БЕРЛАЧ Юрій Анатолійович АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРОТИДІЇ РЕЙДЕРСТВУ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У вступі дисертації обґрунтовано актуальність теми, її зв’язок з науковими програмами, планами, встановлено мету та завдання роботи, визначено її об’єкт і предмет, методологічну та емпіричну основу, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, наведено дані про їх апробацію і впровадження, публікації, структуру та обсяг роботи.
Розділ 1 «Теоретико-правові засади протидії рейдерству в Україні» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 1.1. «Сутність та правова характеристика рейдерства» наголошено на відсутності в чинному вітчизняному законодавстві визначення терміну «рейдерство», у зв’язку з чим звернуто увагу на розбіжності у поглядах вчених на це поняття, його основні характеристики та значення у сфері підприємництва. Окрім цього, з метою впорядкування термінологічних основ роботи, досліджено етимологію понять «рейдер», «рейдерство», «рейдерський напад» та ін. Співставлено їх з суміжними поняттями «недружні злиття та поглинання», «корпоративне рейдерство», «грінмейл» («greenmail»). Як результат, в роботі сформульовано авторську дефініцію «рейдерства», наведено перелік його ознак.
Наголошено, що рейдерство в Україні та закордоном спрямоване на набуття права власності або контролю над активами компанії проти волі її первинних власників. Зазначено, що відмінності полягають лише у методах, що їх застосовують рейдери для досягнення своєї мети. Якщо в країнах ЄС чи США рейдерство (недружні злиття та поглинання) сприяє розвитку акціонерних товариств і здійснюється через пропозицію високої ціни за акції, скуповування боргів підприємства, консолідацію дрібних пакетів акцій і т.д., то український його прояв характеризується протиправними формами – шантаж, підроблення документів, дестабілізація роботи підприємства, недобросовісна конкуренція, погрози і т.д.
Здобувачем наведено перелік чинників, що зумовлюють виникнення та функціонування рейдерства в Україні. Серед них виділено: корупція в судових та правоохоронних органах; нерозвиненість цивілізованого ринку цінних паперів; недосконалість чинного законодавства; незначний обсяг прямих іноземних інвестицій; недотримання прав міноритарних акціонерів; відсутність та/або неефективність механізму захисту прав власності; сумнівний механізм проведеної приватизації; відсутність злагодженої політики держави щодо протидії рейдерству; неефективна система економічної безпеки на більшості підприємств; високий рівень монополізації в багатьох сферах економіки; неефективність менеджменту вітчизняних підприємств тощо.
Зроблено висновок, що названі чинники обумовлюють напрями, форми та особливості протидії рейдерству органами публічної адміністрації і визначають конкретні заходи, які слід прийняти для протидії цьому негативному явищу.
У підрозділі 1.2. «Рейдерство як загроза національній безпеці України» на основі аналізу нормативних, наукових та статистичних матеріалів рейдерство розглянуто як чинник впливу на стан національної безпеки всієї країни. Наголошено, що від рейдерства страждають як середні за розміром підприємства, так і стратегічні об’єкти промисловості або корпоративні права їх акціонерів – НАК «Нафтогаз України», ПАТ «Квазар», ДП «Морський торговельний порт «Южний» та ін. Визначено та охарактеризовано правові інститути, загрозу для існування яких створює рейдерство.
Досліджуючи галузеве законодавство та програмні документи, позиції науковців, обґрунтовано доцільність розгляду рейдерства як суттєвої загрози національній безпеці у внутрішньополітичній, соціально-економічній та інформаційній сферах. Наведено перелік форм негативного впливу рейдерства на стан економіки України, що слід класифікувати як загрозу національним інтересам держави. Серед таких форм здобувачем виділено: дестабілізація та завдання збитків суб’єктам господарювання, корумпування системи органів публічної адміністрації, правоохоронних органів, порушення основоположних прав і свобод людини і громадянина; створення гострих соціальних протиріч та конфліктів, погіршення інвестиційного клімату. Окрім цього, наголошено, що внаслідок рейдерства Україна щороку зазнає лише прямих економічних збитків від 1,5 до 4,9% ВВП (19,5- 64,2 млрд. грн.).
Обґрунтовано висновок, що механізм рейдерства в Україні застосовується не як форма реструктуризації підприємств, а як спосіб неправомірного одержання контролю над господарюючим суб’єктом проти волі його власника (керівника). Зважаючи не це, наголошено, що протидія рейдерству має полягати в удосконаленні галузевого законодавства та скоординованій діяльності органів публічної адміністрації у даній сфері, серед яких основними є Рада національної безпеки та оборони України (далі – РНБО), органи публічної адміністрації в економічній сфері, правоохоронні органи.
