Барабаш Ю.Г. Державно-правові конфлікти на сучасному етапі державотворення: конституційно-правовий аспект

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів роботи, публікації, структура й обсяг дисертації.

Розділ 1 «Теоретико-методологічні засади державно-правової конфліктології», що складається із 4 підрозділів, присвячений дослідженню сутності державно-правового конфлікту, його характерних рис, підходів до дослідження цього різновиду конфліктів за допомогою конституційно-правових засобів, змісту конфліктологічного підходу в конституційно-правовому регулюванні державно-владних відносин, використанню категорії «конфлікт» у конституційному законодавстві.

У підрозділі 1.1 «Державно-правові конфлікти: поняття, сутність, ключові ознаки» таке явище, як державно-правовий конфлікт аналізується з конституційно-правової точки зору. Відмічається, що в науці конституційного права застосовуються різного роду терміни, а саме «політичний конфлікт», «державно-правовий політичний конфлікт», «конституційний конфлікт», «державно-правовий конфлікт». Автор вважає, що найбільш прийнятним при проведенні конституційно-правових досліджень є застосування останньої назви, оскільки, по-перше, цей термін більш точно відображає зміст основної маси конфліктних протистоянь, які виникають у сфері відносин, що регулюються конституційним правом, а саме конфліктів з приводу заволодіння, реалізації та утримання публічної влади. По-друге, не всі конфлікти, які виникають у сфері регулювання цієї галузі публічного права, безпосередньо пов’язані з реалізацією конституційних норм (наприклад, конфлікти, що виникають внаслідок розпаду парламентської коаліції).

Ключовими параметрами цього різновиду конфліктів є наступні. Державно-правовий конфлікт — це динамічне явище, яке характеризує не тільки стан взаємовідносин між суб’єктами конфлікту, але і їх подальші дії стосовно предмета конфлікту. В основі такої конфліктної діяльності лежать різнополюсні погляди, бажання і прагнення суб’єктів конституційного права. Робиться висновок, що відносно форми соціальної діяльності, яка має місце між суб’єктами державно-правового конфлікту, оптимальним є застосування категорії «конфронтація», яка в іншій інтерпретації може бути означена як гостра форма протистояння. При цьому таке протистояння має носити відкритий характер, який виникає, коли суб’єкти усвідомлюють, що між ними існує протиріччя, яке фактично блокує їх подальшу нормальну співпрацю.

Причинами виникнення державно-правових конфліктів найчастіше є: завдання шкоди авторитету влади (наприклад, імпічмент Президента Литви Р. Паксаса внаслідок його співробітництва з кримінальними колами у 2004 р.); порушення нормального функціонування державного механізму (наприклад, неможливість функціонування уряду Італії через відмову Сенатом у довірі уряду на чолі з Р. Проді та відмову спікера Сенату формувати нову урядову команду, 2008 р.); суттєве відхилення у діях чи актах від існуючої конституційної системи організації публічної влади, зокрема, від таких її базових параметрів, як розподіл влади на вищому державному рівні, розмежування компетенції державної влади, влади автономних утворень та місцевого самоврядування, ухвалення рішень із порушенням нормативно визначеної процедури (наприклад, призначення виконуючим обов’язки Одеського міського голови віце-Прем’єр-міністра в Україні у 1998 р.)

Суб’єктами державно-правових конфліктів найчастіше виступають органи публічної влади та їх посадові особи. В окремих випадках державно-правові конфлікти можуть виникати між політичними партіями і державою в особі її органів чи посадових осіб або між групами людей, об’єднаними за національно-етнічною ознакою, та владними інституціями.

У підрозділі 1.2 «Державно-правовий конфлікт як об’єкт конституційно-правових досліджень» аналізується об’єктний склад сучасних конституційно-правових досліджень та місце в них такого явища як державно-правовий конфлікт. Вказується, що для отримання достовірних результатів досліджень з проблем функціонування владних інститутів та процесів в демократичних умовах необхідно враховувати той факт, що владні відносини — це не просто зв’язки, засновані на підпорядкуванні одного суб’єкта іншому, який має у своєму розпорядженні засоби примусу, але й та царина життя соціуму, в основу якої закладений політичний плюралізм. Насамперед, це конфлікти з приводу заволодіння владою.

