| Краткое содержание: | ОСНОВНИЙ ЗМІСТ
У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими планами та програмами, визначено мету, завдання, об’єкт і предмет дослідження, охарактеризовано його методологію, висвітлено наукову новизну основних положень, винесених на захист, розкрито науково-практичне значення роботи, наведено відомості про апробацію результатів дослідження.
Розділ 1. “Безпека дорожнього руху як об’єкт правових досліджень і компаративного аналізу” присвячений дослідженню сучасного стану науково-правового забезпечення державної політики безпеки дорожнього руху та аналізу найбільш ефективних зарубіжних моделей стратегічного управління в сфері БДР.
У підрозділі 1.1 “Питання правового та організаційного забезпечення безпеки дорожнього руху в сучасній правничій думці” розкрито провідну роль вітчизняної юриспруденції у формуванні правових та організаційних засад державної політики безпеки дорожнього руху. Наголошено на тому, що державна діяльність у сфері безпеки дорожнього руху здебільшого протікає в канві, торованій правом, а відтак – значною мірою обумовлюється станом науково-правових досліджень. Останні сприяють вдосконаленню існуючого правового базису, визначають зміст галузевих концепцій, формують загальне уявлення про принципи, цілі, пріоритети, форми та методи втілення державної політики БДР.
Встановлено, що протягом останніх десятиліть вітчизняна юриспруденція зосереджувала свою увагу на проблемах правового регулювання та системної організації управління безпекою дорожнього руху, юридичної відповідальності за правопорушення на автомобільному транспорті, вдосконалення засобів профілактики дорожньо-транспортного травматизму, функціонування підрозділів ДАІ МВС України, публічного контролю та нагляду в сфері безпеки дорожнього руху, підвищення правосвідомості його учасників тощо.
У даному контексті особлива увага приділяється аналізу творчого доробку Є.В.Додіна, В.К.Колпакова, А.Т.Комзюка, В.А.Мисливого та інших правників, ідеї яких послужили теоретичним фундаментом для більшості сучасних науково-правових досліджень з питань безпеки дорожнього руху.
Поряд із здобутками правової науки в сфері забезпечення БДР, висвітлено низку проблем пов’язаних із вузькою спеціалізацією правових досліджень, стереотипністю розроблюваної тематики, пріоритизацією другорядних моментів, недооцінкою стратегічно важливих задач, млявим впровадженням одержаних результатів, відсутністю зворотного зв’язку з практикою тощо. З метою їхнього вирішення пропонується запровадити міжвідомчий моніторинг наукових досліджень з питань безпеки дорожнього руху; визначити на основі замовлень практичних підрозділів, відповідальних за стан дорожньо-транспортної безпеки, коло питань, що потребують першочергового наукового розв’язання та включити відповідну тематику до планів науково-дослідних робіт МВС України та Міністерства інфраструктури України; посилити контроль за впровадженням результатів фундаментальних і прикладних досліджень, котрі фінансуються з Державного бюджету України; стимулювати розробку малодосліджених аспектів БДР шляхом надання іменних грантів (стипендій, премій), організації конкурсів, сприяння в опублікуванні наукових праць; налагодити конструктивну взаємодію між “профільними” навчальними закладами (науково-дослідними установами) та суб’єктами практичної діяльності в сфері дорожнього руху.
У підрозділі 1.2 “Зарубіжний досвід у сфері забезпечення безпеки дорожнього руху” здійснено компаративний аналіз організаційно-правових засад забезпечення безпеки дорожнього руху в країнах, котрі характеризуються найнижчим у світі рівнем дорожньо-транспортного травматизму та, одночасно, високим коефіцієнтом “щільності” транспортних засобів на душу населення. На підставі проведеного аналізу виділено чинники (детермінанти) високої ефективності державної політики безпеки дорожнього руху. Остання повинна мати надійний економічний фундамент, охоплюватись рамками довгострокової національної стратегії; переслідувати конкретні, вимірні цілі; бути реалістичною, послідовною, гнучкою, толерантною до викликів часу; ґрунтуватися на багаторівневій системі планових документів, інтегрованих у структуру державного соціально-економічного планування; провадитись одночасно на ідеологічному, нормативно-правовому, економічному, соціальному, організаційному, науковому, технічному та освітньому рівнях; спиратись на переконання, як найбільш демократичний та оптимальний метод соціального управління; органічно поєднувати різні аспекти публічного адміністрування: загальнонаціональний і регіональний, відомчий та міжгалузевий, внутрідержавний і зовнішньополітичний.
