Буряк Т.М. Конституційно-правова регламентація об\'єктного складу місцевого самоврядування в Україні

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

       У Вступі висвітлюється актуальність теми, ступінь наукового опрацювання проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначається мета і завдання, об’єкт та предмет дослідження, характеризуються методи дослідження, розкривається наукова новизна, практичне значення отриманих результатів, відомості про апробацію основних положень дисертації, її структуру і обсяг.

         Перший розділ – “Загальна характеристика нормативно-правової регламентації об’єктного складу місцевого самоврядування в Україні” - складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню суб’єктно-об’єктного складу МСВ в Україні, визначенню теоретико-гносеологічних підходів до генезису ОС МСВ та висвітленню стану його нормативно-правової регламентації.

         У підрозділі 1.1. “Поняття суб’єктно-об’єктного складу місцевого самоврядування в Україні” досліджується понятійні характеристики суб’єктно-об’єктного складу МСВ, як складного і багатопланового соціального феномена і правового інституту, що знайшов своє закріплення в Конституції України. Автор вказує, що МСВ є найважливішим елементом конституційного ладу демократичних держав. Воно являє  специфічний рівень представницької та виконавчої публічної самоврядної (муніципальної) влади, що, з одного боку, бере участь у реалізації завдань і функцій держави на локальному рівні управління, а з іншого – практично формує та реалізує систему специфічних інтересів жителів певних територіальних одиниць, що відрізняються від інтересів держави, але не суперечать їм. Зазначається, що формування МСВ в нашій державі виявилося одним із самих важких завдань державного будівництва. На шляху цього процесу стояли і стоять донині цілий комплекс економічних, фінансових, соціальних, політичних і правових проблем, пов'язаних, насамперед, із тривалим процесом переходу до ринкових реформ; хронічною обмеженістю дохідної бази і незбалансованістю місцевих бюджетів; розпадом існуючої соціальної інфраструктури, що субсидіювалася із коштів державного бюджету, і різким, істотним зниженням рівня життя населення; падінням його довіри до будь-яких інститутів влади; нарешті, зі збереженням рудимента радянської системи – повним дублюванням повноважень різних рівнів місцевих рад.

           Звертається увага, що якісно новим етапом в історії вітчизняного МСВ стала нова Конституція України 1996 р. і прийнятий на її основі Закон про місцеве самоврядування від 21.05.97 р. Ці нормативно-правові акти створили надійну нормативну базу МСВ України. На її основі МСП одержали гарантоване державою право і реальну можливість під свою відповідальність або під відповідальність органів і посадових осіб МСВ вирішувати в рамках Конституції і законів України питання місцевого значення (ст.2 Закону України від 21.05.97 р.) на благо жителів населених пунктів. Тому питання становлення й організації МСВ в сучасний період мають виходи на найскладніший комплекс процесів, прямо пов'язаних зі становленням громадянського суспільства, здійсненням режиму парламентаризму, захистом прав і свобод людини і громадянина, особливо у вирішенні національно-етнічних проблем.

          У всіх аспектах функціонування МСВ основну роль відіграє територіальний колектив (громада, МСП), що виступає не тільки його первинним суб'єктом, але і, по суті, є його первинним об'єктом, тому що саме на територіальний колектив, на забезпечення його інтересів спрямована діяльність ОМСВ, що формуються, у свою чергу, цими ж територіальними колективами.

          Будучи об'єктивним процесом, характерним для ХХ ст., виступаючи в якості своєрідного мегатренду світового розвитку – МСВ продовжує розвиватися не тільки всередину, втягуючи у свою орбіту всі нові соціальні інституції, але і вшир – розширюючи свою географію на багато держав світу. Разом з тим, слід відмітити тенденцію, пов’язану з тим, що в ряді держав процес становлення локальної демократії то загасав, то стримувався центральною владою, а то й активізувався знову. Вона є характерною й для пострадянських держав, у тому числі й України, тому її виявлення в історико-правовому аспекті дає можливість простежити динаміку МСВ та дати його доктринальну і нормативну характеристики у контексті системного розуміння суб’єктно-об’єктного складу локальної демократії.

