В ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ПРОКУРАТУРИ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, її зв’язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено суть дослідження і методи наукового аналізу та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, апробацій і впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади дослідження адміністративного примусу в діяльності органів прокуратури» складається з трьох підрозділів, у яких здійснено всебічний аналіз теоретико-правових основ існування та застосування примусу в суспільстві та державі.

У підрозділі 1.1 «Державний примус як засіб забезпечення режиму законності: поняття та види», виявлено глибинні чинники, які характеризують місце та правову природу державного примусу.

Дисертант поділяє загальноприйнятий у науці адміністративного права підхід до визначення державного примусу як впливу на поведінку осіб. Існує державна монополія на правовий (державно-правовий) примус, оскільки тільки держава має право видавати юридичні норми та застосовувати до фізичних і юридичних осіб санкції за їх порушення. Суб’єкти приватного права, які не наділені державно-владними повноваженнями, мають право на застосування заходів примусу лише до своїх членів (учасників) і винятково на підставі установчих документів.

Дисертантом визначено, що державний примус є суспільно-правовим явищем, яке базується на пануючих у суспільстві нормах. Він породжений конфліктом інтересів, який виникає в процесі взаємодії примушуючого та підвладного суб’єктів. Метою примусу є досягнення результату, запрограмованого примушуючим. При цьому примус можна визначити як здійснення на основі, в межах і в порядку, встановленому нормами, зовнішнього впливу уповноваженої особи (примушуючого) на волю іншої особи (підвладного), зумовленого наявністю конфлікту волі підвладного з приписом, який міститься в нормі, і метою якого є приведення поведінки підвладного у відповідність до приписів норми.

Проведений аналіз наукових праць і правозастосовної практики дає можливість виділити такі ознаки примусу: а) здійснюється від імені держави уповноваженими органами; б) має законний характер; в) застосовується лише до суб’єктів, що порушили правові приписи; г) є персоніфікованим, становить собою зовнішній вплив на суб’єкта з метою примусити його виконувати правові приписи та не допустити нових порушень; д) правовою формою виразу є правозастосовчий акт; е) застосовується для забезпечення виконання норм права і водночас на підставі норм права, зокрема, передбачених у них санкцій.

Проведене дослідження дало можливість визначити державний примус як метод впливу держави на поведінку суб’єктів правовідносин, з метою забезпечення належної реалізації права, попередження правопорушень, покарання та виправлення правопорушників, поновлення порушених прав, який застосовується уповноваженими державними органами відповідно до їхньої компетенції незалежно від волі та бажання суб’єктів, до яких він застосовується.

Залежно від органів, що застосовують державний примус його можна поділити на: судовий, що застосовується в судовому порядку судовими органами та адміністративний, який застосовується в адміністративному порядку уповноваженими державою органами.

У підрозділі 1.2 «Поняття та характеристика адміністративного примусу як засобу забезпечення режиму законності» критично проаналізовані адміністративні заходи примусу, як один із засобів гарантування забезпечення режиму законності в державі, розглянуто їхню класифікацію.

Встановлено, що найбільш дієвим засобом, за допомогою якого держава в особі уповноважених нею органів може гарантувати належну реалізацію прав і свобод людини і громадянина є адміністративний примус.

Визначено, що адміністративний примус є видом державного примусу та становить собою сукупність визначених нормами права заходів морального, майнового чи організаційного характеру, що застосовуються уповноваженими державою органами та їхніми посадовими особами щодо фізичних і юридичних осіб, за відсутності між ними відносин службового підпорядкування з метою досягнення чіткого виконання встановлених чинним законодавством обов’язків, забезпечення правопорядку та законності.

