Федоров І.О. Кодифікація адміністративно-деліктного законодавства України

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ І „Кодифікація адміністративно-деліктного законодавства як особлива форма систематизації законодавства”, який містить три підрозділи, присвячено загальнотеоретичним питанням кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, її генезису із виділенням етапів розвитку та їх характеристикою, а також дослідженню проблем кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в адміністративно-правовій науці.

У підрозділі 1.1 „Загальні теоретичні питання кодифікації адміністративно-деліктного законодавства” зазначається, що термін „кодифікація” походить від лат. codiffication (утворилося внаслідок поєднання „codex” і „facere” - створення зводного закону), що означає систематизацію законів держави за окремими галузями права, як правило, з переглядом та відміною застарілого законодавства. У дисертації аналізуються наукові праці загальнотеоретичного характеру, присвячених кодифікації (М. Сперанського, С. Бродовича, Л. Дембо, А. Іодковського, А. Ушакова, С. Братуся, І. Самощенка, Д. Керімова, С. Алексєєва, В. Грищука, В. Котюка, В. Лазарев, О. Рогача, Є. Погорелова та ін.), завдяки чому виділяються її поняття, правотворча сутність, специфічні ознаки, відмежовують її від інших форм систематизації законодавства - інкорпорації, консолідації, обліку, а також спеціалізована адміністративно-правова наукова література, на підставі чого формулюється висновок про те, що кодифікація адміністративно-деліктного законодавства є складовою частиною кодифікації вітчизняного законодавства із збереженням ознак загального характеру, а також частиною адміністративно-деліктної законотворчості. Завдяки наявності специфічного об’єкту - правових норм, що регулюють адміністративно-деліктні відносини, а також адміністративно-деліктного законодавства як зовнішньої форми їх прояву, кодифікація адміністративно-деліктного законодавства характеризується наявністю цілого спектру особливих ознак (внутрішньогалузевий (спеціальний) характер; наявність підсумкового акту – кодексу; оновлений концептуальний характер; наступність; наявність організаційно-правового механізму), які дозволили дисертанту запропонувати власне визначення кодифікації адміністративно-деліктного законодавства.

У підрозділі 1.2 „Генезис кодифікації адміністративно-деліктного законодавства України: етапи та їх характеристика” зазначається, що ретроаналіз завжди дозволяє глибоко дослідити будь-який процес, виділити певні його передумови, фактори впливу, тенденції розвитку, уникнути, тим самим, помилок та врахувати позитивні здобутки минулого. Генезис кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства характеризується тривалістю, етапністю, прийняттям цілої низки кодифікованих актів, які увібрали в себе всі характерні риси нормотворчого, і зокрема кодифікаційного, процесів та домінуючі положення правової науки певних історичних періодів. На підставі опрацювання різноманітних наукових, нормативних, публіцистичних джерел, дисертантом пропонується власний варіант періодизації кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, виділяється чотири етапи: докодифікаційний (до 20-х років ХХ ст.), перший (20 р. - 30р. ХХ ст.), другий (30 – 80 р.р. ХХ ст.), який, у свою чергу, в залежності від особливостей процедури здійснення та основних пріоритетів, поділяється на два підетапи, третій (так званий новітній, з 90-х р. ХХ ст. і до цього часу) із характеристикою специфіки кожного, а також поглиблений критичний аналіз підсумкових кодифікованих адміністративно-деліктних актів – Адміністративного кодексу 1927 року, Основ законодавства Союзу РСР та союзних республік про адміністративну відповідальність 1980 року, Кодексу про адміністративні правопорушення 1984 року, а також чинного розпорошеного та значного за обсягом адміністративно-деліктного законодавства й проекту Кодексу України про адміністративні проступки (№ 5558) як базової моделі підсумкового акту чергового етапу кодифікації. Дисертантом обґрунтовується прийнятність „теорії маятникового розвитку” для кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства.

У підрозділі 1.3 „Дослідження кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в адміністративно-правовій доктрині” детально аналізуються фундаментальні наукові праці, присвячені питанням кодифікації адміністративного, адміністративно-деліктного законодавства, написані ще у 50-90-х р. р. ХХ ст., які, на жаль, із плином часу, істотно застаріли, хоча і містять окремі цінні теоретичні положення. В той же час сучасні наукові дослідження з відповідної проблематики характеризуються фрагментарністю, лапідарністю (на відміну від представників російської адміністративно-правової науки). В основному, увага вчених зосереджується на історії формування вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, специфіці генезису окремих його інститутів, аналізі деяких елементів механізму кодифікації та процесу підготовки майбутнього кодифікованого акту, окремих аспектів порівняльного аналізу кодифікаційної діяльності в Україні та зарубіжних країнах. Дисертантом формулюється висновок про те, комплексних наукових досліджень, присвячених кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, на жаль, немає, що свідчить про відсутність надійного наукового підґрунтя для завершення чергового етапу кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, розробки та прийняття нового кодифікованого акту. У дисертації формулюються конкретні пропозиції щодо усунення відповідних прогалин у вітчизняній адміністративно-правовій науці.