Констатовано, що висока продуктивність економічної системи не гарантує успіхів у справі профілактики дорожньо-транспортного травматизму. Наочним прикладом може слугувати Катар – країна з рекордним ВНП (145 тис. доларів США на душу населення) та надзвичайно високим рівнем смертності серед учасників дорожнього руху (23,7 загиблих на 100 тис. чол.). Відтак основний акцент при втіленні державної політики БДР повинен робитись на якості стратегічного планування, ефективності організаційно-правового забезпечення, досконалості форм і методів галузевого управління.
Розділ 2. “Соціально-економічні та політико-правові детермінанти державної політики безпеки дорожнього руху” містить 4 підрозділи, у яких висвітлено соціальний, економічний, деліктологічний, внутрішньо- та міжнародно-політичний аспекти забезпечення безпеки дорожнього руху.
У підрозділі 2.1 “Безпека дорожнього руху: соціально-економічний вимір” підкреслюється важливість точного визначення соціальних та економічних параметрів дорожньо-транспортної аварійності. Наголошується, що тільки на основі достовірних статистичних даних можна об’єктивно оцінити ефективність системи забезпечення БДР, встановити закономірності її функціонування, сформулювати реалістичний концепт її розвитку. Натомість, будь-які похибки при здійсненні відповідних розрахунків зумовлюють недостовірність прогнозування, низьку якість галузевих планів, дисбаланси ресурсного забезпечення, послаблення адміністративного контролю. Зрештою руйнується архітектоніка всієї стратегії: розроблювані програми не задовольняють потреб практики, вжиті заходи не приносять відчутних результатів, й без того обмежені ресурси витрачаються марно.
Наразі вітчизняна система збору, систематизації та узагальнення інформації про стан безпеки дорожнього руху значно поступається провідним світовим зразкам. Аналіз основних показників БДР проводиться за застарілими методиками, успадкованими з радянських часів. Суб’єкти статистичної звітності діють розрізнено та розкоординовано, бракує узгодженості й серед їхніх структурних ланок. Глибина аналітичної “проробки” дуже далека від потрібного рівня: десятиліттями поспіль стан БДР оцінюється за вузьким колом параметрів, неспроможних дати всебічне уявлення про соціально-економічний аспект безпеки дорожнього руху. Це, в свою чергу, обумовлює бідність вихідного статистичного масиву та недосконалість розроблених на його основі концепцій, планів і програм галузевого розвитку.
З урахуванням викладеного обґрунтовується необхідність створення в Україні комплексної інформаційно-аналітичної системи оцінювання стану БДР, котра б забезпечила постійний моніторинг дорожньої аварійності; надавала вичерпну інформацію про її масштаби, структуру, динаміку, соціально-економічні наслідки; гарантувала постійне оновлення відповідних статистичних показників; уможливила синхронну кореляцію даних, отриманих через різні канали державної статистики.
У підрозділі 2.2 “” досліджується стан, структура й динаміка правопорушень проти безпеки дорожнього руху. Узагальнення юрисдикційної практики судів та ДАІ МВС України за 2001-2010 р.р. свідчить про стабільно високий рівень дорожньо-транспортної деліктності. Протягом вказаного періоду працівниками Державтоінспекції було складено 58 млн. протоколів про порушення Правил дорожнього руху. Найменша кількість адміністративних проступків проти БДР мала місце в 2001 р. (4,2 млн.), максимальна – в 2007 та 2008 р.р. (7,7 млн. та 8,1 млн. відповідно).
Найпоширенішими деліктами проти безпеки дорожнього руху є: перевищення встановлених обмежень швидкості, недодержання вимог дорожніх знаків, розмітки проїзної частини доріг, правил перевезення вантажів, буксирування, зупинки, стоянки, проїзду пішохідних переходів та інші порушення, передбачені ч. 1 ст. 121 КУпАП. Середньорічна кількість названих порушень коливається в межах 3-4,5 млн., що становить близько половини від загального числа дорожньо-транспортних деліктів. Традиційно масовий характер також мають порушення, передбачені: ч. 2 ст. 122 КУпАП (порушення правил проїзду перехресть і зупинок, обгону, зустрічного роз’їзду, безпечної дистанції, інтервалу, руху автомагістралями, користування зовнішніми освітлювальними приладами та ін.) – від 0,7 до 1,1 млн. випадків щороку; ч. 1 ст. 127 КУпАП (порушення правил дорожнього руху пішоходами) – 0,3-0,45 млн.; ч. 1 ст. 130 КУпАП (керування транспортними засобами в стані алкогольного, наркотичного чи іншого сп’яніння) – 0,3-0,4 млн.
