Цуркан М.І. Особливості судового розгляду спорів щодо проходження публічної служби в Україні

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються ступінь її наукової розробленості, мета і завдання, методологічна основа та наукова база, а також основні положення, які виносяться на захист. Аргументуються наукова новизна і практичне значення результатів дослідження.

Перший розділ „Теоретико-правові засади розгляду спорів щодо проходження публічної служби” містить три підрозділи, в яких досліджуються питання особливостей спорів щодо проходження державної служби як різновиду публічно-правових спорів, визначаються поняття та особливості публічної служби та публічного службовця, а також сутність поняття „проходження публічної служби” як категорії адміністративного процесуального права.

У підрозділі 1.1. „Спори щодо проходження публічної служби як вид публічно-правового спору ” зазначається, що законодавець не дає визначення поняття „публічно-правовий спір”, хоча ця категорія є визначальною для адміністративного судочинства і без її нормативного визначення та правильного розуміння неможливо чітко встановити адміністративну юрисдикцію щодо адміністративних справ. Зазначене зумовило необхідність дослідження поняття, особливостей та видів публічно-правового спору, його співвідношення з такими поняттями, як “адміністративний спір”, “адміністративно-правовий спір”. Установлено, що для цілей КАСУ поняття „публічно-правовий спір” і „адміністративно-правовий спір” можна вважати тотожними. Такого підходу дотримуються й представники французької школи адміністративного права, де поняття адміністративного спору використовується стосовно усього публічного права.

Акцентовано увагу на тому, що юрисдикція адміністративних судів поширюється лише на частину публічно-правових спорів, що виникають у сфері управлінської діяльності.

Виокремлено й охарактеризовано види публічно-правових спорів, серед яких, як різновид, спір щодо прийняття на публічну службу, проходження публічної служби, її припинення. Визначено, що спір щодо публічної служби – це втілене в юридично значущих діях сторін протиріччя з приводу прийняття на публічну службу, проходження публічної служби та її припинення, що відбувається в юридичній формі.

Зазначено, що особливостями цього спору є: а) втілюється у юридично значущих діях сторін, що породжують правові наслідки; б) виникає при здійсненні публічно-владних управлінських функцій; в) сторони у ньому є рівними (орган публічного управління у спорі реалізує не владні повноваження, а такі ж права й обов’язки, що має й інша сторона, тобто права й обов’язки, що виражаються у формулюванні, обґрунтуванні і доведенні своїх вимог і заперечень, а тому й не має можливості в односторонньому порядку ліквідувати публічно-правовий спір); г) його розв’язання потребує специфічних, відмінних від розв’язання приватноправових спорів, правових процедур (зокрема, у порядку адміністративного судочинства); д) фактична нерівність його сторін, незважаючи на законодавчо визначену юридичну рівність; ж) предметом спору є публічна служба; з) однією із сторін обов’язково є фізична особа.

У підрозділі 1.2. „Поняття та правова природа публічної служби і публічного службовця” увага зосереджена на визначенні поняття „публічна служба” та його правової природи. Зокрема зазначається, що на законодавчому рівні є відсутнім визначення поняття „публічна служба”, оскільки у п. 15 ст. 3 Кодексу адміністративного судочинства України передбачається тільки перелік складових цього поняття: а) діяльність на державних політичних посадах; б) професійна діяльність суддів;
в) діяльність прокурорів; г) військова служба; д) альтернативна (невійськова служба); ж) дипломатична служба; з) інша державна служба; к) служба в органах влади АРК; л) служба в органах місцевого самоврядування. При цьому важко визначити ті критерії, які лягли в основу виокремлення названих чинників, наприклад, виокремлення таких складових, як:
„інша державна служба”, „служба в органах влади АРК”, „діяльність прокурорів” і „дипломатична служба”. Адже всі вони відносяться до
різних видів державної служби. Зазначене питання має особливе
значення для судового розгляду спорів щодо проходження публічної служби, оскільки з ним пов’язано, насамперед, визначення меж юрисдикції адміністративних судів. Водночас зазначається, що в адміністративній науці цьому питанню приділялася певна увага і мають місце наукові доробки, аналіз яких дає підстави запропонувати авторське визначення поняття „публічна служба” як професійної публічної діяльності осіб, які заміщують посади в державних органах і органах місцевого самоврядування, щодо реалізації завдань і функцій держави та органів місцевого самоврядування.

Зважаючи на те, що окремим видам публічної служби приділялася певна увага на науково-теоретичному рівні, увагу акцентовано на двоякій природі альтернативної (невійськової) служби як на різновиді публічної служби. Зокрема визначено, що, з одного боку – це публічна служба, оскільки вона здійснюється для забезпечення публічного інтересу, а з іншого – це трудова діяльність фізичної особи, оскільки вона здійснюється на підприємствах, в установах, аграрних об’єднаннях та ін., але аж ніяк не в державних органах та органах місцевого самоврядування, що є однією з основних ознак публічної служби.