Розділ ІІ „Механізм кодифікації адміністративно-деліктного законодавства” складається із чотирьох підрозділів і присвячений аналізу механізму відповідної складової кодифікації вітчизняного деліктного законодавства із поглибленим аналізом кожного із елементів.

У підрозділі 2.1 „Принципи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства України” відповідний елемент механізму кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства розглядається як її основоположні засади, вихідні ідеї, що характеризуються універсальністю, загальною значущістю, вищою імперативністю, об’єктивним характером. Дисертантом відзначається, що у правовій науці увага, в основному, приділяється принципам кодифікації взагалі, принципам адміністративного права, адміністративного законодавства, адміністративного процесу (при цьому у різні історичні періоди виділяються різні принципи), безпосередньо ж принципи кодифікації адміністративно-деліктного законодавства зацікавленості, на жаль, не викликали, що негативно вплинуло на розвиток і правової науки, і кодифікаційної діяльності. Усунення відповідного недоліку пропонується за рахунок поєднання існуючих доктринальних положень стосовно принципів адміністративного права, адміністративного законодавства і принципів кодифікації вітчизняного адміністративного законодавства із урахуванням змін, обумовлених поточними соціально-економічними та політичними перетвореннями, які відбуваються у нашій державі. Дисертантом виділяється одинадцять принципів кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, які взаємодоповнюють один одного, із детальним розкриттям потенціалу кожного із них.

У підрозділі 2.2 „Мета, завдання та функції кодифікації адміністративно-деліктного законодавства” містить вказівку на те, що визначення мети є початковим етапом будь-якої діяльності, необхідною передумовою ефективності її здійснення. Метою кодифікації адміністративно-деліктного законодавства є приведення форми і змісту відповідної складової деліктного вітчизняного законодавства у відповідність до назрілих інтересів та потреб суспільства. Мета реалізується за допомогою її завдань та функцій. Враховуючи той факт, що у правовій науці непоодинокими є випадки помилкового ототожнення цих понять, дисертант, на підставі аналізу правової, філософської літератури, пропонує їх розмежовувати і визначає завдання кодифікації адміністративно-деліктного законодавства як конкретизацію мети відповідної діяльності, основні етапи її здійснення, а функції як основні напрями впливу уповноважених державних суб’єктів на адміністративно-деліктне законодавство, які спрямовані на досконале об’єднання відповідного нормативного масиву в єдиному кодифікованому адміністративно-деліктному акті, забезпечення ефективності його застосування. Функції кодифікації адміністративно-деліктного законодавства слід відмежовувати від функцій теорії кодифікації (пізнавальної, методологічної, наукової, виховної, прогностичної та ін.) та функцій адміністративно-деліктної законотворчості як родового виду діяльності по відношенню до кодифікації адміністративно-деліктного законодавства. Дисертантом пропонується власний перелік функцій кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, а також, для точнішого з’ясування їх сутності, розподіл в залежності від безпосередньої орієнтації суб’єкта на нормативний масив та превалювання загальних або специфічних властивостей кодифікації чи її об’єкта.

У підрозділі 2.3 „Об’єкт та суб’єкти кодифікації адміністративно-деліктного законодавства та їх характеристика” аналізуються доктринальні загальноправові положення стосовно об’єкта та предмета кодифікації, відзначається наявність помилкового їх ототожнення. У дисертації обґрунтовується доцільність розмежування об’єкта кодифікації адміністративно-деліктного законодавства як сукупності матеріальних та процесуальних норм, що регулюють адміністративну відповідальність (внутрішній аспект), та адміністративно-деліктного законодавства як зовнішньої форми їх прояву (при одночасному виділенні його специфічних властивостей – відсутність повноти та узгодженості положень, поєднання матеріальних та процесуальних складових), а також предмета кодифікації - змісту адміністративно-деліктних норм та форми адміністративно-деліктного законодавства. Співвідносяться об’єкт та предмет кодифікації між собою як ціле і частина.

Визначення суб’єктів кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства необхідно здійснювати, виходячи із положень про виключно офіційний характер цього різновиду діяльності, незважаючи на те, що у правовій науці висловлюються й інші пропозиції. Кодифікація адміністративно-деліктного законодавства за правовою природою є видом (формою) систематизації, різновидом законотворчості, яка здійснюється лише уповноваженим державою органом, її результатом є прийняття кодифікованого акту, отже про її неофіційний характер мова не може йти. Відповідно безпосереднім суб’єктом кодифікації адміністративно-деліктного законодавства (кодифікатором) може бути лише Верховна Рада України. У процесі кодифікації на різних стадіях можуть брати участь й інші учасники, впливаючи на результат. Серед таких доцільно виділити робочі групи по підготовці проекту кодифікованого акту, вчених-юристів, наукові установи, юристів-практиків тощо. Дисертант пропонує розподіляти учасників кодифікації на офіційних та неофіційних.