Встановлено, що адміністративно-правові заходи примусу характеризуються сукупністю ознак, які визначають їх місце і роль не тільки в адміністративно-правових відносинах, але й безпосередньо в діяльності органів прокуратури. При цьому було вказано на такі ознаки, як: офіційний, державно-владний характер; застосування на підставі норм права; численність осіб, до яких застосовують адміністративно-примусові заходи; застосування здійснюється у сфері публічного адміністрування; множинність і розмаїття суб’єктів застосування адміністративного примусу; відсутність службового підпорядкування між суб’єктами застосування адміністративно-примусових заходів; адміністративний примус застосовується як до осіб, що вчинили адміністративні правопорушення (а в деяких випадках – і кримінально-правові порушення), так і до осіб, які правопорушення не вчиняли; складний характер мети адміністративного примусу; примусовість характеру адміністративного примусу.

Дисертант поділяє висловлену в науці позицію, що всі заходи адміністративного примусу можна класифікувати на три групи, а саме: адміністративно-запобіжні заходи; заходи адміністративного припинення; адміністративні стягнення.

У підрозділі 1.3 «Розвиток повноважень органів прокуратури як суб’єктів застосування адміністративного примусу» проведено дослідження історичного становлення органів прокуратури та генезис обсягу їхніх повноважень у сфері застосування адміністративно-правових заходів примусу.

Дисертант притримується наступної періодизації історії української прокуратури:

1) період діяльності на українських землях російської прокуратури під час перебування України у складі Російської імперії (1722–1917);

2) спроби створення національної системи прокуратури України за часів Української революції (1917–1921);

3) період функціонування прокуратури УСРР, УРСР у складі прокуратури СРСР;

4) розвиток системи прокуратури України після проголошення незалежності у 1991 р.

Прокуратура була запроваджена у 1722 році указами Петра І. Генерал-прокурор наділявся певними повноваженнями у сфері правотворчості, пропонував Сенату приймати рішення з питань, що не були врегульовані правом. Йому підпорядковувалися обер-прокурор, прокурори колегій, Сенату, провінцій. Генерал-прокурор був підзвітний лише імператору. На початковому етапі свого розвитку російська прокуратура діяла як вищий контрольно-наглядовий орган держави. Проте, як свідчить аналіз тогочасного законодавства, на початковому етапі становлення органів прокуратури їх компетенція була досить незначна. Прокурор не мав вирішального голосу по жодній адміністративній справі. Основним завданням російської прокуратури за часів Петра І був нагляд за дотриманням імператорських указів і розпоряджень усіма органами державної влади, перш за все Сенатом, а також за інтересами казни, в арештантських справах, за місцями утримання ув’язнених.

За часів правління Катерини ІІ (1762–1796) роль прокуратури зросла. Правовими нормами цього періоду встановлювалися широкі повноваження прокурорів щодо загального і судового нагляду, нагляду за місцями позбавлення волі, конкретизувалися посадові обов’язки прокурорів. Саме на цьому етапі розвитку в діяльності прокуратури сформувалися три основних напрямки: охорона загального благоустрою в губернії; нагляд по казенному управлінню; нагляд по суду і розправі. Що стосується можливості застосування заходів впливу на порушників правопорядку у сферах, підконтрольних органам прокуратури, то її практично не було. Прокурори, маючи повноваження загального нагляду, мали можливість лише наглядати за ввіреними їм сферами.

Наступний період розвитку української прокуратури за часів національно-визвольних рухів 1917–1921 років ознаменувався спробами нової української влади пристосувати досвід організації та діяльності прокуратури Російської імперії до умов незалежності.

У зв’язку із цим варто зазначити, що правовий статус органів прокуратури практично не змінювався. На прокуратуру покладались функції загального нагляду за діяльністю державних органів. Повноваження прокуратури були закріплені на загальному рівні, однак через наступні соціально-політичні події не знайшли свого подальшого розвитку в підзаконних нормативно-правових актах.