         Зазначено, що в процесі реалізації МСП і утвореними ним органами своїх функцій і повноважень, виникає системний комплекс специфічних суспільних відносин, своєрідна система з великою кількістю підсистем-систем, що характеризують як коло питань місцевого значення (М.О. Баймуратов, В.С. Коссей), що виступають у якості ОС МСВ. Ці процеси носять об'єктивний характер і нерозривно пов'язані з інноваціями на локальному рівні державного управління, стимулюють становлення і розвиток системи публічної самоврядної влади, МСВ, підвищують ефективність діяльності його органів. Разом з тим, вони суттєво впливають й на рівень соціальної активності членів територіальної громади у вирішенні питань, що становлять колективний інтерес.

         Розкриваючи основні положення адміністративно-територіальної реформи, проведення якої знаходиться на порядку денному державного політикуму, автор зазначає, що одним з найважливіших її положень є те, що територіальна громада є тим суб'єктом, у рамках якого будуть виявлятися основний обсяг соціальних, у тому числі комунально-побутових послуг. Отже, ще більше зміцнюється і формується системний і органічний взаємозв'язок між суб'єктним і ОС МСВ, формується стандарт рольових і соціально-комунальних функцій, у формуванні й існуванні яких зацікавлені, як демократична, правова держава, так і її громадяни, що функціонують на рівні МСВ як жителі відповідних територій.

           У підрозділі 1.2. “Теоретико-гносеологічні підходи до генезису  об’єктного складу  місцевого самоврядування” досліджуються процеси зародження питань місцевого значення, виявляються їх генетичні зв'язки з МСП.

        Спираючись на системний характер ознак МСП, дисертант простежує процеси зародження ОС МСВ з позицій різних суспільних наук. Основне місце серед них займає соціологічна наука, тому що сам феномен такого МСП має яскраво пофарбовану соціологічну основу, він виникає в суспільстві й у ньому функціонує, еволюціонуючи разом з макросоціумом, складовою елементною частиною якого є. Становлення і розвиток МСП і питань місцевого значення, що розглядаються з позицій теорії суспільства (Р. Коллінз, Г. Саймон), феноменологічної соціології (Е. Гурсель, Д. Керс, Ю. Хабермас, М. Хайдеггер, Л. Ембрі), теорії повсякденності (теоретики школи “Анналов”, Л. Вітгенштейн, І.Т. Касавін, С.П. Щавелєв) обумовлено методологічним підходом, в основі якого лежить фундаментальне положення  про те, що суспільство є сукупністю структурованих (тобто чинених по встановленим, хоча і постійно обновлюваним зразкам) взаємодій. Виявлення суб'єктної основи повсякденності веде до визначення типізованих соціально-рольових функцій людини, що об’єктивують зародження та формування питань місцевого значення (виникнення та формування “життєвих”, “вітальних” матриць буття, у рамках яких знаходяться всі люди).

         Дослідження зародження ОС МСВ з позицій психологічної науки доводить, що в основі формування територіального колективу, як соціальної спільності людей, об'єднаних загальними інтересами, що функціонує на локальному рівні соціуму, лежить спілкування (комунікативна взаємодія) – складний, багатоплановий процес встановлення і розвитку контактів між людьми, який породжуваний потребами в спільній діяльності. Концептуалізація процесу суспільної взаємодії на локальному рівні функціонування соціуму через призму категорії інтересу, демонструє продуктивний приклад виникнення, розвитку, функціонування і взаємодії міжособистісних і групових відносин у рамках МСП, що виникають на базі загальної мотивації – зацікавленості в реалізації основної задачі МСВ, його об'єктної основи – питань місцевого значення.

        Розгляд зазначених питань в правовій теорії через призму таких понять, як децентралізація (передача повноважень з центра на місця) і деконцентрація (передача повноважень від органів державної влади у власні повноваження ОМСВ), веде до виявлення відповідних ознак національної моделі МСВ, що втілені з існуючих доктринальних концептів локальної  демократії та обумовлюють її об'єктну складову.

