АКТИ ПРОКУРОРСЬКОГО РЕАГУВАННЯ: ПРАВОВИЙ СТАТУС ТА РЕАЛІЗАЦІЯ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, наведено відомості про зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, вказані дані про їх апробацію та публікації.

Розділ І «Поняття, види і статус актів прокурорського реагування» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Акти органів державної влади: поняття, класифікація, правове значення» висвітлюється питання державної влади, органів державної влади, актів органів державної влади, проводиться аналіз точок зору відомих науковців В.Б. Авер’янова, В.Г. Гончаренка, А.М. Колодія, В.В. Копейчикова, В.В. Лазарєва,     С.В. Липеня, С.Л. Лисенкова, П.М. Рабіновича, О.Ф. Скакун,                В.Є. Чіркина та ін.

Сутність державної влади полягає в тому, що єдиним джерелом влади є народ, який здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади. Органи державної влади є складовими частинами державного механізму, що наділені владними повноваженнями, обсяг яких визначається законодавством. Реалізація державної влади у сучасному суспільстві неможлива без використання актів органів державної влади, котрі є зовнішнім проявом здійснення повноважень органами державної влади, в яких відображені конкретні рішення державної влади та які направлені на врегулювання певних суспільних відносин і для досягнення певних юридичних наслідків. Акти органів державної влади мають велике значення для держави і суспільства, оскільки виражають конкретні рішення державної влади, її дії стосовно реалізації функцій з управління суспільством. Таким чином, всі правові акти органів державної влади видаються з метою врегулювання незчисленних суспільних відносин і в ідеалі повинні давати відповіді на всі запитання суспільства, жоден випадок не повинен бути виключенням. Неузгодженість та суперечності актів органів державної влади приводять, по-перше, до неякісності правової бази, нестабільності та правопорушень у державі, а по-друге, до неузгодженості дій самих органів державної влади, до втрати сутності їх повноважень та покликання.

Дисертант, досліджуючи систему актів органів державної влади, приходить до висновку про відсутність загальнотеоретичного визначення поняття «акт органу державної влади», про відсутність комплексного дослідження системи актів органів державної влади, визначає поняття юридичного (правового) акта, нормативного і ненормативного акта, наводить відмінності між нормативними і ненормативними актами. Вивчає позиції науковців С.С. Алексєєва, А.М. Васильєва, Р.Ф. Васильєва, А.В. Міцкевича, Р.Т. Окушевої,   П.М. Рабіновича, Ю.А. Тихомирова, Г.О. Христової, М.В. Цвіка та інших стосовно необхідності розробки загальної теорії юридичних актів.

В результаті аналізу дисертант дає визначення поняття актів органів державної влади як зовнішнього закріплення правового виразу державної влади. Наводить класифікацію актів органів державної влади за суб’єктом видання, прийняття чи ухвалення, за нормативністю, за юридичною силою, за ступенем загальності правових норм, за характером правового регулювання, за сферою дії, за часом дії.

У підрозділі 1.2. «Місце актів прокурорського реагування в системі актів органів державної влади» дисертант на основі аналізу теоретичних розробок науковців стовно поділу влади та місця прокуратури в системі органів влади, таких як В.І. Басков,                        І.В. Вернидубов, В.Г. Гончаренко, Ю.М. Грошевий, Л.М. Давиденко,             В.В. Долежан, П.М. Каркач, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін,                      О.Р. Михайленко, М.І. Мичко, В.Т. Нор, М.В. Руденко,                         В.М. Савицький, В.Я. Тацій, О.Б. Черв’якова, П.В. Шумський та інших, розглядає питання щодо принципу поділу влади, його історичного походження та впровадження в Україні, системи стримувань і противаг, механізму органів державної влади, системи органів державної влади, специфіки визначення місця кожного органу державної влади і місця прокуратури зокрема.

Дисертант, аналізуючи завдання та функції прокуратури, доводить невизначеність місця прокуратури в системі органів державної влади та пропонує власні міркування вирішення цього питання, поступово відповідаючи на навідні питання щодо підконтрольності та підзвітності органів прокуратури; незалежності прокуратури; функцій прокуратури; відносин прокуратури з іншими органами державної влади; наявності органів, які можуть відміняти, призупиняти, змінювати чи опротестовувати акти прокуратури; наявності органів, акти яких може відміняти, призупиняти, змінювати чи опротестовувати прокуратура.