При цьому найтісніший зв’язок існує не стільки між «конфліктом» та «владою», скільки між «конфліктом» та «політикою» як системою засобів реалізації влади. В цій площині саму владу можна розглядати як статичний елемент, визначальну характеристику суб’єкта, який наділений примусовими важелями, тоді як політика виступає динамічною складовою функціонування владного суб’єкта. Політика як засіб реалізації влади є потенційно конфліктним середовищем, оскільки ті політичні сили, які після чергового переформатування вищих владних інституцій в результаті проведення виборів опиняються в опозиції, намагаються різними засобами досягти того, щоб наступні вибори стали для них вдалими. Отже, протистояння на цьому рівні є неминучим, бо інакше політична система не виконувала б свого головного призначення в демократичній державі — вироблення на основі альтернативних підходів оптимальних шляхів розвитку державності та реалізації їх на практиці.

Пріоритетне значення серед об’єктів наукового пошуку в конституційному праві сьогодні займає детальна розробка процедур здійснення відповідними суб’єктами публічної влади. Часто процесуальна форма розглядається як основний засіб вирішення проблем конфліктності у владному середовищі.

Проте погодитись з універсальністю процесуальної форми при вирішенні питання про врегулювання конфліктів у системі державної влади досить важко. По-перше, одним з основних завдань конституцій є встановлення таких меж (обсягів) публічної влади, які б, з одного боку, створювали максимально широке поле для автономії волі особи, а з другого, забезпечували б ефективне урядування. По-друге, якщо владні важелі є статичною стороною управлінського процесу і мають бути на конституційному рівні належним чином закріплені, то динамічна складова процесу управління, а саме політична діяльність вищих органів влади та їх посадових осіб є достатньо специфічним об’єктом конституційного регулювання.

Отже, державно-правові конфлікти як протистояння, що виникають із приводу реалізації суб’єктами публічної влади, мають цікавити науку конституційного права не тільки з точки зору вироблення механізмів їх розв’язання, але й з метою встановлення загальних меж конституційно-правового регулювання політичної компоненти в діяльності вищих владних інституцій.

У підрозділі 1.3 «Конфліктологічний підхід у конституційно-правовому регулюванні державно-владних відносин» досліджуються ключові риси політичної системи та функціонування її суб’єктів в конфліктному режимі, особливо у стані конфліктів, як об’єкту конституційно-правового регулювання. Зважаючи на поширену в науковій літературі тезу про те, що політичній системі притаманна гнучкість реакції на зовнішні та внутрішні чинники, яка дозоляє їй достатньо легко трансформувати свою структуру та навіть ідеологічне підґрунтя, стверджується, що сучасний державно-правовий конфлікт є, найчастіше, свідченням пошуків самою політичною системою та її ключовими суб’єктами оптимальних моделей урядування.

Стан вітчизняної політичної системи не дає змоги говорити про те, що абстрактне нормування діяльності ключових суб’єктів політикуму дозволить пришвидшити розвиток самої системи, оскільки ці суб’єкти лише починають вчитись політичному спілкуванню (часто в специфічних силових формах). Право ж повинно внормовувати вже існуючі відносини або ж ті, які прогнозовано мають виникнути найближчим часом.

Відносини по магістральній лінії «коаліція — опозиція» тільки почали формуватись, і то в найзагальніших рисах. Переважна більшість пропонованих новел до законодавства стосуються, насамперед, встановлення процедур діяльності обох суб’єктів, їх прав і обов’язків. У такому випадку фактично ліквідуються можливості виробляти нормальні цивілізовані традиції внутрішньопарламентського спілкування, і, більше того, — видається неможливим (чи стає непотрібним) вироблення головного елементу конструктивного функціонування європейської моделі урядування — довіри між суб’єктами політикуму, яка є основою розв’язання будь-яких конфліктів у владному сере­довищі і саме внаслідок втрати якої виникають парламентські і урядові кризи.

Політикум — це стабільно конфліктогенне середовище, тому повне процесуальне заповнення прогалин в еволюційному розвитку політичної системи може призвести до жорстокої боротьби або ж, навпаки, до гіршого варіанту латентно-конфліктного стану.

Виявлення подібних загроз у варіантах конституційного будівництва становить сутність конфліктологічного напрямку як в конституційно-правових дослідженнях, так і в публічно-правовому регулюванні.

У підрозділі 1.4 «Категорія «конфлікт» та її використання у конституційному праві» розглядаються найбільш типові ситуації застосування цієї категорії у конституційному законодавстві України та зарубіжних країн. Конфлікт розглядається тут також як спір між вищими органами влади, тобто як предмет конституційного судочинства.

В конституційному законодавстві зарубіжних країн термін «конфлікт» найчастіше вживається стосовно суперечок: між федерацією та її суб’єктами відносно компетенції цих суб’єктів, між палатами парламенту під час законодавчого процесу, між різними вищими державними органами щодо їх повноважень, відносно колізій між різними нормативно-правовими актами. В окремих випадках об’єктом конституційного регулювання виступають конфлікти, що виникають між вищими органами державної влади та органами влади автономних утворень. Однак частіше інструментом юридичної техніки при формулюванні конституційних норм виступає термін «спір».