Протягом останнього десятиліття в Україні було вчинено 147,7 тис. злочинів у сфері дорожньої безпеки (14,2 тис. – в 2000р., 13,8 тис. – 2001р.; 12,1 тис. – 2002р., 14,6 тис. – 2003р., 14,8 тис. – 2004р., 16 тис. – 2005р., 16,1 тис. – 2006 р., 17,7 тис. – 2007 р., 15,7 тис. – 2008 р., 12,7 тис. – 2009 р.). Даний різновид злочинів належить до числа найпоширеніших кримінально-караних діянь: злочини проти БДР складають 2% від усіх злочинів, вчинюваних на території нашої держави, та понад 3,5% – від злочинів загально-кримінальної спрямованості. У загальній структурі злочинності делікти цього типу посідають третє місце, після крадіжок та грабежів.
Аналіз стану й динаміки правопорушень у сфері БДР змушує констатувати, що переважна більшість кореспондуючих деліктологічних показників перебувають на дуже високому рівні. Епізодичні спади деліктності здебільшого неглибокі та нестійкі: як правило, вони тривають не більше 1-2 років, після чого розпочинається зворотній процес. Особливу тривогу викликає велика кількість грубих порушень Правил дорожнього руху, зокрема, повторних, пов’язаних із створенням аварійних ситуацій, обумовлених вживанням алкогольних напоїв.
Здолати негативні тенденції можна тільки у рамках цілеспрямованої політики, котра б ґрунтувалась на засадах плановості, комплексності, послідовності, соціально-економічної обґрунтованості. З цією метою профілактика деліктів проти безпеки дорожнього руху має бути оголошена стратегічним пріоритетом забезпечення БДР, а відповідний напрям діяльності – знайти відображення в транспортному законодавстві, актах галузевого планування, а також у політичних рішеннях керівництва держави.
обґрунтовується необхідність визнання безпеки дорожнього руху інтегральним елементом національної безпеки та одним з головних пріоритетів державної політики. Даний висновок ґрунтується на тому, що:
по-перше, загрози у сфері БДР носять реальний, “опредметнений” характер. Кожні 10-15 хвилин на дорогах країни трапляється дорожньо-транспортна пригода. Щодня в автокатастрофах гинуть і одержують травми десятки наших співгромадян, з яких 85% – представники середньої вікової категорії, 2,5% – діти й неповнолітні. Економічні втрати, обумовлені дорожньою аварійністю сягають 2% ВНП;
по-друге, будучи основним способом транспортування пасажирів і вантажів, дорожній рух виступає запорукою соціально-економічного прогресу. Підвищення надійності автотранспортних перевезень збільшує просторову й професійну мобільність соціуму, стимулює його економічну активність, сприяє інноваційним процесам. Безпека дорожнього руху – об’єктивний показник рівня державного розвитку, якості життя громадян, а також одна з передумов інтенсифікації виробництва й зростання національного добробуту;
по-третє, сфера дорожнього руху є осереддям пріоритетних національних інтересів. Значною мірою саме від стану та безпечних умов її функціонування залежать: ефективність реалізації конституційних прав і свобод; розвиток громадянського суспільства; конкурентоспроможність економіки; наявність екологічно й техногенно безпечних умов життєдіяльності, збереження природного середовища; інтеграція України в світовий цивілізаційний простір;
по-четверте, характерні для сфери дорожнього руху чинники небезпеки загрожують практично всім групам (рівням) національних інтересів. Їхній вплив прослідковується на індивідуальному, мікросоціальному, загальносуспільному та державному рівнях. Вони перешкоджають реалізації основних конституційних прав людини, завдають відчутної шкоди суспільству (починаючи з його первинної ланки – сім’ї, та закінчуючи масштабними економічними інститутами), стають на заваді євроінтеграційним устремлінням держави;
по-п’яте, безпека дорожнього руху перебуває в тісному взаємозв’язку з більшістю секторів національної безпеки. Умови функціонування дорожньо-транспортної системи істотно визначають ефективність індустріального комплексу, демографічну ситуацію, екологічну стабільність, мобільність військових з’єднань, а також низку інших факторів, якими обумовлюється поточний стан соціальної, економічної, воєнної, екологічної безпеки.
Таким чином, доцільність розгляду безпеки дорожнього руху крізь призму захисту національних інтересів продиктована актуальними потребами практики. Без визнання БДР інтегральною складовою національної безпеки, уявлення про останню буде усіченим і неповним, а кореспондуючий напрям державної політики – недостатньо розробленим та ефективним.
У підрозділі 2.4. “Правові засади міжнародної політики безпеки дорожнього руху в умовах глобалізації” досліджено ґенезу та сучасний стан міжнародного законодавства про дорожній рух. Зазначається, що до 80-х рр. ХХ ст. основна увага міжнародної спільноти була зосереджена на уніфікації правил дорожнього руху, розробці універсальних технічних регламентів, вдосконаленні обліку автомобілів, спрощенні бюрократичних процедур, пов’язаних із закордонними перевезеннями, розбудові глобальних транспортних мереж.
