АКТИ ПРЕЗИДЕНТА УКРАЇНИ: КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дається обґрунтування актуальності теми дисертаційного дослідження, відзначається зв’язок останнього з науковими планами, програмами, окреслюються мета та завдання, об’єкт і предмет дослідження, методологія наукового аналізу, формулюються наукова новизна й основні положення дисертації, що виносяться на захист, підкреслюється практична значимість роботи, наводяться дані щодо авторських публікацій й апробації результатів дослідження.

Розділ 1 «Місце та роль актів Президента України в системі правових актів держави» присвячується з’ясуванню поняття та загальній характеристиці актів глави держави, а також дослідженню їх ґенези.

У підрозділі 1.1. «Поняття та загальна характеристика актів глави держави» аналізується роль інституту Президента України в системі поділу влади в сучасних умовах. Звертається увага на недосконалість формулювання частини першої статті 6 Конституції України стосовно закріплення принципу поділу влади в Україні, що не визначає місце Президента в системі органів державної влади. Досліджується еволюція актів Президента України в аспекті розвитку інституту глави держави, зумовленого змінами форми державного правління.

Досліджується правова природа актів Президента України та дається їх загальна характеристика. Аналізуються різні підходи до їх розуміння, зокрема, у вузькому сенсі, і тоді під ними слід розуміти укази і розпорядження глави держави, а також у широкому – як будь-які його офіційні документи: укази, розпорядження, доручення, договори, послання, подання, пропозиції, звернення тощо.

Звертається увага на те, що частина третя статті 106 Конституції України визначає види правових актів Президента України, в яких оформлюються рішення глави держави, прийняті в межах його компетенції. Такими актами є укази і розпорядження. Ті ж види актів, які Президент уповноважений видавати як Верховний Головнокомандувач Збройних Сил України, зазначаються в законах, що регулюють відносини у сфері забезпечення національної безпеки і оборони України. Недоліком законодавства визнано відсутність у статті 106 Конституції України загального положення про те, що акти Президента України видаються ним у межах його повноважень, визначених Конституцією України, оскільки це може спричинити порушення компетенції даного державного органу за обсягом регулювання. Досліджуються і визначаються критерії для класифікації актів глави держави: за формою (виходячи з їх юридичного оформлення): укази, розпорядження, доручення, нормативно-правові договори, подання тощо; за сферою дії (виходячи з їх змістовного навантаження): акти, видані для врегулювання правовідносин у відповідних сферах: економіка, національна безпека, зовнішня політика тощо; за колом осіб: акти із визначеним або невизначеним колом суб’єктів; за дією в часі: строкові та безстрокові; за дією у просторі: акти, що діють на всій території держави або на її частині.

За специфічними юридичними ознаками виокремлено пропозиції Президента України, надіслані парламенту на реалізацію його права вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів. Визначено інші акти глави держави, пов’язані з його участю у законотворчій діяльності.

Обґрунтовується доцільність визначити види актів Президента України та врегулювати порядок їх підготовки і прийняття в оновленому Законі України «Про Президента України», а юридичну силу і місце згаданих актів у системі правових актів держави – у Законі України «Про нормативно-правові акти», який потребує прийняття. Обґрунтовується доцільність прийняття цих законів, а також Закону «Про закони і законодавчу діяльність».

У підрозділі 1.2. «Ґенеза актів глави держави» досліджуються питання зазначених актів в історичному аспекті становлення та розвитку інституту глави держави. Аналізуються теоретичні напрацювання з проблеми інституту глави держави в Україні з середини ХІХ ст. В історико-теоретичних ідеях вказаного періоду місце глави держави в системі органів державної влади визначалося недостатньо чітко, тому питання його актів не знайшло достатнього висвітлення у вітчизняній літературі у галузі права.

Розглядаються підходи щодо ідеї президентства у період державного будівництва 1917 – 1920 років у діяльності Української Центральної Ради, Гетьманату та Директорії.