В підрозділі аналізується також практика органів конституційного судочинства зарубіжних країн в частині розгляду справ, пов’язаних із конфліктами між вищими органами влади. Так, Федеральний конституційний суд Німеччини двічі визнавав наявність «політичного конфлікту» («парламентської кризи») між Бундестагом та Федеральним Урядом, коли останньому було відмовлено у вотумі довіри (рішення BVerfGE 62, 1 від 16.02.1983 р; 2 BvE 4/05 від 25.08.2005 р.). Правові позиції суду викликали дискусію серед юридичної громадськості з приводу неврахування судом доктрини «політичного питання» як важливого обмежувача у контрольній та інтерпретаційній діяльності органів конституційної юрисдикції. В підрозділі детально досліджується еволюція доктрини «політичного питання» у практиці конституційних судів зарубіжних країн та України.

Аналізується також вітчизняне законодавство з питань розгляду Конституційним Судом України конфліктів (спорів) між вищими органами влади та практика його застосування. На прикладі справи щодо права вето на закон про внесення змін до Конституції України (№ 1-7/2003) демонструється недосконалість регламентації провадження, передбаченого главою 10 Закону України «Про Конституційний Суд України». Причина недосконалості вбачається у тому, що суб’єкт права на конституційне подання може звернутись до Суду лише в тому разі, коли орган влади (чи його посадова особа) видав, на його думку, акт, вийшовши за межі своєї компетенції. І лише в процесі аналізу цього акта на предмет його конституційності Суд може висловити правову позицію стосовно належності відповідних повноважень тій чи іншій державній інституції. Тому в підрозділі пропонується передбачити можливість вищих органів влади звертатись до суду з метою вирішення спору (конфлікту) також у ситуаціях, коли буде встановлено, що певна інституція втручається в здійснення не належних їй повноважень чи привласнила їх, або ж коли на суб’єкта звернення покладається завдання із вирішення питання, яке, на його переконання, лежить поза межами його компетенції.

Розділ 2 «Фактори впливу на стан та динаміку державно-правових конфліктів» складається з 4 підрозділів, в яких досліджується система загальних факторів, зміст інституту дискреційних повноважень та їх конфліктогенний потенціал, природа конкуруючої компетенції як фактору конфліктності владного середовища та впливу моделі формування вищих колегіальних органів влади на рівень конфліктності у їх діяльності.

У підрозділі 2.1 «Загальні фактори конфліктності в державно-владному середовищі: конституційно-правовий аналіз» досліджуються фактори, які мають конституційно-правове значення, тобто такі, які можуть бути видозмінені за допомогою конституційно-правового інструментарію.

Звертається увага на стан основного детермінанта ситуації у державно-владному середовищі — політичній системі. Її стан аналізується, насамперед, із змістовної, динамічної сторони, якою виступає політична діяльність. Відмічається, що політика як така може мати в багатьох випадках спекулятивний характер. Проявом останнього можна вважати зловживання політиками конституційними приписами в якості інструмента передвиборчої боротьби.

Іншим проявом спекулятивної політики є нівелювання демократичної сутності таких аспектів владного механізму як депутатський індемнітет та депутатська недоторканність. На підставі аналізу зарубіжного та вітчизняного досвіду пропонується встановити, що розмір заробітної плати парламентаріїв залежатиме від розміру середньої зарплати у народному господарстві країни. Разом з тим відмічається, що повна ліквідація депутатської недоторканності може призвести до зменшення ступеню незалежності народних депутатів України. Оптимальним тут видається реформування інституту недоторканності з урахуванням забезпечення гарантій для опозиційної депутатської діяльності.

В підрозділі вказується на негативний вплив незбалансованої регіональної політики на взаємодію владних інституцій на вищому та місцевому рівнях, на відсутність незалежного громадського теле-, радіомовлення, констатується загальна втрата громадянами довіри до органів влади та їх посадових осіб.

Піддається також сумніву конституційність запровадження у 2004 р. такої підстави для дострокового припинення повноважень народного депутата України як рішення керівного органу політичної партії (п. 6 ч. 2 ст. 81 Конституції України). Український народ наділяє парламентаріїв представницьким мандатом, який вони можуть втратити лише за рішенням самого ж народу або уповноважених ним (народом) органів влади (ч. 2 ст. 5 Конституції України). В підрозділі подаються також пропозиції щодо врегулювання процедури дострокового припинення повноважень парламентаріїв за вказаними підставами з метою надання цій процедурі справді демократичного та гласного характеру.