Ситуація змінилася приблизно чверть століття тому, коли соціальні та економічні наслідки дорожньо-транспортних пригод набули величезних масштабів: лік жертв ДТП пішов на мільйони, супутні економічні збитки почали обчислюватись сотнями мільярдів доларів. Усвідомлюючи згубність подібних тенденцій, найвпливовіші міжнародні структури сучасності (ООН, ЄС та ін.) розгорнули кампанію за кардинальне підвищення рівня дорожньої безпеки.
Істотним поштовхом до вирішення цієї задачі стала Маастрихтська угода 1992р. Названий документ не тільки поклав початок ЄС та новій універсальній валюті – Євро, але й запровадив на європейських теренах єдину транспортну політику. Угода наділила Єврокомісію повноваженнями встановлювати загальні правила транснаціональних сполучень, визначати умови надання транспортних послуг “водіям-нерезидентам”, вживати заходи щодо підвищення безпеки руху. При цьому оптимальною формою організації відповідних заходів визнано довгострокові галузеві програми.
У рамках формування міжнародної стратегії БДР Єврокомісія прийняла низку послідовних програм, спрямованих на підвищення дорожньої безпеки: 1) Програму дій у сфері безпеки дорожнього руху на 1993-1997 р.р. – “Road safety: action programme” (COM/93/0246); 2) Програму підвищення БДР на 1997-2002 р.р. – “Promoting road safety in the EU” (COM/97/0131); 3) Програму заходів БДР на 2004-2010 р.р. – “European Road Safety Action Programme: Halving the number of road accident victims in the European Union by 2010: a shared responsibility” (COM /2003/311); 4) Програму підвищення безпеки дорожнього руху ЄС на 2010-2020 р.р. “Road Safety as a right and responsibility for all”.
На підставі аналізу цих документів зроблено висновок про те, що головними пріоритетами міжнародної політики БДР сьогодні є: розвиток міжнародного співробітництва; розробка національних стратегій підвищення БДР, включення питань дорожньої безпеки до змісту державних цільових програм; імплементація міжнародних регламентів (правил, нормативів) з питань діяльності автомобільного транспорту; модернізація дорожнього господарства, збільшення пропускної здатності доріг і вулиць; посилення технічних вимог щодо безпеки транспортних засобів; стимулювання розвитку громадського транспорту; удосконалення систем статистичного обліку ДТП; централізація управління сектором дорожньої безпеки; всебічна підтримка діяльності “профільних” громадських організацій; підвищення ефективності медичного забезпечення БДР; активізація боротьби з порушеннями правил дорожнього руху; застосування прогресивних методик водійської підготовки; підвищення правосвідомості учасників дорожнього руху.
Резюмується, що окреслені пріоритети повинні стати наріжним каменем функціонування та розвитку вітчизняного автотранспорту. На їх основі мають ґрунтуватися організаційні заходи й технічні стандарти, просвітницька робота та правозастосування, облік і статистика, а також будь-які інші види діяльності, спрямованої на захист інтересів суспільства в дорожньо-транспортній сфері.
Розділ 3. “Цілепокладання державної політики безпеки дорожнього руху”, який містить п’ять підрозділів, присвячено визначенню концептуальних засад формування політики держави в сфері безпеки дорожнього руху.
У підрозділі 3.1. “Джерела державної політики безпеки дорожнього руху”, виходячи з розуміння джерел державної політики, як “системи правових і політичних актів, котрі відображають цілі, пріоритети й принципи діяльності держави в тій або іншій сфері суспільних відносин”, визначається, що правову основу політики БДР формують: Конституція України, закони та міжнародні договори України, укази Президента України, постанови та розпорядження Уряду, акти профільних міністерств і відомств (Міністерства інфраструктури України, Міністерства внутрішніх справ України, Державної служби автомобільних доріг України та ін.), а також акти місцевих державних адміністрацій і місцевих рад, в яких відтворюються концептуальні засади державної політики БДР, сформульовані в законах і правових актах загальнодержавної дії.
Водночас, політичними джерелами державної політики безпеки дорожнього руху здебільшого слугують публічні заяви керівництва держави (Президента, глави Уряду, спікера Парламенту), керівників центральних органів виконавчої влади та представників політичних сил, що входять до складу Парламенту.
Контент-аналіз основних джерел державної політики безпеки дорожнього руху змушує констатувати наявність цілого ряду проблем, пов’язаних з їх формуванням, систематизацією та узгодженням. Наразі немає чіткої системи в прийнятті концептуальних і програмних документів з питань безпеки дорожнього руху. Зокрема, не визначено, які питання мають регулюватися на законодавчому рівні, а які – на рівні підзаконних актів. Не розмежована компетенція суб’єктів владних повноважень щодо прийняття політико-правових рішень. Не встановлено, яким типом правових актів відповідні рішення повинні оформлюватись.