Досліджено генезис рейдерства в Україні в різні періоди її незалежності, виокремлено особливі ознаки кожного з етапів. Акцентовано увагу на діяльності та конкретних способах удосконалення діяльності РНБО в даній сфері, її взаємодії з іншими державними органами, що в комплексі дозволить протидіяти рейдерству більш ефективно. Обґрунтовано висновок, що державна політика протидії рейдерству має бути відповідною ступеню його небезпечності для національної безпеки.
Підрозділ 1.3. «Адміністративно-правове забезпечення протидії рейдерству за кордоном» присвячено дослідженню змісту законодавства, норми якого визначають правову основу функціонування органів публічної адміністрації щодо протидії рейдерству в тих країнах, де аналізовані форми корпоративних конфліктів почали набувати широкого розповсюдження ще з середини ХХ століття (США, Великобританія, Австралія, ЄС). Здобувачем досліджено визначення рейдерства в законодавстві зарубіжних країн як процедури недружніх злиттів та поглинань, роль уповноважених суб’єктів у даному процесі, обсяг їх контрольних повноважень, порядок формування, персональний склад, їх нормотворчі та правозастосовні функції. Здобувачем, зокрема розглядалася робота Комісії з цінних паперів і бірж США, Ради з корпоративних поглинань Об’єднаного Королівства, Ради з корпоративних поглинань Австралії, Австрійської комісії з корпоративних поглинань, Ради з корпоративних поглинань Швеції та ін.
Встановлено, що політика держав ЄС в аналізованій сфері спрямована на забезпечення детальної правової визначеності функціонування корпоративних відносин, неупередженості суддів, контролюючих органів, їх незалежності та компетентності. У більшості країн ЄС створено спеціальні органи, що здійснюють контролюючу та дозвільну функції у сфері недружніх злиттів та поглинань. Наголошено на досконалості корпоративного законодавства та такому функціонуванні органів публічної адміністрації та судової системи, що не допускає розвитку протистояння між акціонерами за силовим сценарієм.
У підрозділі звернуто увагу також на активну протидію корупції в зарубіжних країнах, високий рівень розвитку та захисту інститутів правової держави (приватна власність, правосуддя, свобода підприємництва, добросовісна конкуренція тощо). У роботі сформульовано пропозиції щодо імплементації позитивних елементів зарубіжного адміністративно-правового забезпечення протидії рейдерству як в напрямі вдосконалення законодавства України, так і щодо системи організації та функціонування уповноважених суб’єктів у даній сфері.
Розділ 2 «Механізм адміністративно-правового забезпечення протидії рейдерству в Україні» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Поняття, мета та завдання адміністративно-правового забезпечення протидії рейдерству в Україні» на основі дослідження вітчизняної та зарубіжної бібліографії щодо сутності та основних ознак адміністративно-правового забезпечення зазначено, що дане поняття широко використовується в дисертаційних роботах з юридичної тематики. Втім, кожен із авторів розглядає це поняття з огляду на власні критерії − предмету аналізованої сфери (захист прав і свобод людини, національна безпека, система судочинства тощо). У зв’язку з цим, автором здійснено лінгвістичний, логічний та юридичний аналіз поняття «адміністративно-правового забезпечення» та запропоновано його загальне визначення як процесу формування та застосування органами публічної адміністрації спеціальних методів регулювання суспільних відносин, а також створення необхідної для цього правової основи, що в комплексі спрямовано на досягнення конкретної суспільно-важливої мети. Беручи до уваги особливості рейдерства, запропоновано також спеціальну дефініцію адміністративно-правового забезпечення протидії цьому явищу, яка включає перелік суб’єктів, коло суспільних відносин, методи, мету та завдання даного процесу.
Автором наголошено на можливості окремого розгляду правового та адміністративного забезпечення протидії рейдерству. Так, зокрема, правове забезпечення полягає в розробці та прийнятті законодавчих актів, внесенні змін до чинного законодавства, його систематизації, узгодженні, приведенні у відповідність до міжнародних стандартів, а також закріпленні правового статусу учасників досліджуваних відносин тощо.