          У підрозділі 1.3. “Нормативно-правова регламентація об’єктного складу місцевого самоврядування” аналізується стан нормативної регламентації ОС МСВ, та зазначається, що проблема такої регламентації виступає не тільки у якості пріоритетної задачі технологічності перетворення найважливіших соціальних інститутів суспільства, але і, фактично, у якості ефективного засобу подальшої правової легалізації і легітимації самого МСВ.

         Зазначається, що учені, законодавці, практики, виділяючи в юридичній науці, законодавстві і практиці державного будівництва публічну владу, її рівні - публічний державний і публічний самоврядний (муніципальний) - разом з тим, не прийшли до єдиного розуміння й усвідомлення важливості ролі і значення ОС МСВ, що виступає своєрідним соціальним і правовим індикатором у процесі перевірки держави на демократичність і прихильність правовим ідеалам.

        Дисертант доходить висновку, що нормативно-правова регламентація ОС МСВ є, по суті, однією з найважливіших проблем, з рішенням якої зіштовхнулася не тільки юриспруденція, але і соціологія в переломний період розвитку суспільства на тлі соціально-економічної кризи, бо концептуалізація процесу нормативності ОС складу МСВ випливає з джерела оцінки “суспільного блага”. В процесі нормування і нормативізації за допомогою права “питань місцевого значення” спостерігається збіг, “накладення” один на одного індивідуального і колективного інтересів. Це переконливо доводить аналіз складових (детермінант) структури “інтересу” як категорії, покликаної не розділяти сугубо особистісні, суб'єктивні фактори з об'єктивною реальністю і дійсністю, а зіставляти їх у взаємопроникаючому динамізмі. Кореляція детермінант: а) соціальні фактори, зовнішні обставини, положення суб'єкта в суспільстві, рівень розвитку суспільства і т.д.; б) ступінь усвідомлення положення, що впливає і на вибір форм, методів і засобів задоволення потреб; в) спонукальні сили, мотиви діяльності, спрямовані на об'єкти інтересу; г) сама дія, спрямована в об'єктивний світ, в об'єктивну реальність (О.В. Малько, В.В. Субочєв) виводить до формування  методологічних підходів щодо нормативної регламентації ОС МСВ, при здійсненні якої законодавець зобов'язаний  враховувати: а) соціальну обстановку на локальному рівні соціуму і роль у її інституціоналізації індивідів-членів МСП (детермінанта а); б) процес “переломлення”  об'єктивних факторів в індивідуальній і колективній свідомості жителів-членів МСП, що прямо позначається на тому або іншому ступені необхідності або актуалізації в задоволенні конкретної потреби, що і визначає сутність інтересу (детермінанта б); в) процес і результат виявлення об'єкта інтересу, причому в якості останнього буде виступати те, що безпосереднім чином зможе цілком задовольнити виниклий нестаток (детермінанта в); г) передумову соціального управління (прообраз правила поведінки), що знайде своє закріплення в нормативному акті (детермінанта г).

        Другий розділ  - “Роль компетенції в становленні об’єктного складу місцевого самоврядування в Україні” – складається з трьох підрозділів та присвячується дослідженню поняття та значення компетенції МСВ і ОМСВ, аналізу у рамках нормативно-правової моделі основних законодавчих актів, що визначають  конституційно-правову регламентацію компетенції ОМСВ та міжнародно-правових стандартів локальної демократії у становленні компетенції МСВ.

        У підрозділі 2.1. “Поняття компетенції місцевого самоврядування й органу  місцевого самоврядування” дисертант зазначає, що питання місцевого значення лежать в основі і складають компетенцію МСВ і його органів, що актуалізує проблематику  компетенції і призводить до необхідності дослідження цього правового феномена. Тому зародження компетенції МСВ розглядається  у контексті організаційних аспектів, від розуміння яких залежить позиція законодавця по її формуванню, інституціоналізації і, в перспективі, розширенню.