Наступний період розвитку інституту прокуратури України пов’язується із встановленням радянської влади та утворенням СРСР. У перші роки радянської влади прокуратури як такої в системі органів державної влади не існувало взагалі. В радянський період прокуратура на території сучасної України була створена як наглядовий орган у 1922 році. Поступово наглядові повноваження органів прокуратури розширювалися. Практична реалізація зазначених повноважень органів прокуратури полягала в надані обов’язкових до виконання керівних рекомендацій правоохоронним органам. Деталізація способів реалізації компетенції, зокрема й щодо застосування адміністративно-правових заходів примусу органами прокуратури, здійснювалася на рівні підзаконних нормативно-правових актів, які видавали керівники органів прокуратури.

Така концепція повноважень органів прокуратури була сприйнята й після проголошення незалежності України. Однак слід зазначити, що на даний момент у зв’язку з реформуванням органів прокуратури концепція їх повноважень значно змінюється, у тому числі в сфері застосування адміністративних заходів примусу.

У Розділі 2 «Характеристика адміністративних заходів примусу, що застосовуються органами прокуратури» досліджуються конкретні адміністративно-правові заходи впливу, виявляються їхні ознаки, проводиться класифікація за критерієм обсягу повноважень прокурора.

Підрозділ 2.1 «Сучасний стан правового регулювання застосування адміністративного примусу органами прокуратури» присвячений аналізу нормативних актів законодавчого та підзаконного рівнів, що регулюють застосування адміністративно-правових заходів органами прокуратури.

Згідно з результатами аналізу встановлено, що повноваження органів прокуратури щодо застосування заходів адміністративного примусу нормативно закріплені переважно на рівні законів.

Дисертант відносить прокурорський нагляд до комплексних явищ, що містить низку дій, операцій щодо виявлення, дотримання, відновлення стану режиму законності. Прокурорський нагляд є формою виразу адміністративно-правового примусу, яка містить такі заходи як проведення перевірок, пред’явлення вимог та інші, притаманні окремим сферам суспільних відносин (відібрання дитини у батьків без позбавлення батьківських прав тощо).

            Дисертант дійшов висновку, що розширення наглядових повноважень органів прокуратури на підзаконному нормативно-правовому рівні є недопустимим. Повноваження органів прокуратури зі здійснення нагляду потребують конкретизації на законодавчому рівні. Прикладом може бути пропонована редакція статті до Закону України «Про транспорт». «Стаття 16-4. Прокурорський нагляд за додержанням законодавства на транспорті». Нагляд за додержанням законодавства на транспорті здійснює Генеральний прокурор України та підпорядковані йому органи прокуратури. При здійсненні нагляду органи прокуратури застосовують надані їм  законами України повноваження».

Дисертант виділив такі тенденції концептуальних змін підходів законодавця до нормативно-правового регулювання повноважень органів прокуратури: 1) зміна пріоритетів у меті діяльності прокуратури з каральної на правозахисну; 2) заборона зупинення діяльності суб’єктів господарювання засобами прокурорського реагування; 3) набуття адміністративними заходами впливу (вимога та перевірка) рис профілактичного характеру; 4) зміна порядку застосування адміністративно-правових заходів примусу припиняючого характеру із самостійного на ініціацію їх застосування в судовому порядку.

У підрозділі 2.2 «Форми застосування заходів адміністративно-правового примусу органами прокуратури» виявлено, що адміністративно-правові заходи примусу залежно від наявності чи відсутності повноваження до самостійного застосування самим прокурором чи органами прокуратури можна розподілити на:   1) самостійно застосовувані; 2) несамостійно застосовувані: а) ініційовані до застосування; б) застосування яких погоджене; в) застосування яких санкціоноване. Виділення такої класифікації дало можливість у подальшому проаналізувати якість та ефективність застосовуваних заходів органами прокуратури.

Встановлено, що притаманними для діяльності органів прокуратури адміністративно-правовими заходами примусу є ті, що втілюються у формі наглядової діяльності. Основними видами адміністративно-правових заходів примусу є перевірка та законна вимога прокурора. Набір видів адміністративно-правових заходів примусу при здійсненні нагляду змінюється залежно від суб’єкта й предмета конкретних відносин.