В результаті глибокі пласти відносин у сфері безпеки дорожнього руху залишаються без правової регламентації. Багато важливих аспектів політики БДР регулюються вибірково, фрагментарно та з серйозними порушеннями юридичної техніки. Нормативний матеріал використовується нераціонально. Мають місце численні колізії законодавства, випадки дублювання юридичних норм. Прийняті концепції не завжди підкріплюються відповідними цільовими програмами, тоді як останні – потерпають через відсутність дієвого механізму реалізації. Невизначеність ієрархії джерел галузевої політики “дезорієнтує” суб’єктів правозастосування. За даними проведених анкетувань, понад 80% працівників ДАІ МВС України (194 з 238 респондентів) в своїй службовій діяльності готові керуватися неправовими джерелами (зокрема, негласними вказівками керівництва), навіть якщо ті йдуть у розріз із вимогам чинного законодавства.
Наголошено, що істотні збої в організації джерельної бази не є чимось іманентним, властивим виключно політиці безпеки дорожнього руху. Вони лише віддзеркалюють загальні негативні процеси, якими характеризується формування державної політики в цілому. Виходячи з цього, обґрунтовується необхідність розробки та прийняття спеціального закону, який би чітко визначив ієрархію правових документів, установив єдині вимоги щодо їх форми та змісту, закріпив алгоритм їх реалізації, врегулював правила розв’язання юридичних колізій.
У підрозділі 3.2 “Цілі державної політики безпеки дорожнього руху” зроблено наголос на доцільності чіткого визначення та законодавчого закріплення цілей державної політики безпеки дорожнього руху.
З урахуванням викликів і загроз, що виникають у сфері БДР, а також системних особливостей (проблематики, закономірностей, тенденцій розвитку тощо) функціонування дорожньо-транспортного комплексу, автор виділяє наступні цілі державної політики безпеки дорожнього руху: забезпечення особистої безпеки учасників дорожнього руху; забезпечення захисту та реалізації прав і свобод громадян в сфері дорожнього руху; прогнозування та мінімізація негативного впливу загроз у сфері безпеки дорожнього руху; поліпшення економічних показників, обумовлених станом дорожнього руху; протидія деліктності в сфері дорожнього руху; вдосконалення системи управління забезпеченням безпеки дорожнього руху; зміцнення законності та правопорядку в сфері дорожнього руху; інтеграція вітчизняного дорожньо-транспортного комплексу в європейську автотранспортну систему; попередження шкідливого впливу дорожньо-транспортних пригод та їх наслідків на навколишнє середовище.
У підрозділі 3.3. “Пріоритетні напрями державної політики безпеки дорожнього руху” підкреслюється, що в умовах гострого дефіциту ресурсів забезпечення дорожньо-транспортної безпеки пов’язане з постійним перерозподілом сил і засобів, їх концентрацією на найбільш важливих напрямах розвитку. Дана обставина зумовлює постановку питання про те, які саме напрями галузевої політики повинні вважатися пріоритетними й такими, що потребують першочергової реалізації.
Виходячи із загальних соціально-економічних тенденцій та актуальних проблем забезпечення безпеки дорожнього руху, в якості пріоритетних напрямів державної політики БДР визначені: - розвиток та вдосконалення законодавства про дорожній рух; - оптимізація системи галузевого управління; - поліпшення технічного стану, експлуатаційних характеристик та пропускної спроможності автодоріг; - забезпечення високої якості підготовки водіїв; - підвищення правосвідомості та культури учасників дорожнього руху; - підвищення надійності та безпечності транспортних засобів; - удосконалення медичного забезпечення безпеки дорожнього руху; - створення ефективної системи наукового забезпечення БДР; - сприяння впровадженню інноваційних технологій, методик та інших досягнень науково-технічного прогресу в систему забезпечення безпеки дорожнього руху; активізація міжнародного співробітництва в сфері безпеки дорожнього руху.
Обґрунтовується необхідність закріплення окреслених пріоритетів в чинному законодавстві України про дорожній рух. На думку автора, такий крок дозволить оптимізувати державну діяльність у сфері безпеки дорожнього руху, допоможе скерувати її у потрібне русло, забезпечить першочергове вирішення стратегічно важливих задач.