Зазначається, що подальший розвиток теоретичних засад інституту президентства пов’язаний із перебуванням України у складі СРСР із 1922 року. За часів радянської влади питання інституту глави держави в цілому і президента зокрема не були відображені в конституційно-правових актах. Про це, наприклад, свідчить аналіз текстів конституцій УСРР 1919 р. і 1929 р. та конституцій УРСР 1937 р. і 1978 р. Україна у складі СРСР була парламентською республікою, вищими органами державної влади в якій були Президія Всеукраїнського Центрального Виконавчого Комітету, а згодом – Верховна Рада УРСР. Водночас окремі представники юридичної науки визначали Президію Верховної Ради УРСР колективним главою держави.

Аналізуються підстави запровадження посади Президента України та проекти змін до Конституції, що стосувалися актів Президента України. Констатується, що за часів незалежності правовий статус Президента України трансформувався від вищої посадової особи і глави виконавчої влади до глави держави і глави виконавчої влади та до глави держави, що певною мірою впливало й на його повноваження щодо видання відповідних актів.

Обґрунтовується періодизація конституційно-правового регулювання суспільних відносин, пов’язаних із виданням актів Президента України. На основі аналізу основоположних законодавчих актів, які впливали на еволюцію конституційно-правового статусу Президента, виділяються чотири періоди такого регулювання.

Розділ 2 «Види актів глави держави в Україні» присвячений дослідженню указів та розпоряджень Президента України, його актів, обумовлених участю глави держави у законотворчій діяльності, а також деяких інших актів.

У підрозділі 2.1. «Укази та розпорядження Президента України» наголошується на особливому місці указів і розпоряджень Президента України серед інших його актів, з огляду на те, що лише ці акти згадуються в частині третій статті 106 Конституції України. Зазначається, що чинне національне законодавство не містить визначення поняття «указ», у зв’язку з чим пропонується, реципуючи зарубіжний досвід, закріпити дану дефініцію в Законі України «Про нормативно-правові акти».

Відзначається, що укази, як правило, є нормативними актами, тобто містять загальні правила поведінки, які стосуються невизначеного кола адресатів і розраховані на багаторазове застосування. Водночас розпорядження, в основному, є ненормативними (правозастосовними) актами.

Акцентується увага на тому, що зміст указів, виданих Президентом України, не регламентується жодним із чинних законів, вони лише мають за Основним Законом видаватися на основі та на виконання Конституції і законів України. У зв’язку з цим у законах України при визначенні змісту законодавства, яке регулює ті чи інші суспільні відносини, обґрунтовано слідом за Конституцією і законами України та безпосередньо перед постановами Кабінету Міністрів України називають укази глави держави. Тому робиться висновок, що укази Президента України в системі підзаконних нормативно-правових актів мають більшу юридичну силу, ніж акти Уряду.

У ході дослідження змісту нормативно-правових актів Президента України з’ясовано, що вони здебільшого прийняті на виконання законів, в яких деталізуються їх положення. Водночас існують нормативно-правові акти глави держави, якими регулюються окремі відносини, що є об’єктами законодавчого регулювання. Цей тип нормативно-правових актів характеризується відсутністю такої істотної ознаки правових актів глави держави, як підзаконність. У зв’язку з цим обґрунтовується доцільність «перетворення» таких актів у закони, враховуючи закріплене за Президентом у статті 93 Конституції України право законодавчої ініціативи. Аргументується доцільність законодавчого встановлення меж нормотворчості глави держави шляхом визначення місця указу Президента в системі правового регулювання.

Обґрунтовується класифікація указів Президента України. За критерієм нормативності пропонується виділяти нормативні, ненормативні і комплексні укази Президента України. За сферою дії виділяються: укази Президента України постійної і тимчасової дії; укази, що застосовуються на всій території України, і укази, які діють тільки на певній її частині; укази, спрямовані на визначене та невизначене коло осіб.

Аналізуються юридичні ознаки щодо кваліфікації нормативного указу Президента України як підзаконного нормативно-правового акта, що приймається главою держави з питань, віднесених до його компетенції, спрямованого на реалізацію конституційно визначених повноважень. Ненормативні укази розглядаються як індивідуальні (правозастосовні) акти, розраховані на одноразове застосування.