В результаті аналізу робиться висновок, що місце прокуратури в державному механізмі повинно бути пов’язано із контрольною функцією влади та підтриманням державного обвинувачення в суді, що буде важливою гарантією публічного захисту передбачених законом прав та інтересів громадян або держави. Визначення місця актів прокурорського реагування в системі актів органів державної влади залежить від місця прокуратури в системі органів державної влади, оскільки форма актів прокуратури є втіленням реалізації повноважень прокуратури, що є не тільки правом прокурора, а й обов’язком реагувати на порушення законів. Наводиться поняття актів прокуратури та їх класифікація.

Дисертант вивчає суть поняття реагування та прокурорського реагування, визначає, що реагування прокурора в широкому сенсі можна визначити як вияв ставлення прокурора до певних суб’єктів та їх поведінки в різних ситуаціях, який ґрунтується на характері правової поведінки прокурора, його почуттях, мотивах, стані, намірах, здатності сприйняття та аналізу ситуації тощо. Реагування прокурора у вузькому сенсі, при здійсненні загальнонаглядової діяльності, визначається як документальне оформлення уявлення прокурора про поведінку суб’єктів, що перевіряються, побудоване на повноваженнях прокурора. Пропонується поняття акта прокурорського реагування як офіційно оформленого у письмовій формі зовнішнього прояву реалізації органами прокуратури своїх повноважень, виданий у встановленому законом порядку і спрямований на запобігання чи припинення порушення норм законів шляхом створення, зміни чи припинення певних правових відносин. Єдине, що чітко визначить місце прокуратури, а, відповідно, і місце актів прокуратури – це виключно конституційне врегулювання шляхом закріплення різних функцій влади.

У підрозділі 1.3. «Види актів прокурорського реагування» розглядаються види актів прокурорського реагування, визначені Законом України «Про прокуратуру», такі як припис, постанова, протест, подання. Зазначаються їх особливості, відмінності, характерні риси та правові наслідки їх застосування. Аналізуються погляди науковців та практиків стосовно видів та особливостей актів прокурорського реагування. Норми українського законодавства про акти прокурорського реагування порівнюються із нормами законів про прокуратуру Російської Федерації та Республіки Бєларусь.

Зазначається про відсутність визначень понять актів прокурорського реагування, порядку їх підготовки та меж застосування. Звертається увага на особливість актів прокурорського реагування ненормативного характеру впливати на акти нормативного характеру. Розглядаються та оспорюються пропозиції науковців щодо видів актів прокурорського реагування, до яких відносять також позовні та іншого характеру судові заяви, письмові вказівки, документальні санкціонування, дозволи, затвердження тощо.

Дисертант вважає, що до актів прокурорського реагування доцільно віднести тільки акти, які будуть видаватись як засоби реагування при реалізації реформованої до кримінального переслідування функції обвинувачення. Такими основними актами можуть бути протест, припис, подання і постанова прокурора, а до інших актів з питань організації діяльності прокуратури можна віднести заяви, вказівки, доручення, висновки, запити тощо.

У підрозділі 1.4. «Правовий і управлінський статус актів прокурорського реагування» дисертант досліджує поняття статусу та його походження. Розглядаються характерні риси правового та управлінського статусу суб’єкта. Під правовим статусом будь-якого суб’єкта слід розуміти його правове положення, що характеризується комплексом прав і обов’язків, гарантіями діяльності, системою обмежень і відповідальності. Складовими управлінського статусу будь-якого суб’єкта можна визначити: встановлені законом повноваження (права і обов’язки), положення в системі управління, межі впливу на суспільство, відповідальність.

Висвітлюються елементи правового статусу прокуратури, які дисертант, поділяє на основні (які є постійними і мають переважне значення для статусу прокуратури) та додаткові. До основних елементів правового статусу прокуратури, що виділяють цей орган серед інших органів державної влади, слід віднести такі: унормовані повноваження прокуратури; місце прокуратури в системі органів державної влади; принципи організації та діяльності прокуратури; роль прокуратури та ефективність її діяльності. До додаткових елементів правового статусу прокуратури, можна віднести такі: гарантії діяльності прокуратури; відповідальність прокурорів; акти прокуратури; матеріальне та соціальне забезпечення прокурорів та ін.