У підрозділі 3.4. “”, зазначається, що прогнозування, планування та програмування в державній політиці – це послідовні, взаємопов’язані етапи прийняття стратегічних рішень, на яких набувають формального (числового, відсоткового) вираження абстрактні політичні цілі; остаточно окреслюється перелік державних і галузевих пріоритетів; конкретизується зміст організаційно-правових заходів, визначаються їх виконавці, джерела фінансування, строки реалізації. Від якості прогнозування, планування та програмування залежать обґрунтованість державної політики, її цілеспрямованість, реальність, ефективність. Разом з тим, навіть дрібні погрішності в ході їх здійснення можуть обернутися серйозними проблемами при вирішенні важливих політичних завдань.
Особливо чітко дана закономірність простежується на прикладі державної політики БДР. Остання тривалий час ґрунтується на, хибних прогнозах, невірних розрахунках, нездійсненних планах, розрізнених і неузгоджених програмах. Підсумок закономірний: кількість автомобільних аварій та їх жертв зростає з року в рік (у 2001 році було зафіксовано 34,5 тис. ДТП з потерпілими; у 2004 – 45,6 тис.; у 2008 – 51,2 тис.). Періодичні спади негативної динаміки обумовлені застосуванням разових кардинальних заходів, і не є результатом планомірного, комплексного підходу до вирішення питань дорожньо-транспортної безпеки. Як наслідок, досягнуті успіхи виявляються скороминущими, а здобуті перемоги – ілюзорними.
Як свідчить проведений аналіз, такий стан справ обумовлений багатьма негативними чинниками, зокрема, вадами нормативно-правового забезпечення, браком комплексних наукових розробок, низьким рівнем інформатизації, дефіцитом ресурсів, відсутністю дієвих механізмів контролю тощо. З метою їх усунення автор пропонує низку організаційно-правових заходів, спрямованих на забезпечення послідовності, безперервності й комплексності прогнозування, планування та програмування в сфері безпеки дорожнього руху; оптимізацію структури й змісту планових (програмних) актів; підвищення достовірності офіційних прогнозів; удосконалення якості планових (програмних) розрахунків; забезпечення гласності та відкритості всіх стадій планового процесу; стимулювання участі в реалізації державних цільових програм, збалансоване фінансування передбачених ними інвестиційних заходів; визначення критеріїв ефективності планових прогностичних і планових документів; посилення контролю за ходом їх реалізації.
У підрозділі 3.5. “Інституційні засади формування державної політики безпеки дорожнього руху” аналізуються характер і ступінь впливу основних учасників політичного процесу (суб’єктів публічно-владних повноважень, політичних партій, груп інтересів, засобів масової інформації та інших) на формування державної політики безпеки дорожнього руху. Констатується, що наразі суб’єкти формування державної політики БДР діють розрізнено, вирішують переважно локальні завдання та не до кінця розкривають свій політикотворчий потенціал. Між органами публічної адміністрації немає належного ступеню узгодженості та взаємодії. Більшість політичних партій демонструють індиферентне ставлення до проблем БДР. Мало переймаються ними і найбільш впливові (в економічному та політичному сенсах) групи інтересів. Основна увага засобів масової інформації зосереджена на трагічних наслідках дорожньо-транспортних пригод, а не на причинах і передумовах високої аварійності. Що ж до міжнародних організацій, то за браком державної підтримки й попиту на їх допомогу, вони не відграють помітної ролі у формуванні галузевої політики.
З метою подолання цих негативних тенденцій пропонується: на законодавчому рівні закріпити процедуру розробки та прийняття стратегічних правових актів з питань БДР; чітко визначити спеціальні повноваження суб’єктів публічної влади, суворо розмежувати їх компетенцію; створити дієву координуючу ланку, котра б забезпечила узгодженість рішень офіційних учасників формування політики БДР; забезпечити всебічну державну підтримку об’єднань громадян, орієнтованих на профілактику дорожньо-транспортного травматизму; налагодити взаємодію публічної адміністрації та ЗМІ в частині інформаційного “супроводження” державної політики БДР; здійснити комплекс інших заходів, спрямованих на консолідацію системи політичних інститутів та активізацію їх зусиль у напрямку вирішення актуальних проблем транспортної безпеки.
Розділ 4. “Адміністративно-правове забезпечення реалізації державної політики безпеки дорожнього руху” включає три підрозділи, присвячені проблемам удосконалення організаційно-правових засад, форм і методів публічного адміністрування в сфері безпеки дорожнього руху.