У підрозділі 2.4 „Технологія кодифікації адміністративно-деліктного законодавства України” процесуальний елемент механізму кодифікації адміністративно-деліктного законодавства. Технологія кодифікації адміністративно-деліктного законодавства є складовою правової (юридичної) кодифікації із збереженням всіх ознак останньої та набуттям специфічних властивостей, які у сукупності і визначають її ресурс. Дисертантом аналізуються різноманітні наукові джерела, присвячені технології кодифікації, на підставі чого робиться висновок про її комплексний характер. Незважаючи на той факт, що у вітчизняній правовій науці відсутня єдність поглядів вчених стосовно елементів технології кодифікації, їх кількості, у дисертації обґрунтовується двохелементна технологія кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, а саме: поєднання техніки кодифікації як сукупності засобів та прийомів здійснення адміністративно-деліктних кодифікаційних робіт та процесу здійснення як сукупності процесуальних дій кодифікатора, а також учасників на попередніх стадіях щодо підготовки проекту кодифікованого акту, його розгляду та прийняття. Дисертантом пропонується цілий спектр засобів, прийомів та стадії кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства із детальним аналізом кожного із них.

Розділ ІІІ „Основні напрямки розвитку кодифікації адміністративно-деліктного законодавства в Україні” складається із двох підрозділів і присвячений аналізу зарубіжного досвіду кодифікації адміністративно-деліктного законодавства із формулюванням основних шляхів його запозичення в Україні, а також перспективам розвитку кодифікації адміністративно-деліктного законодавства України на сучасному етапі розвитку.

У підрозділі 3.1 „Зарубіжний досвід кодифікації адміністративно-деліктного законодавства та основні шляхи його запозичення в Україні” підкреслюється, що ретельне вивчення всіх здобутків та прорахунків кодифікації адміністративно-деліктного законодавства зарубіжних країн є необхідною умовою успішного завершення чергового етапу кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства, розробки та прийняття досконалого нового кодифікованого акту, забезпечення ефективності його застосування. Дисертант приходить до висновку, що, перш за все, доцільним вбачається запозичення досвіду країн, які максимально наближені до України за пріоритетами адміністративно-деліктної законотворчості, в тому числі й кодифікаційної діяльності, в яких кодифікація адміністративно-деліктного законодавства вже завершилася і прийнято нові кодифіковані акти. На підставі поглибленого аналізу кодифікованих адміністративно-деліктних актів Російської Федерації, Республік Молдова, Бєларусь, Литва, Латвія, Естонія, Казахстан, Вірменії, Киргизської Республіки, а також результатів їх апробації, окреслюються конкретні пропозиції щодо формулювання положень майбутнього вітчизняного кодифікованого адміністративно-деліктного акту регламентації засад адміністративної відповідальності юридичних осіб, визначення їх вини, системи адміністративних стягнень, процедури розгляду справ тощо). В той же час робиться висновок про диференційованість та виваженість підходу до використання позитивного досвіду іноземних держав із обов’язковим врахуванням національних політичних, економічних, правових особливостей України.

У підрозділі 3.2 „Перспективи розвитку кодифікації адміністративно-деліктного законодавства України: теоретичні та практичні аспекти” відзначається, що на сьогоднішній день в Україні завершується черговий етап кодифікації адміністративно-деліктного законодавства, інтенсивно ведеться робота над перспективною моделлю майбутнього кодифікованого адміністративно-деліктного акту, в якій беруть участь і юристи-вчені, і юристи-практики, і законотворці. Однак, завдяки відсутності ґрунтовного наукового фундаменту кодифікаційної діяльності у відповідній сфері відносин, позитивного результату, поки що, на жаль, немає. В якості пріоритетного напрямку кодифікації вітчизняного адміністративно-деліктного законодавства на сучасному етапі вважається доопрацювання положень проекту Кодексу України про адміністративні проступки (№ 5558), підготовленого робочою групою Кабінету Міністрів України із врахуванням результатів його наукової експертизи та суспільного обговорення. Автору вбачається доцільним вдосконалення понятійного ряду, завершення регламентації засад адміністративної відповідальності юридичних осіб, в тому числі й у випадку зміни організаційно-правової форми, модифікація системи адміністративних стягнень, розширення кола суб’єктів адміністративної юрисдикції за рахунок спеціалізованих органів державної виконавчої влади, усунення колізій, звуження кола адміністративних проступків, усунення суперечностей між положеннями майбутнього кодифікованого адміністративно-деліктного акту та Кримінального кодексу України шляхом декриміналізації деяких протиправних діянь, а також внесення змін та доповнень до Проекту. Дисертантом формулюються конкретні пропозиції щодо вдосконалення положень проекту Кодексу України про адміністративні проступки.