Особливу увагу зосереджено на дослідженні правової природи публічного службовця, правового регулювання його статусу, особливостей та видів. Зазначено, що на законодавчому рівні визначення поняття „публічний службовець”, на відміну від поняття „публічна служба”, є взагалі відсутнім. На підставі аналізу чинного законодавства про публічну службу та наявних теоретичних напрацювань у цій сфері запропоновано таке визначення: публічний службовець – це громадянин України, який займає посаду в державному органі або органі місцевого самоврядування, здійснює публічну діяльність на професійній основі і наділений повноваженнями щодо реалізації визначених завдань і функцій.

З огляду на законодавчу та теоретичну невизначеність питання щодо моменту набуття статусу публічного службовця та важливості цього питання при розгляді спорів щодо проходження публічної служби запропоновано виокремити критерії віднесення осіб до зазначеної категорії.

У підрозділі 1.3. „Проходження публічної служби як
категорія адміністративного процесуального права” увагу, насамперед, акцентовано на двох підходах щодо визначення сутності поняття „проходження публічної служби”: а) вузькому (КАСУ); б) розширеному (Закон „Про державну службу”, науково-теоретичні напрацювання). Відповідно до вузького тлумачення цього поняття, а саме з точки зору КАСУ, проходження державної служби включає в себе такі чинники: а) атестація; б) відпустки; в) переведення на іншу посаду; г) грошове утримання; д) соціальний захист; ж) матеріальне забезпечення; з) пенсійне забезпечення; к) дисциплінарна відповідальність. Широке тлумачення цього поняття окрім зазначених вище елементів охоплює: а) вступ на публічну службу; б) припинення публічної служби. Зазначено, що формула „спори з приводу прийняття на публічну службу, проходження публічної служби, звільнення з публічної служби”, яка передбачена п. 2 ст. 17 КАСУ, охоплює дещо більший обсяг спорів, окрім вищенаведених, зокрема спорів щодо: поновлення на публічній посаді; зміни формулювання підстави звільнення з посади; стягнення заробітної плати за час вимушеного прогулу, тобто зазначена формула визначена тільки для цілей КАСУ.

Другий розділ „Характеристика видів публічно-правових спорів щодо проходження публічної служби” містить чотири підрозділи, в яких
характеризуються особливості спорів щодо проходження публічної служби.

У підрозділі 2.1. „Прийняття на публічну службу” зазначається, що одним із важливих завдань адміністративного судочинства є захист конституційних прав, свобод та законних інтересів громадянина, у т.ч. й права на публічну службу, що має практичну реалізацію у розгляді спорів щодо вступу на публічну службу. Судова статистика свідчить, що у
2008 р. місцевими загальними судами розглянуто 18 справ із цієї категорії, 6 із яких задоволено, а окружними адміністративними судами – 15, 7 із яких задоволено. Зазначене свідчить про недостатній рівень законодавчого регулювання питання вступу на публічну службу та його теоретичного забезпечення.

Характеризуються основні способи вступу на публічну службу (конкурс,
призначення, зарахування, вибори), виокремлюються їхні особливості та стан правового регулювання. Зазначається, що основними способами вступу є: а) на політичну службу – вибори і призначення; б) на цивільну і спеціалізовану державну службу – конкурс, призначення і зарахування; в) на мілітаризовану службу – призов і контракт; г) на суддівську службу – призначення; д) на муніципальну службу – конкурс, вибори.

У підрозділі 2.2. „Атестація публічного службовця” зазначено, що інститут атестації публічного службовця недостатньо врегульований на законодавчому рівні. Підтвердженням цьому є те, що в Законі „Про державну службу” немає жодного посилання на атестацію державних службовців, хоча сама атестація безпосередньо пов’язана з реалізацією права на державну службу, оскільки особа, яка не пройшла атестацію, підлягає звільненню із займаної посади.

З’ясовано, що головним завданням атестації є: а) встановлення відповідності службовця займаній посаді (визначення рівня професійної підготовки); б) дотримання на практиці принципів публічної служби;
в) забезпечення законності в системі функціонування публічної служби; г) формування професійного кадрового персоналу публічних органів; д) виявлення потенційних можливостей публічного службовця з метою підвищення його по службі; е) застосування до публічного службовця заходів стимулювання і відповідальності; ж) забезпечення реального функціонування механізму просування службовця по службових сходинах; з) підтримка стабільності публічної служби; і) стимулювання підвищення кваліфікації та професіоналізму службовців; ї) попередження та боротьба з правопорушеннями і корупцією в системі публічної служби.