В підрозділі 4.1 “Нормативно-правове забезпечення реалізації державної політики безпеки дорожнього руху” досліджується сучасний стан нормативно-правової регламентації суспільних відносин з приводу забезпечення БДР. На підставі аналізу галузевого законодавства, практики його застосування, а також результатів опитувань 263 посадових осіб МВС України, Міністерства інфраструктури України, Укравтодору, місцевих державних адміністрацій та виконкомів місцевих рад зроблено висновок про те, що наразі практично всім рівням нормативно-правового забезпечення безпеки дорожнього руху – від законодавчого до самоврядного – властиві системні недоліки. Це і недостатня повнота регуляторного охвату, і “розпорошеність” нормативного матеріалу, і погана узгодженість НПА, і невідповідність їхньої форми та змісту, і наявність колізій, і нечітке формулювання правових установлень, і багато інших. Усунути ці недоліки шляхом спорадичних змін (чи-то пак – прийняття окремих нормативно-правових актів) об’єктивно неможливо. Потрібне масштабне реформування законодавства про дорожній рух з урахуванням об’єктивних соціально-економічних процесів, досягнень науково-технічного прогресу, актуальних потреб практики, тенденцій розвитку міжнародного законодавства, вимог техніки нормотворення, останніх теоретичних напрацювань.
На думку автора, першочерговими кроками в цьому напрямі мають стати: розробка та прийняття Закону України “Про безпеку дорожнього руху”; ґрунтовний перегляд галузевого законодавства на предмет відповідності міжнародним договорам України, адекватності суспільно-економічним реаліям, наявності “прогалин”, колізій і дублювань, повноти регулювання кореспондуючого сектору суспільних відносин, дотримання вимог юридичної техніки; відмова від практики відомчого регулювання загальних вимог (правил, регламентів, процедур тощо) у сфері БДР; запровадження постійного моніторингу законодавства (у т.ч., міжнародного) про дорожній рух, налагодження механізмів синхронного оновлення всіх його ланок, рівнів і складових; посилення контролю за додержанням законності при прийнятті нормативно-правових рішень у сфері дорожньої безпеки; широке залучення громадськості до процесу розроблення проектів нормативно-правових актів з питань БДР.
У підрозділі 4.2. “Публічна адміністрація в механізмі реалізації державної політики безпеки дорожнього руху” дано системно-функціональну характеристику суб’єктів публічного адміністрування в сфері безпеки дорожнього руху. Констатується, що в Україні за часи незалежності сформувалася громіздка децентралізована система адміністрування сектором БДР. В умовах перехідного періоду робота цієї системи приносила певні результати, але, по мірі збільшення вітчизняного автопарку, інтенсифікації транспортних потоків та підвищення стандартів дорожньої безпеки, вона дедалі більше втрачає свою ефективність. Фактично, вона вже не здатна протистояти актуальним викликам сьогодення, ні, тим більше, забезпечити кардинальне зниження дорожньо-транспортної аварійності (травматизму) в довгостроковій перспективі.
Серед основних факторів негативного впливу на механізм державної політики БДР, слід назвати, передусім, структурні та функціональні вади системи галузевого управління, котра лишається практично незмінною з радянських часів. Сьогодні, як і багато років тому, її визначальними рисами є державна монополія на окремі засоби виробництва, зосередження великого обсягу контрольно-наглядових і дозвільних повноважень “під дахом” поліцейської структури, зародковий стан громадського контролю, відсутність спеціалізованого органу влади, відповідального за безпеку дорожнього руху в цілому. Не будучи адаптованою до соціально-економічних реалій нового часу, ця система здебільшого вичерпала свій потенціал і здатність до саморозвитку. По-друге, дається взнаки проблема невизначеності меж компетенції різних органів влади, що нерідко призводить до міжінституційних (міжвідомчих) конфліктів, правових колізій, дублювання одних напрямів забезпечення БДР при цілковитому ігноруванні інших. І, нарешті, третьою, властивою для багатьох сфер публічного адміністрування, проблемою є неефективність галузевого контролю та, відповідно, низький рівень виконавської дисципліни.
З метою вирішення окреслених проблем пропонується комплекс організаційно-правових заходів, спрямованих на побудову стрункої управлінської вертикалі в сфері БДР; перерозподіл повноважень та чітке розмежування компетенції суб’єктів галузевого управління, налагодження між ними ефективної взаємодії, вдосконалення механізмів контролю за їх діяльністю.
У підрозділі 4.3. “Адміністративно-правові форми та методи реалізації державної політики безпеки дорожнього руху” досліджуються регламентовані нормами адміністративного права форми, способи та прийоми втілення цілей державної політики БДР. Визначено, що адміністративно-правовими формами реалізації галузевої політики є: видання нормативних та індивідуальних актів управління, укладення адміністративних договорів, надання адміністративних послуг, здійснення інших юридично-значущих дій, спрямованих на забезпечення безпеки дорожнього руху. Доведено, що для реалізації державної політики БДР властивий, насамперед, адміністративно-правовий метод, який: реалізується через здійснення суб’єктами публічної адміністрації виконавчо-розпорядчих функцій; виступає засобом владного впливу на суспільні відносини, свідомість та поведінку їх учасників; перебуває в тісному взаємозв’язку з формами публічного адміністрування в сфері БДР; охоплює широкий спектр прийомів виховного, інформаційного, заохочувального та примусового характеру.