         Зазначено, що саме здійснення діючої політики децентралізації є основною умовою становлення ефективної системи МСВ і, природно, його компетенції. По суті, МСВ – є спосіб децентралізації державної влади на місцевий рівень, звідси розгляд такого способу організації влади в державі дає можливість не тільки відрізнити його від інших форм державного управління (централізація, деконцентрація), але і побачити гносеологічні корені компетенції МСВ.

Розглядаючи централізацію, децентралізацію або деконцентрацію державної влади, їх форми та ознаки, автор зазначає, що на рівні МСВ компетенція повинна забезпечуючи повну автономію громад, зосередження всіх місцевих справ у веденні самого МСП, можливість вибору зі свого середовища всіх посадових осіб та здійснення контролю за їхніми діями.

         Аналіз доктринальних підходів до поняття компетенції, приводить дисертанта до висновку про різний підхід фахівців до розуміння цього складного правового феномена: по-перше, привертає увагу розходження підходів до її суб’єктного складу (органи міжнародної організації, державні органи, органи управління, ОМСВ, посадові особи, громадські організації); по-друге, має місце різне наповнення об’єктного (структурного) складу компетенції (говориться про сукупність юридично встановлених повноважень; про сукупність повноважень, прав і обов’язків; про сукупність прав і обов’язків; про сукупність предметів ведення, прав і обов’язків). Усе це актуалізує необхідність глибокого систематичного аналізу поняття компетенції.

        Дослідження питання про компетенцію МСВ, ОМСВ та їх співвідношення дає можливість через призму системного аналізу виявити, що ці два поняття співвідносяться як “загальне” і “часткове”, тому в процесі доктринальної або нормативної характеристики можуть містити загальні критерії і риси. До подібних результатів призводить також використання телеологічного тлумачення.

         Пропонується при визначенні компетенції МСВ виходити, насамперед, з конституційних положень, що регламентують цей правовий інститут. Відповідно до них, МСВ є правом територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України (ст. 140 Конституції). Це положення корелюється зі ст. 7 Конституції, у якій легалізується і гарантується саме МСВ.            З логічного аналізу цих положень, випливає, по-перше, фіксація того, що МСВ і сформовані ним органи є суб’єктами публічної влади на місцях; по-друге, такий суб’єкт і, відповідно, сформовані ним органи повинні мати певну компетенцію, що включає в себе визначені предмети ведення і повноваження.       

         Підрозділ 2.2. “Конституційно-правова  регламентація  компетенції органів   місцевого  самоврядування” присвячений дослідженню процесів самоорганізації, управління і нормативізації, насамперед, тих, що складаються у формуванні внутрішніх структур муніципального організму в широкому змісті слова, з врахуванням його гносеологічної і структурної характеристик, призначених для вирішення задач, що стоять перед ним, в ординарних умовах, а також у зміні цих структур у перспективі, якщо вони змінюються або модифікуються умови їхнього вирішення.

         Зазначено, що основним змістовним фактором, що конституює МСВ і закріплює його компетенцію, є внутрішньодержавне законодавство. При цьому мається на увазі не тільки відповідний розділ Конституції і профільний закон про МСВ, але і сукупність інших законів і підзаконних актів, що конкретизують, деталізують, доповнюють права і відповідальність місцевих рад, делегують їм визначені функції органів державної виконавчої влади.

         Розглядаються засади державної підтримки становленню МСВ та його компетенції, до яких віднесені так: а) держава делегує на його рівень регулювання таких суспільних відносин, без яких неможливо оперативно й ефективно керувати конкретною територією (критерій реальної керованості територією); б) зазначені процеси носять об’єктивний характер і тому є неминучими; в) в процесі взаємин МСВ і держави, незважаючи на те, що в результаті їхньої антагоністичної природи відбувається дисбаланс свідомих управлінських імпульсів, що виходять від держави і спрямованих на локальний рівень, остання “об’єктивно змушена” передавати свої повноваження іншій стороні – об’єктові управління, який у результаті цього стає суб’єктом управління; г) створення юридичної бази МСВ безпосередньо пов’язано з юридизацією процесів вирішення питань місцевого значення.