Підрозділ 2.2 «Дискреційні повноваження вищих органів влади: правова природа, конфліктогенний потенціал» присвячений аналізу такого малодослідженого явища, як дискреція у вищому владному середовищі з точки зору її здатності продукувати державно-правові конфлікти та, навпаки, сприяти їх зменшенню.

Стверджується, що дискреція передбачає одразу дві складові — вольову, яка включає в себе вільний розсуд, та інтелектуальну (морально-правову), яка означає використання дискреційних повноважень на основі «здорового глузду». Своєрідним компенсатором «здорового глузду» в європейських країнах є наявні конституційні традиції та звичаї, які не дозволяють вищій посадовій особі при реалізації дискреційних повноважень спиратись виключно на її внутрішню мотивацію. Загалом, інститут дискреційних повноважень має існувати за наявності трьох умов — конституційної відповідальності вищих органів влади за прийняті рішення; довіри між інституціями влади, втрата якої веде до зміни персонального складу цих інституцій; стійких конституційних традицій.

Значення конституційно-правової відповідальності для ефективного функціонування інституту дискреційних повноважень полягає в тому, що особа, яка наділяється серйозними владними важелями, повинна відчувати неминучість або ж суттєвий ризик притягнення її до відповідальності за використання повноважень всупереч конституційним пріоритетам. На жаль, сьогодні слабкість інституту конституційної відповідальності намагаються компенсувати відносно сумнівними способами. Наприклад, встановлюється конституційна процедура промульгації закону Головою Верховної Ради України замість глави держави тощо.

Взаємодія вищих органів державної влади у демократичній країні має базуватись на довірі. Саме через необхідність існування фідуціарних відносин були започатковані і тривалий час функціонують в багатьох західних демократіях такі інститути, як вотум довіри, резолюція недовіри, відставка тощо. Вказані відносини носять політичний характер і не можуть бути започатковані на вимогу правових приписів. Останнім часом відсутність довіри намагаються компенсувати надмірною процесуалізацією та деталізацією діяльності вищих владних інституцій. Внаслідок цього відбувається звуження простору маневру політиків вищого рангу, що навряд чи відповідає загальним інтересам.

Конституційні звичаї та традиції є умовою ефективного застосування дискреційних повноважень саме через особливості їх створення та реалізації, адже застосувати механізм примусової реалізації звичаїв неможливо. Їх поява та існування пов’язані з добровільною згодою учасників відносин на встановлення саме такого шляху вирішення тієї чи іншої проблеми. Отже реалізація традицій як нормативного регулятора здійснюється завдяки відповідальному ставленню учасників відносин до вироблених попередниками моделей поведінки та поваги до демократичних цінностей. В підрозділі робиться висновок, що звичаї можуть стати основою для появи довіри та відповідальності у владному середовищі, однак цьому має передувати виділення простору на відповідному «полі дискреційності».

У підрозділі 2.3 «Конкуруюча компетенція як фактор конфліктності у взаємодії вищих органів влади» досліджується конфліктогенний потенціал конкуруючої компетенції, особливо в умовах змішаної форми правління.

Явище конкуруючої компетенції розглядається в аспекті тих сфер державного управління, які вимагають постійної взаємодії вищих владних інституцій, насамперед зовнішньої політики, національної безпеки та оборони.

Досліджується конституційно-правовий механізм зовнішньої політики в країнах зі змішаною формою правління (Франції, Польщі, Фінляндії). Формальне позбавлення президента ролі глави виконавчої влади у змішаних республіках зовсім не означає відведення йому другорядної ролі у формуванні зов­нішньополітичного курсу країни. При цьому глава держави повинен діяти в умовах, коли визначає і проводить політику уряд. Подібний біцефалізм, як показує політико-правова практика зарубіжних країн, у кінцевому підсумку зводиться до створення двох центрів ухвалення рішень з міжнародних питань. При цьому конкуренція виникає безпосередньо між президентом та прем’єром. Однак у більшості випадків перевагу дістає глава держави. По-іншому складається ситуація, коли парламентська більшість представлена політичними силами, які є опозиційними до глави держави. У такі періоди уряд починає повною мірою використовувати свої конституційні можливості на міжнародній арені. Іншим варіантом співіснування президента та уряду у випадку їх різної партійної приналежності є умовне розподілення між главою держави та урядом сфери зовнішньої політики на декілька секторів.

Аналіз існуючих причин конфліктогенності конституційно-правового механізму зовнішньої політики України дозволяє зробити такі висновки. Після проведення політичної реформи 2004 року Президент та Кабінет Міністрів не в змозі ефективно працювати в конституційно окреслених межах зовнішньої політики. Причини такого неефективного співробітництва вбачаються в тому, що зміна форми правління потягла за собою і зміну ролі Президента та уряду в державному механізмі, в тому числі у зовнішньополітичній сфері.