В ієрархії актів Президента України друге місце за застосовністю посідають розпорядження. Під розпорядженням розуміється рішення глави держави організаційно-розпорядчого характеру, що закріплюється у правовій формі і має на меті врегулювання питань, віднесених до його компетенції, які не підпадають під сферу врегулювання інших актів глави держави, або законодавчої регламентації. Розпорядження глави держави може мати як індивідуально-розпорядчий, так і загально-розпорядчий характер.

З’ясовується, що чинне національне законодавство не встановлює, у яких випадках Президент України має видавати укази, а в яких – розпорядження. У правотворчості Президента України має місце проблема вибору між розпорядженням і указом, що зумовлена іншою невирішеною теоретичною проблемою – співвідношенням нормативного та індивідуального (правозастосовного) акта. Тому в системі актів Президента України є як нормативні укази, так і нормативні розпорядження; як індивідуальні укази, так і індивідуальні розпорядження. Така ситуація є наслідком того, що законами України не встановлені необхідні юридичні критерії чіткого розмежування указу і розпорядження як різних видів правових актів глави держави. Ці проблемні аспекти пропонується вирішити в оновленому Законі України «Про Президента України».

Підрозділ 2.2. «Акти, обумовлені участю Президента України у законотворчій діяльності» присвячений дослідженню актів глави держави, що видаються у зв’язку з його участю у законотворчій діяльності. Наголошується на достатньо широких повноваженнях Президента України у законотворчій діяльності, які складаються з права законодавчої ініціативи, інституту промульгації та права вето щодо прийнятих парламентом законів. Право законодавчої ініціативи Президента України, враховуючи його конституційний статус, роль і місце у системі поділу влади, є важливим чинником ефективної реалізації конституційних повноважень глави держави. Звертається увага на те, що право законодавчої ініціативи глави держави має певну специфіку. Зокрема, за приписами статті 93 Конституції України законопроекти, визначені Президентом України як невідкладні, розглядаються Верховною Радою України позачергово. Обґрунтовується доцільність закріпити в Конституції України посилення пріоритетності розгляду президентських законопроектів, передбачивши вимогу щодо погодження з Президентом України пропонованих іншими учасниками законодавчого процесу змін до внесених ним законопроектів.

Відзначається, що упродовж останнього періоду спостерігається високий відсоток прийняття парламентом внесених Президентом України законопроектів (найвищий серед усіх основних суб’єктів права законодавчої ініціативи), що зумовлено високою якістю їх підготовки. Робиться акцент на тому, що значна частина таких законів є надзвичайно важливими.

Пропонуються авторські підходи щодо сутності та змісту права Президента України на вето стосовно законів, прийнятих Верховною Радою України, як закріплене Конституцією України право глави держави на повернення до Верховної Ради України закону, отриманого ним для підписання, з метою повторного його розгляду у разі обґрунтованої незгоди із законом у цілому або з його окремими положеннями. Визнається доцільним врегулювати підстави та процедуру застосування главою держави права вето на законодавчому рівні, зокрема у Законі України «Про закони і законодавчу діяльність». Обґрунтовується ідея розглядати пропозиції, підготовлені на реалізацію права вето, як окремий вид актів глави держави.

На підставі проведеного аналізу зарубіжного досвіду, викладається аргументація щодо слушності доповнення статей 94, 106 та 150 Конституції України положеннями про право Президента України направляти закони, подані Верховною Радою України на підпис главі держави, до Конституційного Суду України для вирішення питання їх конституційності. Провадження щодо цих справ у єдиному органі конституційної юрисдикції має визначатися невідкладним. У зв’язку з цим розглядаються варіанти вдосконалення та внесення відповідних змін до Регламенту Верховної Ради України та Закону України «Про Конституційний Суд України». Крім того, відзначається слушність відтворення таких положень у законах «Про нормативно-правові акти», «Про закони і законодавчу діяльність» та «Про Президента України».

У підрозділі 2.3. «Інші акти глави держави» досліджується юридична природа послань, доручень, конституційних подань Президента України, а також нормативно-правових договорів, укладених за його участю. Зокрема, як вид акта глави держави розглядається послання Президента України до народу та до Верховної Ради України. Відзначається, що редакція пункту 2 частини першої статті 106 Конституції України не дає підстав для однозначного висновку про те, що послання Президента України до народу є правом глави держави, а не його обов’язком. Обґрунтовується позиція, що у разі виникнення необхідності Президент України зобов’язаний звернутися з посланням до народу. Тож послання Президента України до народу та до Верховної Ради України слід розглядати одночасно і правом, і обов’язком глави держави. Обґрунтовується, що статус цих послань потребує законодавчого розмежування та визначення.