Здобувачем зроблено висновок, що адміністративне забезпечення знаходить свій прояв у порядку та особливостях утворення та функціонування системи органів публічної адміністрації, їх взаємодії, взаємозв’язках та розподілі повноважень між ними, здійсненні контролю та нагляду в процесі їх функціонування, порядку реалізації ними правозастосовної діяльності та заходів юридичної відповідальності.
Підрозділ 2.2. «Органи публічної адміністрації загальної компетенції у сфері протидії рейдерству в Україні» присвячено розгляду правового статусу та проблем функціонування системи органів публічної адміністрації загальної компетенції у сфері протидії рейдерству. Дисертантом визначено роль кожного з аналізованих органів у даному процесі, встановлено можливості вдосконалення законодавства щодо їх функцій, повноважень та взаємодії в аспекті системної протидії досліджуваному суспільно-небезпечному явищу.
Автором проаналізовано правовий статус Верховної Ради України і показано, що вона має забезпечувати законодавчу основу протидії рейдерству, закріплювати механізм запобігання новим схемам недружніх злиттів та поглинань. Правовий статус Президента України проявляється у гарантуванні додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина, а також через участь у формуванні та функціонуванні органів публічної адміністрації, задіяних у даному процесі. Показано, що Кабінет Міністрів України, як вищий орган виконавчої влади, реалізує свій правовий статус через проведення інвестиційної, структурно-галузевої політики; розроблення і виконання загальнодержавних програм економічного, науково-технічного розвитку; забезпечення рівних умов для розвитку всіх форм власності; здійснення управління об’єктами державної власності. Реалізація цих завдань здійснюється Урядом безпосередньо та через Міністерства: внутрішніх справ України, юстиції України, економічного розвитку і торгівлі України та ін.
Орім цього, дисертантом наголошено на реалізації правового статусу Вищої ради юстиції та Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у процесі застосування дисциплінарної відповідальності до суддів та звільнення їх з посад, зокрема у випадку їх причетності до рейдерських захоплень.
Дослідивши правовий статус зазначених вище суб’єктів, обґрунтовано висновок про достатні можливості цих органів щодо протидії рейдерству. Однак, на думку автора, головною проблемою протидії рейдерству в Україні є відсутність належної політичної волі, неефективність державного менеджменту, недостатнє використання наявних повноважень, а в окремих випадках – недосконалість спеціального законодавства.
У підрозділі 2.3. «Органи публічної адміністрації спеціальної компетенції у сфері протидії рейдерству в Україні» досліджено правовий статус органів публічної адміністрації спеціальної компетенції щодо протидії рейдерству, проблеми, що виникають в процесі його реалізації, а також можливі способи їх вирішення.
Дисертантом зазначено, що органами публічної адміністрації спеціальної компетенції є державні органи, головним завданням та призначенням яких є реалізація державної політики в конкретній сфері суспільних відносин.
На основі аналізу законодавства, праць науковців, практики функціонування органів публічної адміністрації досліджено правовий статус Фонду державного майна України, Антимонопольного комітету України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку, Міжвідомчої комісії з питань захисту прав інвесторів, протидії незаконному поглинанню та захопленню підприємств.
У зв’язку з цим, автором наголошено на відсутності в Україні спеціального органу, основною функцією якого була б протидія рейдерству. Втім, існує ціла низка органів публічної адміністрації, які завдяки скоординованому поєднанню зусиль могли б ефективно протидіяти рейдерству навіть за існуючих умов.
Для вдосконалення сучасного стану адміністративно-правового забезпечення протидії рейдерству з боку органів публічної адміністрації спеціальної компетенції здобувачем в дисертації запропоновано конкретні пропозиції щодо вдосконалення їх діяльності та внесення змін до спеціального законодавства (щодо убезпечення державної власності від рейдерських нападів; встановлення відповідальності за зловживання корпоративними правами; визначення порядку реорганізації акціонерних товариств на підзаконному рівні та ін.).
Розділ 3 «Удосконалення адміністративно-правового забезпечення протидії рейдерству в Україні» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 3.1. «Заходи запобігання та протидії рейдерству в Україні» автором досліджено роль та значення адміністративних заходів, що можуть бути застосовані у запобіганні та протидії рейдерським нападам, зокрема наголошено на важливості нормотворчості (прийняття адміністративних актів), регламентації адміністративних процедур та застосовуванні юридичної (головним чином адміністративної) відповідальності за вчинення чи участь в рейдерських нападах. Крім цього, розглянуто значення взаємодії органів публічної адміністрації та керівників (власників) підприємств у випадку рейдерського нападу.