Натомість належна співпраця між главою держави та урядом є важливою запорукою у реалізації зовнішньої політики держави. Для цього мають бути створені відповідні механізми, зокрема створені координаційні органи при главі держави з цих питань. Важливим є також вироблення Конституційним Судом доктринальних підходів з урахуванням таких принципових засад: провідна роль у зовнішній політиці має визнаватись за главою держави; головний зміст такої ролі має полягати у стратегічному визначенні напрямків діяльності органів виконавчої влади при вирішенні міжнародно-правових питань; вкрай необхідним є також забезпечення співпраці владних інститутів у «конкурентних» сферах у формах, які можуть бути закріплені на рівні конституційних традицій та звичаїв.

У підрозділі 2.4 «Вплив моделі формування вищих органів влади на конфліктність у їх діяльності» розглядаються моделі формування вищих колегіальних органів влади та вплив цього фактору на ступінь конфліктності у діяльності вищих владних інституцій, насамперед уряду та Конституційного Суду.

Після внесення змін до Конституції України у 2004 році Кабінет Міністрів має формуватись виключно на базі парламентської більшості (коаліції депутатських фракцій), що повністю виключає можливість створення уряду меншості. Така ситуація часто призводить до того, що політичним силам, які є складовими урядової коаліції, вдається уникати персональної відповідальності. Не сприяє ефективності діяльності парламенту і запроваджена у п. 1 ч. 2 ст. 90 Конституції підстава дострокового припинення повноважень Верховної Ради України через нестворення коаліції. Виходячи з конституційних завдань коаліції, така підстава є, по суті, штучним відтворенням наступної підстави, а саме нестворення Кабінету Міністрів України.

В підрозділі зазначається, що в тих країнах Східної Європи та Балтії, котрі, як і Україна, сприйняли змішану форму правління, за останні роки періодично виникали ситуації, коли єдиним варіантом вирішення питання про формування уряду після чергової виборчої кампанії було створення уряду меншості. Зважаючи на факт відсутності у вітчизняному політикумі протягом останніх років політичної партії (блоку), яка була б здатна самостійно сформувати Кабінет Міністрів України, а також на потенційну нестійкість парламентських коаліцій, пропонується внести до Конституції України зміни, які надавали б можливість формування в Україні уряду меншості.

Також відмічається, що підвищенню ефективності функціонування Конституційного Суду України, а також зменшенню конфліктності у його діяльності сприятиме зміна підходів до порядку його формування. З цією метою аналізуються конституційні моделі формування органів конституційної юрисдикції, практика застосування норм Основних Законів із вказаного питання; персональний склад цих органів та залежність змісту та спрямованості діяльності конституційних судів (трибуналів) від подібних факторів у зарубіжних країнах.

Пропонується змінити порядок формування Конституційного Суду України шляхом запровадження моделі, відповідно до якої судді будуть призначатись парламентом за поданням Президента. Це зменшить ступінь конфліктності в діяльності Суду й підвищить його ефективність взагалі, оскільки таке спільне формування, по-перше, дасть змогу громадськості висловлювати свій погляд на кандидатів на посади суддів, а по-друге, надасть персональному складу суддів більш легітимного характеру у зв’язку з тим, що він буде формуватись одночасно двома інституціями, які обираються безпосередньо народом.

Розділ 3 «Кризові стани у державно-владній сфері та шляхи їх подолання», складається із 3 підрозділів, присвячених аналізу таких кризових станів у владному середовищі, як конституційна криза та криза парламентаризму, а також встановленню причин їх виникнення та впливу на загальний стан конфліктності у відносинах між вищими органами влади.

У підрозділі 3.1 «Конституційна реформа та стабільність конституційного ладу: конфліктно-правовий аналіз системного взаємозв’язку» явище конституційної реформи досліджується з точки зору її конфліктогенного потенціалу, тобто впливу на стабільність конституційного ладу та детермінацію нею кризових явищ у владному середовищі внаслідок її нелегітимного характеру.

Саме нестабільність конституційного ладу розглядається в сучасній конституційно-правовій науці, як одна з головних причин виникнення кризових явищ. При цьому під «нестабільністю» інколи розуміють досить часте реформування Конституції. Цей погляд підлягає корекції із урахуванням таких моментів.