Дисертант притримується точки зору, що перевірка є найефективнішою формою виявлення правопорушень і є заходом впливу, який має важливе значення для попередження порушень і відновлення порушених прав. Перевірка має всі ознаки адміністративно-правового примусу, але застосовується прокурором, як правило, лише в ході здійснення нагляду.

Перевірка є комплексом дій, спрямованих на: встановлення мети та завдань перевірки; складання плану проведення перевірки;  витребування матеріалів та необхідної інформації для їх вивчення та проведення аналізу; опрацювання нормативного матеріалу, що регулює сферу відносин, яка перевіряється; залучення спеціалістів при необхідності; здійснення дій із перевірки та фіксації правопорушень, якщо вони були виявлені; підведення підсумків перевірки.

Метою здійснення перевірки є виявлення та припинення правопорушень, що здійснюються в публічній сфері і стосуються інтересів всього суспільства та держави в цілому.

Залежно від результатів перевірки  прокурор приймає рішення про відповідне реагування. Відповідно до цього прокурор застосовує заходи адміністративного попередження чи адміністративного припинення. Обрання безпосередніх видів заходів адміністративного впливу залежить від їх ефективності та доцільності. Так, при застосуванні необхідно враховувати, які заходи впливу вже застосовувались і якими є результати такого застосування.

Встановлено, що поняття вимоги в чинному законодавстві не надається. Аналіз законодавства  не дає відповіді також на питання про сутність, характеристики та ознаки вимоги прокурора.

Проведене дослідження дало змогу визначити, що вимога прокурора має всі ознаки адміністративно-правового примусу: 1) офіційний, державно-владний характер, оскільки висувається прокурором, який є уповноваженою державою особою на здійснення владної діяльності. Крім того, місце та роль органів прокуратури обумовлюють владний характер діяльності прокурора та надають обов’язковості вимозі прокурора; 2) застосування вимоги здійснюється на підставі норм права, тобто вимога – це активна дія прокурора із здійснення конкретного повноваження, оскільки зміст, обсяги, обставини, за яких здійснюється звернення, є конкретними і передбачені законом. Тобто це не будь-яке звернення, а те, основні характеристики якого передбачені у нормі закону; 3) застосування вимоги здійснюється у сфері публічного адміністрування; 4) гіпотетично широке коло осіб, до яких може бути застосована вимога, конкретизується в безпосередньому конкретному правовідношенні. Вимога має бути направлена до будь-якої конкретної фізичної особи чи посадової (службової) особи, відносно якої відповідно до законодавства та прийнятого рішення прокурора необхідно застосувати засоби адміністративного примусу;  5) відсутність службового підпорядкування між суб’єктами застосування прокурорської вимоги; 6) вимога пред’являється як до осіб, що вчинили правопорушення (для підтвердження чи відсутності факту порушення), так і до осіб, які правопорушення не вчиняли (з метою попередження правопорушення); 7) метою застосування вимоги є спонукання до здійснення дій самою особою. Від особи вимагається правомірна поведінка, акт доброї волі на виконання дії, яка необхідна для забезпечення підтримання прокурором режиму законності; 8) примусовий характер вимоги проявляється в імперативності у методах регулювання відносин із особами. Не викликає сумніву, що дане звернення є обов’язковим для тих осіб до яких звертається прокурор. Причому, законодавець підтверджує дану обов’язковість заходами державного впливу, які стануть наслідком для тієї особи, яка не виконає зазначені у зверненні дії.

У результаті проведеного дослідження законну вимогу прокурора дисертант визначає як засновану на законному повноважені прокурора дію примусового характеру, суттю якої є обов’язкове до виконання звернення до особи з метою спонукання її до здійснення вказаних дій.

Підрозділ 2.3 «Форми співучасті прокурора при застосовуванні заходів адміністративного примусу іншими уповноваженими органами».