        Дисертант приходить до висновку, що врахування і реалізація зазначених факторів у процесі нормативно-проектної та нормативної розробки компетенції МСВ допоможе створити таку модель муніципального устрою, при якій будуть враховані не тільки можливості і бажання держави передати на місцевий рівень рішення певних потреб особистості, але і можливості легалізації, регламентації і наступної реалізації стількох видів і способів розбивки на класи самоорганізуючих підсистем, скільки видів потреб особистості розглядаються на тому або іншому рівні (на індивідуально-локальному, міжособистісно-локальному, виробничо-локальному, локально-територіальному, локально-регіональному і т.ін.) як предмет суспільного інтересу і суспільної відповідальності.

         У підрозділі 2.3. “Значення міжнародно-правових стандартів  у становленні компетенції місцевого самоврядування”, аналізуючи окремі міжнародно-правові акти щодо становлення компетенції МСВ та досвід їх застосування, автор підкреслює, що зростання їх ролі на становлення його компетенції, що формується і закріплюється у національному законодавстві України, обґрунтовано цілим рядом об'єктивних факторів: а) об'єктивними процесами посилення ролі міжнародного права і його впливу на внутрішній правопорядок держав-членів міжнародного співтовариства;       б) посиленням почуття єдності і спільності народів і держав перед погрозами людської цивілізації – глобальними проблемами її існування і виживання, а також новими погрозами, що зазіхають на самі основи вже існуючого світового устрою;                     в) активізацією системної інтеграційної складової регіонального і міжнародного співробітництва, у якому МСВ відведена істотна роль, як одному з найважливіших напрямків можливого, вже існуючого і перспективного міждержавного співробітництва  й однієї з найважливіших сфер демократизації соціального і державного життя. Зазначено ряд суб'єктивних факторів, котрі апріорі впливають на позитивне відношення держав до міжнародно-правових стандартів локальної демократії. Серед них, насамперед, слід зазначити готовність держав-членів міжнародних універсальних і регіональних міжурядових організацій до сприйняття таких стандартів як міжнародних зобов'язань і відтворення їх за допомогою механізму імплементації в національному конституційному і поточному законодавстві про МСВ. Відмічено, що важливу роль у зазначених процесах грають і самі ОМСВ держав, що своєю активною і результативною діяльністю спонукують держави до активізації міжнародного співробітництва в сфері розвитку локальної демократії, що обумовлює позитивний підхід держав, до становлення і розширення загальної і власної компетенції ОМСВ на рівні національного законодавства.

        З огляду на обмежене коло міжнародних конвенцій, що містять міжнародні стандарти МСВ, дисертант наводить їх авторську класифікацію по різних підставах:   1) по суб'єктах, у рамках яких вони укладаються: а) міжнародні конвенції, що укладаються в рамках міжнародних міжурядових організацій – їх положення мають обов'язковий характер для держав-учасників (наприклад, Європейська Хартія місцевого самоврядування 1985 р.); б) міжнародні угоди, що укладаються в рамках міжнародних неурядових організацій – вони укладаються безпосередньо ОМСВ різних держав або їхніми асоціаціями, їх положення, мають властивості так званого “м'якого” міжнародного права і носять для держав рекомендаційний характер (наприклад, Всесвітня декларація місцевого самоврядування 1985 р.). 2) по предмету правового регулювання: а) регулюють найважливіші проблеми становлення інституту МСВ і питання реалізації локальної демократії (Європейська Хартія про місцеве самоврядування 1985 р.); б)регулюють один або кілька видів міжнародної взаємодії (співробітництва) ОМСВ різних держав, наприклад, питання міжнародного економічного і соціального співробітництва місцевих громад і місцевої влади (Європейська типова конвенція про трансграничне співробітництво 1980 р.);               в) регулюють певні види міжсуб’єктного співробітництва ОМСВ, наприклад, питання участі молоді й іноземців у функціонуванні місцевої демократії (Конвенція про участь іноземців у суспільному житті на місцевому рівні 1992 р., Європейська Хартія про участь молоді в муніципальному і регіональному житті 1994 р.), або виділяють об'єкти, із приводу яких таке співробітництво виникає (Європейська конвенція про ландшафти 2000 р., Європейська Хартія урбанізму 1993 р.). 3) у залежності від свободи доступу до участі в таких конвенціях: а) відкриті – їхніми учасниками можуть стати будь-які держави; б) закриті – коло їх учасників є обмеженим.               