Конституція — це не тільки стрижень правової системи, але й програмний документ для держави та суспільства. Програмність стосується, в першу чергу, засад конституційного ладу. Інші ж конституційні положення, особливо ті, які стосуються функціонування державного механізму, є більш «прагматичною» частиною Основного Закону. Вони можуть час від часу модернізуватись з урахуванням тенденцій розвитку державотворчих процесів у напрямку досягнення цілей, відображених у засадах конституційного ладу. Відтак, нормальним є те, що конституційний лад може зазнавати періодичних змін заради підтримання свого реального, тобто адекватного до існуючих суспільних відносин, характеру. Ця теза ілюструється прикладами із практики конституційного реформування багатьох країн.

Боротьба за стабільність конституційного ладу повинна бути сконцентрована не на практично нездійсненному прагненні залишити текст Конституції незмінним, а на захисті її ключових положень, що становлять собою засади конституційного ладу, та збереженні за їх допомогою конституційної наступності при намаганні змінити в повному обсязі Основний Закон.

Як виявила вітчизняна конституційно-правова теорія та практика, проблемним в Україні залишається встановлення чіткого змісту поняття конституційного ладу. На підставі аналізу рішень Конституційного Суду України робиться висновок, що підходи до використання такої категорії, як «конституційний лад» в тексті Основного Закону мають бути переглянуті, особливо в частині формулювання конституційної правосуб’єктності Українського народу (ч. 3 ст. 5 Конституції України).

Стверджується, що важливими умовами ефективності будь-якої конституційної реформи як засобу подолання кризових явищ у владному середовищі, є її обумовленість необхідністю вирішення тривалих проблем у функціонуванні державного механізму, тобто її легітимність, максимальний ступінь якої досягається у випадку поєднання в механізмі реформи форм безпосередньої та представницької демократії, зокрема, через використання інституту розпуску парламенту та проведення дострокових виборів.

У підрозділі 3.2 «Конституційна криза в Україні» аналізуються причини виникнення серйозних ускладнень у взаємодії вищих владних інституцій в Україні в період після проведення політичної реформи 2004 року.

Поряд із недосконалістю та незбалансованістю внесених до Конституції України змін, а також грубим порушенням процедурних норм при конституційному реформуванні, серед ключових проблем кризових явищ у політикумі називається введення в дію конституційних змін у період каденції глави держави без проведення його позачергових виборів. Таким чином, країна отримала ситуацію, коли парламент був обраний «під» нові конституційні умови функціонування державної влади, тоді як Президент, який був обраний в період дії Конституції України в редакції 28.06.1996 р., продовжував діяти без оновлення свого представницького мандату.

Зменшення обсягу конституційних повноважень глави держави без проведення додаткових виборів викликало конкуренцію між ним як особою, що намагається реалізувати ту передвиборну програму, яка була сформована під іншу компетенційну схему, та іншими владними інституціями. У цьому контексті в підрозділі аналізується досвід функціонування інституту президентури в країнах із парламентською та змішаною формами правління, у тому числі й біхевіористичні аспекти діяльності глав держав як політичних діячів.

Робиться висновок, що зміна конституційної моделі організації державної влади має супроводжуватися позачерговими виборами тих владних інституцій, які мають представницький характер (наділені представницьким мандатом).

У підрозділі 3.3 «Криза парламентаризму в сучасних умовах посилення глобалізаційних та інтеграційних процесів» досліджується явище парламентаризму як однієї із засад сучасного конституціоналізму, його зв’язок із народовладдям, а також причини зменшення ролі та значення парламенту в сучасних демократіях («криза парламентаризму») разом зі способами подолання подібних кризових явищ. На підставі аналізу наявних у науковій літературі визначень понять «парламентаризму», еволюції представницьких інституцій та досвіду функціонування парламентів робляться висновки щодо змістовного наповнення категорії «парламентаризм» за сучасних умов.

Серед головних загроз розвитку парламентаризму можна виділити посилення глобалізаційних та інтеграційних процесів у світі. У цьому контексті досліджується роль та значення загальнонаціональних представницьких інституцій тих країн, які є членами різного роду міжнародних організацій, таких як ЄС, ВТО, НАТО та ін. Стверджується, що в умовах необхідності прийняття оперативних та професійно виважених рішень на міждержавному рівні поступово зросла роль виконавчих структур, які фактично оформили своє домінування в цих процесах у вигляді закріплення за органами названих міждержавних утворень (до складу яких входять керівники урядів і держав) найбільш вагомих повноважень.

Питання сьогодні стоїть навіть не стільки в підвищенні ролі парламенту в механізмі ухвалення рішень в межах цих організацій, скільки в наданні парламентам оперативної інформації про рішення, які ухвалюються керівництвом держави в рамках міжнародних організацій. Йдеться також про можливість корекції даних рішень за допомогою інструментів парламентського контролю.