Зазначено, що атестація публічних службовців виконує такі функції: а) оцінка; б) контроль; в) поліпшення роботи з персоналом; г) економічна; д) організаційна; е) комунікативна; є) інформування; ж) стимулювання.

Визначено, що під правовим інститутом атестації слід розуміти систему правових норм, які регулюють атестаційно-службові відносини, що складаються при проходженні публічної служби, щодо оцінки ділових, особистих, моральних якостей службовців з метою: а) визначення рівня професійної підготовки та відповідності державного службовця займаній посаді на державній службі; б) підвищення ефективності управління діяльністю публічного службовця.

При розгляді атестації як управлінської діяльності виокремлено й охарактеризовано такі етапи: 1) підготовка атестації; 2) проведення оцінки та здійснення контролю за діяльністю публічних службовців; 3) прийняття рішень за результатами атестації; 4) реалізація рекомендацій атестаційних комісій по удосконаленню діяльності як публічних службовців, так і органу в цілому; 5) вирішення спорів, пов’язаних з проведенням атестації та її результатами; 6) підведення підсумків атестації.

У підрозділі 2.3. „Соціально-правовий захист публічного службовця” зазначається, що під „соціально-правовим захистом” слід розуміти сукупність економічних, соціальних, побутових і правових гарантій, які передбачаються чинним законодавством і гарантуються державою для забезпечення ефективності виконання ними посадових обов’язків.

Базовий принцип соціально-правового забезпечення публічних службовців полягає в тому, щоб у залежності від публічної посади, її значення у діяльності державного органу та органу місцевого самоврядування і масштабів його відповідальності надати йому
достатнє грошове і соціально-побутове забезпечення. Достатність полягає в тому, щоб надати публічному службовцю таке соціально-правове забезпечення, яке відповідало б, насамперед, загальноприйнятим стандартам життя у державі, а не тільки задовольняло його потребу в їжі, одежі, житлі.

Зазначається, що важливою економічною гарантією публічної служби є грошове утримання публічного службовця, виокремлюється і характеризується його структура: посадовий оклад, премії, доплати за ранг, надбавка за вислугу років, інші надбавки.

Особливої уваги приділено характеристиці правових гарантій публічних службовців.

Підрозділ 2.4. „Припинення публічної служби” присвячений дослідженню підстав припинення публічної служби, особливостей припинення публічної служби осіб, які заміщують політичні посади (народних депутатів), суддівські посади, посади голів місцевих державних адміністрацій.

Зазначено, що найчисленнішою категорією спорів щодо публічної служби є справи, пов’язані із звільненням осіб з публічної служби (у
2008 р. розглянуто: місцевими загальними судами – 461 справа,
189 задоволено; окружними адміністративними судами – 317 справ,
129 задоволено; апеляційними судами переглянуто – 402 справи,
164 рішень скасовано; Вищим адміністративним судом України у касаційному порядку – 263 справи, 89 рішень скасовано).

Звернено увагу, що при припиненні публічної служби на загальних підставах (тобто на підставі норм трудового права) обов’язковою умовою є дотримання відповідачем (державним органом) гарантій, визначених КЗпП, наприклад, недопустимість звільнення особи з ініціативи державного органу в період її тимчасової непрацездатності.

Зважаючи на те, що незалежність суддів є складовою їхнього статусу, детально проаналізовано законодавчі підстави, теоретичні напрацювання та судову практику щодо особливостей звільнення суддів із займаної посади і встановлено, що найчастіше підставою звільнення є порушення суддями присяги. З огляду на це визначено, що підставою для внесення подання про звільнення судді за порушення присяги, при здійсненні ним правосуддя, його рішення повинні бути скасовані у встановленому порядку.

Досліджено особливості розгляду спорів щодо припинення публічної служби й за інших підстав: ліквідація і реорганізація державного органу, скорочення чисельності і штату; систематичне невиконання посадових обов’язків.

З огляду на важливість відставки як підстави припинення публічної служби, зазначено, що вона має особливості в залежності від суб’єкта відставки (Президента України, урядовців, державних службовців та ін.) Зокрема, встановлено що відставка державного службовця має місце за умов: 1) державний службовець займає посади, які належать до 1 або 2 категорії; 2) письмова заява про припинення службових відносин;
3) підставами для припинення службових відносин є тільки ті підстави, перелік яких визначений у ст. 31 Закону „Про державну службу”. При цьому право державного службовця на відставку є усіченим, тобто державний службовець має право на подання письмової заяви на відставку, що не гарантує її, оскільки вона може бути прийнята, або ж у ній надається мотивована відмова.