За наявності законодавчо встановлених меж діяльності прокуратури, потреба здійснення нагляду за забезпеченням режиму законності вимагає від органів прокуратури відстежувати, контролювати ситуацію та мати змогу впливати на її розвиток. Такий вплив органи прокуратури можуть здійснювати через інших осіб – суб’єктів владних повноважень. Законодавець надає органам прокуратури повноваження із непрямого застосування адміністративно-правових заходів примусу шляхом вступу у відносини з іншими уповноваженими особами. Таке непряме застосування може бути виражене у формі: 1) ініціювання застосування (вимога здійснення перевірки, вимога про відсторонення, вимога доставлення особи, застосування адміністративної відповідальності та інші); 2) спостереження за реалізацією: погодження, санкціонування, повідомлення.

            Дисертантом запропоновано ініційовані прокурором заходи адміністративного примусу сприймати як заходи впливу на суб’єкта застосовувача (суб’єкта владних повноважень) щодо вимоги застосувати певний захід адміністративно-правового примусу. Відповідно до цього виділено та проаналізовано такі види ініційованих заходів примусу: 1) адміністративна відповідальність; 2) вимога доставлення особи (адміністративний привід); 3) вимога адміністративного затримання; 4) вимога здійснення перевірки; 5) відібрання дитини в батьків без позбавлення батьківських прав; 6) виховні заходи, що застосовуються до неповнолітніх; 7) відсторонення від посади.

Дисертант розглядає адміністративну відповідальність як ініційований захід примусу у трьох аспектах: 1) як предмет прокурорського нагляду за додержанням вимог закону при її застосуванні уповноваженими суб’єктами – органами адміністративної юрисдикції; 2) як окремий вид правозастосовної прокурорської діяльності, предметом якої є притягнення до адміністративної відповідальності за окремими видами адміністративних правопорушень; 3) як засіб забезпечення реалізації інших адміністративно-правових заходів примусу.

            Під час спостереження органи прокуратури самостійно не застосовують, не ініціюють, але беруть участь у застосуванні заходів примусу у формі: погодження (узгодження), санкції, повідомлення. Дані форми можна назвати «пасивним наглядом», оскільки органи прокуратури контролюють уже ініційовані іншими органами застосування заходів примусу.

Повідомленням до відома прокурора доводиться інформація про застосування примусових заходів і для застосування заходів примусу немає потреби його схвалення. У цьому полягає відмінність від санкції та погодження (узгодження), за яких прокурор має оцінити законність застосування конкретного заходу до конкретних обставин і надати чи відмовитись надавати згоду на застосування даного заходу.

Метою надання повноваження прокурора на санкціонування є встановлення додаткового незалежного державного контролю над органами,  діяльність яких пов’язана із охороною прав та свобод людини та громадянина.

Дисертант дійшов висновку, що існує нагальна потреба введення на законодавчому рівні норми, що надає прокурору повноваження із застосування такого адміністративно-правового заходу, як вилучення майна та/або документів, що є знаряддям або безпосереднім об’єктом правопорушення. Обґрунтовано, що застосування такого заходу примусу при проведенні перевірки органами прокуратури буде сприяти забезпеченню доказової бази правопорушення та підвищенню ефективності її проведення загалом. Було досліджено правову природу таких заходів адміністративно-правового примусу, як вилучення майна та/або документів, адміністративне затримання, адміністративне доставлення (адміністративний привід).

            Розділ 3 «Проблеми забезпечення реалізації заходів адміністративного примусу в діяльності органів прокуратури» присвячений висвітленню способів і форм забезпечення реалізації адміністративних заходів примусу органами прокуратури.

Підрозділ 3.1 «Адміністративна відповідальність як засіб забезпечення реалізації адміністративного примусу, що застосовується органами прокуратури» містить дослідження теоретичного обґрунтування та потреби застосування адміністративної відповідальності як одного з основних інструментів, що дає можливість органам прокуратури реалізовувати власну компетенцію. Враховуючи надзвичайну важливість ефективного функціонування органів прокуратури в процесі своєї діяльності, чинне законодавством встановлює певні гарантії їх реалізації, а саме – встановлено адміністративну відповідальність за невиконання законних вимог прокурора, які об’єктивуються у формі адміністративного примусу.