У підрозділі аналізується механізм підписання та ратифікації міжнародних договорів України. Вноситься пропозиція щодо вдосконалення процедури ратифікації. Пропонується, щоб процес ратифікації договорів мав відбуватись або разом із внесенням змін до відповідних законодавчих актів, або ж після внесення таких змін. Вказується на недопустимість ратифікації парламентом міжнародних документів у тих сферах, принципові питання в яких не були тривалий час вирішені у внутрішньому праві (ратифікація Європейської хартії регіональних мов або мов меншин в Україні тощо).

Розділ 4 «Конституційні форми (засоби) попередження та врегулювання державно-правових конфліктів» об’єднує 5 підрозділів, в яких аналізуються основні конституційно-правові форми, які використовуються в практиці державотворення України та зарубіжних країн для попередження та врегулювання державно-правових конфліктів.

У підрозділі 4.1 «Загальна характеристика форм (засобів) попередження та врегулювання державно-правових конфліктів» аналізується термінологічний дискурс відносно використання в конституційно-правовій теорії та практиці таких категорій як «вирішення державно-правових конфліктів» та їх «врегулювання». Зазначається, що право як регулятор має створювати умови для того, щоб носії владних повноважень, котрі діють у конституційних межах, мали поле для маневру при укладенні домовленостей, у тому числі при врегулюванні конфліктів. Адже варіативність як самої поведінки суб’єктів політикуму, так і розвитку політичних подій настільки велика, що повністю зняти конфліктне протистояння в політичному середовищі («вирішити конфлікт») за допомогою конституційно-правових засобів можна лише в один спосіб — ліквідувавши багатопартійність.

Серед форм запобігання конфліктним протистоянням у владному середовищі в підрозділі виділяються: державно-правовий експеримент, укладення публічно-правових договорів, чітке вироблення ідеології державотворення при проведенні конституційної реформи.

У підрозділі аналізується також державно-правовий експеримент стосовно розвитку місцевого самоврядування в місті Ірпені, селищах Буча, Ворзель, Гостомель, Коцюбинське Київської області (започаткований Законом України від 5 квітня 2001 р.). Вказується на доцільність використання такої форми запобігання державно-правовим конфліктам як експеримент у реформуванні виборчої системи, особливо на регіональному рівні.

Окрема увага приділяється дослідженню договірних форм попередження державно-правових конфліктів. Автор робить висновок, що договірні форми попередження і врегулювання державно-правових конфліктів повинні розглядатись насамперед у системі політичних засобів розв’язання конфліктного протистояння. Адже в окремих випадках договір може мати місце лише тоді, коли використати правові засоби для врегулювання конфлікту є неможливим. В окремих же ситуаціях договори врегульовують лише політичні відносини, які мають перебувати за межами конституційно-правового регулювання чи навіть впливу.

Конфліктогенний потенціал останньої із зазначених форм попередження конфліктів аналізується на прикладі конституційної політики в сфері соціально-економічних прав громадян України.

Підрозділ 4.2 «Референдум як форма запобігання та врегулювання державно-правових конфліктів» присвячений аналізу практики використання безпосередньої демократії для припинення конфліктного протистояння у владному середовищі та виробленню у зв’язку з цим рекомендацій щодо вдосконалення конституційно-правового регулювання референдарної демократії в Україні.

Зарубіжний досвід досліджується на прикладі застосування інституту референдуму при вирішенні питань, пов’язаних із державним суверенітетом (вступ до ЄС, запровадження євро, ратифікація Договору про Конституцію для Європи, підписання Лісабонської угоди, вступ до НАТО тощо). На цій підставі робиться висновок про необхідність закріплення на конституційному рівні в Україні механізму вирішення подібного роду питань з обов’язковим використанням інституту референдуму. При цьому референдум має розглядатись, як остаточний етап в процедурі прийняття рішень. З метою уникнення конкуренції форм безпосередньої та представницької демократії до згаданого механізму має бути обов’язково залучений парламент, покликаний виражати настрої та інтереси виборців. Тобто подібного роду рішення не повинні прийматись в обхід інституції, яка має виключне право виступати від імені усього народу.

В підрозділі аналізується також питання про можливість проведення референдумів за ініціативи парламенту та Президента як найбільш радикального засобу державно-правового арбітражу. Сьогодні ці обидві інституції практично позбавлені можливості звертатися безпосередньо до народу для вирішення того чи іншого важливого питання.

У підрозділі 4.3 «Інститут розпуску парламенту: підстави, процедури, конфліктогенний потенціал» підкреслюється важливість даного інституту для врегулювання державно-правових конфліктів.