Управлінський статус прокуратури має двоаспектний характер, який виявляється у функціях внутрішнього управління через відносини в апараті прокуратури та зовнішнього управління через відносини з суспільством та іншими державними органами. Будуючи структуру управлінського статусу актів прокурорського реагування, дисертант виділяє такі елементи: підзаконність, обов’язковість, правомочність, офіційність, односторонність, належна оформленість.

Елементи правового та управлінського статусів в силу своєї специфіки можуть співпадати в певних питаннях, а можуть відрізнятися, проте їх дослідження дозволяє систематизувати всі норми про акти прокурорського реагування, поєднати їх характерні риси, теоретичні та практичні підходи та визначити відмінності.

Розділ ІІ «Реалізація актів прокурорського реагування» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Акти прокурорського нагляду і їх реалізація» розглядається питання прокурорського нагляду та його видів, аналізуються історичні підстави його виникнення та правові підстави його реалізації. Розглядаються погляди науковців на прокурорський нагляд, його види та необхідність існування. Обговорюється доцільність загального нагляду.

Дисертант, виходячи з класичної класифікації актів прокурорського нагляду в залежності від його напрямів та враховуючі рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року №20-рп/2010 щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222, пропонує такі види актів нагляду: акти нагляду за додержанням і застосуванням законів; акти нагляду за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; акти нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Розглядаються види актів прокурорського нагляду в залежності від напрямів прокурорського нагляду та їх характерні риси.

У підрозділі 2.2. «Обвинувальні акти прокурора» дисертант зазначає про обвинувальний характер кримінального судочинства, в якому прокурор відіграє головну роль – підтримує державне обвинувачення в суді. Обвинувальна функція прокурора є головною та традиційною функцією, важливість і необхідність якої визнавалась завжди, оскільки прокурор – це насамперед обвинувач в кримінальному процесі. Аналізуються погляди науковців на функцію державного обвинувачення, її сутність та значення.

Законодавець наділив прокурора повноваженнями для реалізації обвинувальної функції: обов’язкова участь в суді першої інстанції у всіх справах публічного і приватно-публічного обвинувачення; підтримання перед судом державного обвинувачення; подання доказів; участь у дослідженні доказів; заявлення клопотань; висловлення суду своїх міркувань; викладення своїх суджень з приводу застосування кримінального закону і міри покарання щодо підсудного; заявлення чи підтримання цивільного позову у разі необхідності. Зазначені повноваження реалізуються у певних формах, основними з яких виділяють: висновок; клопотання; постанову; пропозицію; промову у судових дебатах; репліки прокурора та ін.

Дисертант розглядає види обвинувальних актів, їх характерні риси та особливості застосування.

У підрозділі 2.3. «Акти прокурорського представництва» досліджуються форми реалізації представницької функції. Дисертант аналізує науково-теоретичні дослідження організаційно-правового становища прокурора як учасника цивільного, господарського, адміністративного судочинства таких вчених, як Ю.М. Грошевий, В.В. Долежан, М.В. Косюта, І.Є. Марочкін, О.Р. Михайленко,                 М.І. Мичко, В.Т. Нор, Ю.Є. Полянський, М.В. Руденко,                            В.Й. Сапунков, Є.А. Суботін, Є.Б. Черв’якова та ін.

В результаті аналізу розкриваються поняття та завдання представництва прокурором інтересів громадянина або держави в цивільному, господарському та адміністративному судочинстві, визначаються приводи і підстави здійснення прокурором представництва інтересів громадянина або держави в суді, проводиться порівняльний аналіз представницької функції прокурора із захисною функцією адвоката, конкретизуються форми представництва прокурором інтересів громадянина або держави в суді, визначаються особливості повноважень прокурора при здійсненні представництва інтересів громадянина або держави в суді.

У підрозділі 2.4. «Питання забезпечення ефективності актів прокурорського реагування» зазначається, що метою видання актів прокурорського реагування є досягнення необхідного суспільно корисного результату – усунення порушення закону, відновлення порушених прав і притягнення до відповідальності, аналізується питання реалізації актів прокурорського реагування та досягнення ними поставленої мети.

Дисертант досліджує походження та значення терміну «ефективність», аналізує погляди та підходи науковців та практиків до методології визначення показників ефективності роботи прокуратури і актів прокурорського реагування. Питання ефективності прокурорської діяльності розглядається з урахуванням функцій прокуратури, що становлять основу її діяльності, критеріїв ефективності реалізації функцій прокуратури, факторів, що впливають на ефективність діяльності прокуратури.