Зазначено, що у вітчизняній науковій літературі більшість пропозицій щодо запобігання та протидії рейдерству зводяться до посилення юридичної відповідальності, а також доповнення КУпАП та КК України спеціальними складами правопорушень.
Як один із важливих заходів протидії рейдерству здобувачем названо необхідність подолання корупції в правоохоронній системі, системі судочинства, органах публічної адміністрації, що дозволить суттєво зменшити кількість рейдерських нападів, які практично у всіх випадках здійснюються з використанням завідомо неправомірних правовстановлюючих чи правозастосовних актів.
Автором зроблено висновок щодо необхідності запобігання рейдерським нападам органами публічної адміністрації, усунення прогалин у корпоративному законодавстві, посилення відповідальності за невиконання чи неналежне виконання уповноваженими суб’єктами покладених на них функцій щодо захисту прав і свобод людини і громадянина, а також забезпечення координації органів публічної адміністрації з метою протидії рейдерським нападам на ранній етапах. За результатами проведеного аналізу автором у дисертації запропоновано перелік змін та доповнень до чинного законодавства та практики діяльності уповноважених суб’єктів в аспекті реалізації ними державної політики щодо запобігання та протидії рейдерству в Україні.
У підрозділі 3.2 «Удосконалення системи органів публічної адміністрації у сфері протидії рейдерству в Україні» автором досліджено практику функціонування системи органів публічної адміністрації у сфері протидії рейдерству та здійснено пошук способів вдосконалення їх діяльності. Обґрунтовано твердження, що ефективність протидії та запобігання рейдерству має забезпечити спеціальний орган, який би гарантував дотримання норм законодавства, координував діяльність інших органів публічної адміністрації щодо протидії рейдерству. Автор стверджує, що такими функціями має бути наділена Міжвідомча комісія з питань захисту прав інвесторів, протидії незаконному поглинанню та захопленню підприємств (далі – Міжвідомча комісія), що відповідає вимогам сучасного стану суспільних відносин, міжнародній практиці, потребі повнішого захисту власності, а відтак – підвищить ефективність реалізації державної політики протидії рейдерству.
Сформульовано пропозиції щодо вдосконалення адміністративно-правового статусу Міжвідомчої комісії, що базуються на нормативних та теоретичних основах адміністративно-правового статусу даного державного органу. Доведено, що ефективність функціонування Міжвідомчої комісії у свою чергу підвищить результативність функціонування всієї системи органів публічної адміністрації у сфері протидії рейдерству в Україні.
Дисертантом зазначено, що нинішній дорадчий статус не лише суттєво обмежує можливість належного впливу Міжвідомчої комісії на процес функціонування рейдерства, але і практично унеможливлює ефективну протидію цьому явищу. Враховуючи широке розповсюдження рейдерства в Україні, його негативний вплив, зроблено висновок про необхідність надання Міжвідомчій комісії статусу колегіального постійно-діючого органу Кабінету Міністрів. Досліджено міжнародний досвід, що підтверджує обґрунтованість думки автора. Підрозділ завершується обґрунтуванням низки змін та доповнень до законодавства, що посилюють адміністративно-правовий статус Міжвідомчої комісії.
У підрозділі 3.3 «Удосконалення нормативних актів у сфері протидії рейдерству в Україні» проаналізовано спеціальне законодавство, норми якого регламентують діяльність органів публічної адміністрації щодо протидії рейдерству. Наголошено, що протидії рейдерству має здійснюватися не стільки через посилення відповідальності, як через розробку нового та вдосконалення чинного законодавства, підвищення ефективності діяльності органів публічної адміністрації, що у підсумку буде спрямовано не на покарання рейдерів, а на виключення умов для їх протиправної діяльності.
Автором розглянуто законотворчу діяльність щодо протидії рейдерству в Україні, визначено ступінь ефективності даного процесу, наголошено на способах його вдосконалення. Особливу увагу приділено удосконаленню правового забезпечення у таких сферах, що мають відношення до протидії рейдерству: державна конкурентна політика, протидія недобросовісній конкуренції, захист власності, правовий статус органів публічної адміністрації в аналізованій сфері, примусове виконання судових рішень, реєстраційно-дозвільні провадження. Виділено перелік основних принципів, що є базовими для нормативно-правового забезпечення протидії рейдерству, зокрема: врахування особливостей прояву рейдерства в Україні; системність; оперативність; актуальність; врахування міжнародного досвіду; превентивна концепція протидії рейдерству; узгодженість.