Третій розділ „Процесуальні питання розгляду спорів щодо проходження публічної служби” містить два підрозділи, в яких досліджуються питання доказів, доказування та процесуального статусу учасників провадження щодо розгляду спорів про проходження публічної служби.

У підрозділі 3.1. „Докази та доказування при розгляді спорів щодо проходження публічної служби” увага акцентована на тому, що доказування у справах щодо проходження публічної служби характеризуються такими ознаками: а) специфікою обставин, які повинен встановити суд при розгляді спору; б) існуванням особливої групи суб’єктів юридичного пізнання, які мають особливий процесуальний статус, а у зв’язку із цим і специфічні повноваження стосовно з’ясування цих обставин; в) появою нових прийомів, методів та засобів для встановлення цих обставин; г) появою нової групи процесуальних норм, які регламентують особливості судового розгляду зазначеної категорії справ щодо встановлення необхідних для винесення об’єктивного, аргументованого та основаного на законі рішення, що розглядаються у порядку адміністративного судочинства.

Зазначено, що обставини, які встановлюються за допомогою доказів, поділяються на дві групи: 1) обставини, які належать до предмета доказування; 2) обставини, які не входять до предмета доказування, але мають значення для встановлення істини в адміністративній справі. Тому доказування при розгляді зазначеної категорії справ тільки тоді виконує своє призначення, коли у повному обсязі будуть встановлені як основні, так і проміжні (другорядні) обставини, оскільки визнання їх судом, встановлення їх зв’язків з обставинами предмета доказування дозволяють скласти цілковиту картину справи та постановити не тільки обґрунтоване й законне рішення по суті справи, але й здійснити заходи щодо недопущення у подальшому винесення будь-якого рішення, недопущення дій чи бездіяльності суб’єктів владних повноважень щодо особи, які порушують або звужують їх права на публічну службу.

Зазначено, що доказами у зазначеній категорії справ є будь-які фактичні дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин, що обґрунтовують вимоги і заперечення осіб, які беруть участь у розгляді спору щодо проходження публічної служби, та інших обставин, що мають значення для правильного вирішення справи за наявності двох умов: їхньої належності і допустимості.

Значної уваги приділено питанню джерел доказів у справі щодо проходження публічної служби та їхній класифікації. Зокрема зазначається, що можна виділити такі: а) пояснення (сторін, третіх осіб та їхніх представників); б) показання свідків; в) письмові; г) речові; д) висновки експертів. Зважуючи на те, що розвиток науки і техніки суттєво впливає на коло джерел доказів, проводиться зіставлення і розмежування таких понять, як „письмові докази”, „документ”, „електронний документ”.

У підрозділі 3.2. „Види та процесуальний статус учасників провадження щодо розгляду спорів про проходження публічної служби” звернено увагу на розмежування таких понять, як „учасники адміністративного судочинства”, „учасники адміністративного процесу”, „учасники адміністративного (судового) процесу”, „суб’єкти процесу” і зроблено висновок: а) перші три поняття є тотожними за своїм змістом, але тільки у контексті КАСУ; б) поняття „суб’єкти процесу” є більш широким, ніж поняття „учасники процесу”, оскільки включає як учасників процесу, так і лідируючого суб’єкта, який здійснює розгляд справи (суд).

Зазначено, що серед учасників адміністративного судочинства при розгляді зазначеної категорії справ можна виокремити таких: 1) позивач – особи, які: а) претендували на заміщення публічної посади; б) публічні службовці; в) особи, звільнені з публічної служби, або особи, яким відмовлено у наданні попередньої роботи на публічній службі після звільнення з виборної посади); 2) відповідач – державний орган або орган місцевого самоврядування: а) на зайняття посади в якому претендувала особа; б) з яким службовець перебуває у службових відносинах;
в) з якого звільнено особу; 3) треті особи без самостійних вимог на стороні відповідача – посадові особи, які: а) прийняли оскаржувані рішення;
б) інші особи, якщо рішення у справі може вплинути на їхні права,
свободи, законні інтереси, обов’язки.

Увага акцентується на двох видах процесуальних прав учасників розгляду спорів щодо походження публічної служби: 1) змагальних (наданих законом можливостях доводити свою позицію перед судом та спростовувати позиції інших осіб; 2) диспозитивних (наданих законом можливостях розпоряджатися своїми вимогами на свій розсуд: змінювати підставу або предмет позову, визнавати позов та ін.).

Звертається увага на те, що особливістю розгляду цієї категорії справ є те, що позивач має право на розгляд справи за його місцезнаходженням, на відміну від загального правила, встановленого КАСУ, оскільки предметом оскарження, як правило, є правовий акт індивідуальної дії суб’єкта владних повноважень, який стосується інтересів конкретної особи.