Досліджуючи адміністративну відповідальність, дисертант сприймає функції адміністративної відповідальності як основні напрями впливу адміністративної відповідальності на суспільні відносини за допомогою визначених у чинному законодавстві способів, у яких розкривається її сутність, соціальне призначення та через які досягається її мета.

Адміністративна відповідальність у діяльності органів прокуратури виконує виховну, превентивну, регулятивну, карну, відновлювальну, а також забезпечувальну функції, що дає можливість ефективно реалізовувати функції органів прокуратури.

Виховання (виправлення) особи, яка вчинила адміністра­тивний проступок, є основною функцією адміністративної від­повідальності в діяльності органів прокуратури. Істотний вплив виховної функції почи­нає проявлятися вже на першій стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення, коли прокурором оформлюються матеріали справи про адміністративне правопорушення. Такий вплив здійснюєть­ся і на другій стадії провадження в справах про адміністративні правопорушення, коли виноситься постанова по справі, в якій осуджуються дії правопорушника та призначається певний вид адміністративного стягнення. Але основний виховний вплив адміністративної відповідальності проявляється на стадії виконання постанови про накладення адміністративного стягнення, оскільки саме на цій стадії порушник відчуває на собі владний вплив та майнові чи немайнові обмеження.

Превентивна функція адміністративної відповідальності спрямована на попередження адміні­стративних проступків у майбутньому – як з боку правопорушника, так і інших громадян.

Регулятивна функція адміністративної відповідальності яка застосовується органами прокуратури, про­являється типовим і характерним для інших видів юридичної від­повідальності способом – встановленням заборони чинити певні дії.

Карна функція спрямована на покарання правопорушника за вчинений ним адміністративний проступок із застосуванням до нього відповідних заходів адміністративної відповідальності.

Відновлювальна (компенсаційна) функція адміністративної відповідальності полягає в віднов­ленні незаконно порушених прав та майнових благ потерпілої особи.

Таким чином, виконуючи зазначені функції, адміністративна відповідальність об’єктивується в різних формах адміністративного примусу і є досить дієвим засобом впливу на свідомість як правопорушників, так і інших громадян.

У підрозділі 3.2 «Особливості реалізації адміністративної відповідальності як засобу забезпечення застосування  заходів адміністративно-правового примусу органами прокуратури» досліджено гарантії дотримання режиму законності при реалізації адміністративно-правових заходів примусу, які забезпечуються адміністративною відповідальністю.

Адміністративна відповідальність у системі заходів адміністративного примусу є реакцією на невиконання чи неналежне виконання тих заходів, які мали попереджувальний і припиняючий характер, але не мали позитивного результату. Дисертант виявив органічну поєднаність адміністративної відповідальності та інших заходів адміністративно-правового примусу, яка виражається в спільних джерелах правового регулювання, а також оберненою залежністю при застосуванні. Остання полягає в тому, що адміністративна відповідальність застосовується тоді, коли вже інші заходи адміністративного примусу не мали належного впливу на особу. І навпаки, адміністративна відповідальність не застосовується, якщо режиму законності було дотримано при застосуванні адміністративних заходів попередження чи припинення.

Окремі заходи адміністративного примусу конкретизовані в складах адміністративних правопорушень. Встановлення санкцій у формі адміністративного штрафу є засобом забезпечення дотримання, відновлення та охорони порушеного стану режиму законності.

Застосування прокуратурою адміністративної відповідальності у зв’язку із зміною пріоритетів у правовому регулюванні діяльності прокуратури, а також перенесення пріоритетів із караючого методу на попереджувальний і правозахисний на сьогоднішній день є не самоціллю, а  тільки засобом, способом забезпечення утримання стабільності режиму законності в суспільстві та в державі.