Серед актів глави держави виокремлюються його доручення, що можуть мати форму як окремого обов’язкового для виконання правового акта, так і структурної частини указу або розпорядження. Відповідно до правового статусу глави держави він має право надавати доручення в межах його розпорядчих функцій щодо організації реалізації повноважень. Висловлюється думка, що порядок надання Президентом України доручень і форма цих актів мають бути затверджені у Законі України «Про Президента України».

Відзначається, що конституційне подання Президента України є правовим актом, оскільки воно породжує певні юридичні наслідки – обов’язок Конституційного Суду України розглянути його. До актів Президента пропонується віднести нормативно-правові договори, що укладаються в межах його повноважень. Науково обґрунтовується доцільність вдосконалення положення частини першої статті 9 Конституції України таким чином, щоб частиною національного законодавства України визнавалися й міжнародні договори, згоду на обов’язковість яких для України надав Президент України, а також пропонується відповідна редакція цього положення.

Розділ 3 «Конституційно-правовий аспект видання актів Президента України та контролю за їх виконанням» спрямований на дослідження проблемних аспектів видання актів глави держави в Україні та здійснення контролю за їх виконанням.

У підрозділі 3.1. «Видання актів глави держави в Україні» аналізується стан законодавчого регулювання порядку підготовки та внесення проектів, а також видання актів Президента України. Обґрунтовується доцільність на законодавчому рівні визнати офіційним оприлюдненням нормативно-правових актів глави держави їх розміщення на офіційному інтернет-представництві Президента України.

Досліджується зарубіжний досвід правового регулювання видання актів глави держави. Обґрунтовується висновок, що роль актів глави держави та їх юридична форма безпосередньо пов’язані із формою правління відповідної держави.

На підставі теоретичного узагальнення наукових позицій і правозастосовної практики пропонується законодавчо закріпити вимогу при оприлюдненні контрасигнованого акта глави держави зазначати посадову особу, що здійснила контрасигнацію. Аргументується слушність реалізації даної пропозиції у Законі України «Про Президента України».

Відзначається, що за Конституцією України Президент України забезпечує правонаступництво держави, у зв’язку з чим підтримується пропозиція врегулювати на законодавчому рівні питання передачі справ Президента, що припинив свої повноваження, новообраному главі держави. Зокрема, йдеться про передачу новообраному Президентові України прийнятих Верховною Радою України законів, які були направлені Президентові України Головою Верховної Ради України для підписання та офіційного оприлюднення і залишилися не розглянутими главою держави до припинення його повноважень; проектів указів та розпоряджень Президента України, які залишилися не розглянутими та не підписаними ним на момент припинення його повноважень; перелік письмових доручень, які були надані попереднім Президентом України органам державної влади та їх посадовим особам і залишилися невиконаними повністю або частково на момент припинення його повноважень.

У підрозділі 3.2. «Контроль за виконанням актів глави держави» досліджується контрольна діяльність Президента України як одна з правових форм реалізації його компетенції. Аналізуються нормативно-правові акти, що стосуються організації та здійснення контролю за виконанням указів, розпоряджень, доручень Президента України. Зазначається, що контрольні провадження щодо дотримання актів Президента України, як правило, закінчуються прийняттям певного акта глави держави. При цьому доручення щодо контролю виконання президентського акта може бути складовою частиною іншого акта глави держави.

З’ясовано, що контрольна діяльність за виконанням актів Президента України не отримала належного закріплення в Конституції та законах України. Визнається слушним з метою удосконалення контрольної діяльності Президента України створити при ньому дорадчий консультативний орган із питань координації державного контролю.

З урахуванням зарубіжного досвіду правового регулювання контрольної діяльності глави держави обґрунтовується доцільність врегулювання питань контролю за виконанням актів Президента України у законодавчому порядку.