В роботі здійснено детальну класифікацію підстав розпуску парламенту. Вказується на те, що розпуск парламенту має бути спрямований, перш за все, на забезпечення дієздатності та легітимності вищого органу виконавчої влади. Саме тому президент уповноважується народом на дострокове припинення повноважень парламенту, якщо останній не зможе виконати одне з основних своїх завдань — сформувати уряд. Стверджується, що питання про існування уряду є тісно пов’язаним з питанням про функціонування парламенту. Державне управління повинно мати завершений та системний характер, тобто уряд має діяти в унісон із парламентською більшістю. У свою чергу остання має законодавчо забезпечувати програмні кроки уряду. Коли подібний системний зв’язок втрачається, повинні відбутися позачергові вибори, на яких народ як єдине джерело влади визначить подальший курс держави.

Автор доводить, що інститут дострокового припинення повноважень може бути використаний як інструмент врегулювання державно-правових конфліктів лише в ситуації, коли використання інших засобів не дає очікуваного результату. Питання про дострокові парламентські вибори, як правило, ініціюється перед главою держави прем’єр-міністром. Це пов’язано з тим, що глава держави повинен виступати арбітром у врегулюванні державно-правових конфліктів. При цьому арбітраж повинен бути застосований лише тоді, коли самі сторони (сторона) конфлікту звернуться до глави держави, або ж тоді, коли конфлікт сам переросте у кризовий стан.

В підрозділі здійснено аналіз конституційного регулювання часових меж діяльності парламенту в разі його розпуску. Пропонується започаткувати на рівні Основного Закону інституційний механізм, який би гарантував оперативність прийняття державних рішень в умовах надзвичайного та воєнного стану.

У підрозділі 4.4 «Імпічмент вищих посадових осіб як форма врегулювання державно-правових конфліктів» досліджується інститут імпічменту високопосадовців на прикладі усунення з поста глави держави. Детально аналізується практика використання цього інституту в США, Литві, Румунії та Південній Кореї.

В підрозділі робиться висновок про те, що підстава для імпічменту має бути пов’язана з інститутом довіри, яка висловлюється главі держави при його обранні. Формулювання підстави має носити характер політико-правового проступку (порушення Конституції, присяги, вчинення злочину) і вказувати на те, що своїми діями чи бездіяльністю Президент завдав шкоди авторитету публічної влади. Крім того, імпічмент має бути справжнім засобом попередження (врегулювання) державно-правових конфліктів, тобто конфліктогенних ситуацій, що мають складну політико-правову (з наголосом на першій частині слова) природу. Тому рішення про усунення Президента з поста має ухвалювати орган, який, як і глава держави, має демократичну легітимність – парламент. При цьому роль Конституційного Суду має зводитись до того, що Суд як інституція, діяльність якої не носить політичного характеру, має вирішити питання факту — чи мав місце в діях глави держави делікт, передбачений у Конституції в якості підстави для імпічменту. І лише за наявності позитивного висновку Суду парламент може ухвалити рішення про усунення Президента з поста. З огляду на вищенаведене, в підрозділі внесено пропозиції щодо удосконалення конституційної регламентації інституту імпічменту Президента України.

У підрозділі 4.5 «Парламентська відповідальність Уряду в системі форм врегулювання державно-правових конфліктів» вказується, що, як демонструє практика західних демократій, в багатьох ситуаціях конфлікти між вищими органами влади вдається врегулювати за допомогою такої форми їх врегулювання, як парламентської відповідальності уряду. У вітчизняній науці конституційного права спостерігається різне ставлення до цього інституту. Дисертантом запропоновано виділяти у відповідальності в конституційному праві дві складові – парламентську (політичну) відповідальність та конституційно-правову відповідальність.

Парламентська (політична) відповідальність уряду має особливу природу, це окремий вид відповідальності в конституційному праві, який містить в собі риси як політичної, так і юридичної відповідальності (перебуває на межі двох видів відповідальності). Тобто це закріплена на рівні Конституції відповідальність органу влади чи посадової особи (суб’єкта відповідальності), яка полягає у припиненні повноважень суб’єкта відповідальності за рішенням представницької владної інституції в разі втрати довіри до нього.

На відміну від цього конституційно-правова відповідальність настає лише за наявності в діях суб’єкта конституційного права такої підстави відповідальності, як конституційний делікт, який має характер правопорушення.

На думку дисертанта, в умовах встановлення на рівні Конституції колективної парламентської відповідальності, максимально пов’язаної з перебуванням на посаді прем’єра, запровадження індивідуальної парламентської відповідальності, що застосовується Верховною Радою України самостійно, є недоцільним. Законодавець передбачив на рівні Конституції «командний» спосіб функціонування уряду, тому видалення навіть одного гравця без згоди Прем’єр-міністра означає початок протистояння між виконавчою та законодавчою гілками влади.