        Розглядаються окремі статті вказаних міжнародно-правових актів, що містять відповідні положення щодо становлення та розвитку компетенції ОМСВ, а також закріплюють їх конкретні предмети відання та повноваження.

        Третій розділ – “Роль місцевого господарства в нормативно-правовій регламентації об’єктного складу місцевого самоврядування” - складається з двох підрозділів та присвячений дослідженню елементного складу МГ, стану його нормативно-правової регламентації та функціонально-нормативному впливу МГ на формування ОС МСВ.

        У підрозділі 3.1. “Поняття, елементний склад місцевого господарства й стан його  нормативно-правової регламентації” розглядаються процеси виникнення, розвитку і структуризації МГ, що генетично пов'язані з процесами конституювання, інституціоналізації і функціонування МСП.

        Виходячи з того, що населення є найважливішим елементом складу МСП, воно фактично виступає його суб'єктом-об'єктом, тому що таке співтовариство виникає і функціонує завдяки населенню і для задоволення його  потреб і запитів, що виявляються зовні у виді питань місцевого значення. Звідси соціальне середовище, у межах якої виникають такі питання і де вони реалізуються за допомогою цілеспрямованої діяльності членів МСП, ОМСУ, формованих самим МСП, і виконавчих органів ОМСУ, може бути охарактеризовано як соціальне середовище МГ. Зазначається, що для розкриття сутності МГ домінуючого значення набуває економічна складова МСП, в основі якого лежить економічна взаємодія його членів.

        Розглядаються межі співтовариств, їх структурна характеристика (виникнення функціональних підспівтовариств), співвідношення останніх із компетенцією ОМСУ. Зазначено, що таке співвідношення має неоднозначний характер: у формуванні одного з таких підспівтовариств, наприклад, у сфері організації забезпечення і споживання комунально-побутових послуг, границі співтовариства будуть одними, тобто досить широкими, то при організації забезпечення духовними цінностями – іншими, більш вузькими.

        Здійснений аналіз доктринальних розробок щодо підходів учених до трактування сутності МСП та МГ з визначенням їх границь на основі різноманітних критеріїв, що випливають з розуміння загальних потреб і інтересів людей. Наведена класифікація моделей побудови відносин між членами МСП і суб'єктами господарської діяльності по реалізації питань місцевого значення, дає можливість прийти до висновку, що найбільш вигідно мати відносини з муніципальними підприємствами, адже вони не тільки реалізують населенню товари і послуги, але і прибуток, одержуваний ними, також є  власністю даного МСП.

        Аналіз стану нормативно-правової регламентації МГ свідчить про його досить лаконічний і обмежений характер, та зусилля держави до реанімації його законодавчої регламентації.

        У підрозділі 3.2  “Вплив місцевого господарства на формування об’єктного складу місцевого самоврядування” дисертант, виходячи з того, що МГ, як сукупність підприємств і установ (певної їхньої частини або усіх), що діють на території МСП і надають соціальні послуги його членам, зазначає, що останнє характеризується системостворюючими властивостями. Завдяки цьому категорії “місцеве господарство”, “муніципальне господарство” стають в один ряд з такими категоріями, як “місцеве співтовариство”, “комунальна власність”, “самоврядна влада”. По вертикалі ця категорія співвідноситься з такими поняттями, як “державне господарство”, “державна власність”, “державна влада”, а по горизонталі - “приватне господарство”, “приватна власність”. Звідси випливає висновок, що при цьому досягається таке співвідношення відповідальності і повноважень по вертикалі, що дозволяє ОМСУ ефективно вирішувати задачі, пов'язані з задоволенням потреб членів МСП, тому категорія “місцеве господарство” вписується не тільки в цей контекст, але й у систему координат “людина – житель – громада” і “комунально-побутові послуги – соціальні послуги – питання місцевого значення”.