Акт прокурорського реагування можна вважати ефективним у тому випадку, коли всі його цілі досягнуто в максимально короткий строк, з дослідженням усіх факторів і обставин ситуації, і саме головне – без допущення обмеження прав, свобод і законних інтересів особи.

У висновках сформульовано теоретичні положення, що розкривають сутність, юридичну природу кожного з видів актів прокуратури та актів прокурорського реагування зокрема, а також їх місця в системі актів органів державної влади, проведено комплексну характеристику актів прокурорського реагування, визначено їх особливості та наведено обґрунтовані пропозиції та рекомендації щодо удосконалення системи актів прокурорського реагування.

Головними науковими і практичними результатами роботи є такі висновки:

1. Вивчення правового статусу актів прокурорського реагування вимагає визначення їх нормативного або ненормативного характеру, юридичної сили, сфери дії, форми актів, місця в системі актів органів державної влади, статусу та повноважень прокуратури як державного органу – суб’єкта прийняття досліджуваних юридичних актів, а також правових форм його діяльності, результати яких відбиваються в цих актах та визначають мету їх прийняття.

2. Основним принципом діяльності та функціонування системи органів державної влади є принцип поділу влади. Конституція України проголосила, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, чим чітко визначила головні положення принципу та складові державної влади. Разом з тим, такий потужний інститут як прокуратура за цим поділом фактично залишився без конституційно-правового статусу. Така конституційна позиція призводить до правової невизначеності та неузгодженості, до дереалізації принципу поділу влади, який взагалі втрачає свою суть. Для врегулювання цього питання слід змінити норму Конституції України про поділ влади і доповнити існуючий перелік, який слід розуміти не як окремі влади, а як функції єдиної влади, установчою і контрольною функціями.

3. Місце прокуратури в державному механізмі повинно бути пов’язано із контрольною функцією влади та підтриманням державного обвинувачення в суді, що буде важливою гарантією публічного захисту передбачених законом прав та інтересів громадян або держави.

4. Визначення місця актів прокурорського реагування в системі актів органів державної влади залежить від місця прокуратури в системі органів державної влади, оскільки форма актів прокуратури є втіленням реалізації повноважень прокуратури, що є не тільки правом прокурора, а й обов’язком реагувати на порушення законів.

5. Акти прокуратури – це зовнішній прояв (усна, письмова чи конклюдентна форма) здійснення своїх повноважень органами прокуратури шляхом закріплення правового виразу державно-владних повноважень.

Акти прокуратури можна класифікувати за такими основними критеріями: за юридичною силою, за нормативністю, за суб’єктом прийняття, за способом прийняття. Види актів прокуратури можна звести до таких основних: обвинувальні, представницькі, акти прокурорського нагляду, координаційні та акти досудового слідства.

6. Акт прокурорського реагування – це офіційно оформлений у письмовій формі зовнішній прояв реалізації органами прокуратури своїх повноважень, виданий у встановленому законом порядку і спрямований на запобігання чи припинення порушення норм законів шляхом створення, зміни чи припинення певних правових відносин. До актів прокурорського реагування належать протест, подання, припис і постанова.

7. Особливості правового і управлінського статусу актів прокурорського реагування окреслені правовим і управлінським статусом органів прокуратури і являють собою певну систему елементів, які можуть збігатися із характерними критеріями правових та управлінських актів, оскільки акти прокуратури є правовими актами органу державної влади, підзаконними, ненормативними і правозастосовчими.

8. Прокурорський нагляд необхідно привести до рамок Конституції України, залишивши нагляд за дотриманням законів в оперативно-розшуковій діяльності, дізнанні, досудовому слідстві, при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні до громадянина заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

9. Обвинувальна функція прокуратури потребує реформування задля визначення чітких меж її реалізації у кримінальному процесі: від порушення кримінальної справи (виключно прокурором) до обвинувального вироку суду. Виключення функції досудового слідства дозволить чітко окреслити межі обвинувальної функції.

10. Слід відмовитись від такого акту прокурора як санкція, замінивши норму ст. 27 Закону України «Про прокуратуру» щодо санкції прокурора на норму щодо рішення суду, а норми Кримінально-процесуального кодексу України щодо надання санкцій прокурора – на норми щодо винесення прокурором мотивованих постанов чи внутрішніх вказівок, доручень.

11. Акти прокурорського реагування на порушення законів слід залишити в оперативно-розшуковій діяльності, дізнанні, досудовому слідстві, при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні до громадянина заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.