Констатовано наявність широкого кола проблем, пов’язаних із регламентацією та практичним застосуванням адміністративно-правових форм і методів реалізації державної політики безпеки дорожнього руху. Обґрунтовується необхідність відходу від позицій радянської правової доктрини, котра постулювала примус в якості провідного метода публічного адміністрування. Зроблено висновок про те, що ядро “інструментарію” державної політики БДР повинні складати пропагандистські, роз’яснювальні, виховні, навчальні та інші заходи непримусового характеру.
Розділ 5. “Адміністративно-правова охорона безпеки дорожнього руху” складається з чотирьох підрозділів, які розкривають зміст адміністративно-правової охорони безпеки дорожнього руху та її провідних напрямів.
У 5.1. “Сутність і межі адміністративно-правової охорони безпеки дорожнього руху” проаналізовано положення основних доктринальних концепцій адміністративно-правової охорони. На підставі проведеного аналізу автор доводить, що роль адміністративно-правової охорони (зокрема, в сфері безпеки дорожнього руху) не вичерпується виявленням правопорушень та застосуванням кореспондуючих заходів примусу. В дійсності на адміністративно-правову охорону покладений набагато ширший комплекс задач.
Адміністративно-правова охорона БДР охоплює не лише застосування заходів впливу за вчинення протиправних діянь, але стосується й правомірної поведінки в інтересах її впорядкування, узгодження дій людей, груп, колективів поміж собою та із зовнішніми умовами. Засобами адміністративно-правової охорони створюються сприятливі умови для функціонування окремих об’єктів і галузевих комплексів, усуваються негативні соціально-економічні чинники, вирішується низка інших “неюрисдикційних” питань. Відтак, адміністративно-правову охорону потрібно розглядати крізь призму загальної профілактичної функції права, яке покликане не тільки перешкоджати девіантним проявам, а й виступати універсальним засобом організації суспільних відносин, їх головним регулюючим фактором та, водночас, гарантією динамічного розвитку всіх царин суспільного життя.
Виходячи з викладеного, адміністративно-правова охорона безпеки дорожнього руху визначається як: урегульована нормами адміністративного права діяльність органів (посадових осіб) публічної влади, закладів, підприємств, установ, організацій, громадян та їхніх об’єднань, котра спрямовується на профілактику дорожньо-транспортної аварійності, виявлення та припинення порушень загальнообов’язкових правил, норм і стандартів у сфері БДР, а також притягнення до відповідальності винних осіб з метою забезпечення стабільного, безпечного й продуктивного функціонування автомобільного транспорту.
їхніх наслідків” підкреслюється соціально-економічне значення профілактики дорожньо-транспортних пригод. Будучи інструментом виявлення та ліквідації умов, причин і чинників, котрі сприяють аварійності, профілактика ДТП являє собою магістральний напрям забезпечення безпеки дорожнього руху. За підрахунками експертів, кожний долар, інвестований в профілактику ДТП, дозволяє заощадити близько 20 доларів витрат, пов’язаних із усуненням пошкоджень дорожньої інфраструктури, ремонтом транспортних засобів, лікуванням постраждалих, наданням соціальних послуг інвалідам, зниженням продуктивності праці, роботою аварійних служб. З огляду на колосальні масштаби дорожньої аварійності, профілактика ДТП розглядається як важливий засіб охорони здоров’я та благополуччя нації.
Аналіз практики боротьби з дорожньо-транспортною аварійністю свідчить, що вітчизняна система профілактики ДТП наразі перебуває у фазі поступального розвитку. Крок за кроком розвиваються її правові засади, нарощується організаційний потенціал. Однак, попри наявність окремих позитивних тенденцій, загальний стан і результати цієї системи неможливо визнати задовільними. Темпи її розбудови дуже мляві, а організаційно-правове, матеріальне, технічне забезпечення – надто бідне й недосконале, щоб забезпечити ефективну протидію все зростаючим загрозам у сфері дорожнього руху. Наочне свідчення тому – величезна кількість автопригод, які трапляються на дорогах країни.
На думку дисертанта, численні вади системи профілактики ДТП можуть бути усунуті лише в рамках комплексного підходу. З цією метою обґрунтовується необхідність реформування законодавства про дорожній рух, переходу на централізовану модель управління, впровадження жорстких “безпекових” нормативів, модернізації дорожньо-вуличної інфраструктури, підвищення вимог до технічного стану транспортних засобів, прикладного спрямування підготовки водіїв, розвитку медичного забезпечення БДР, перегляду національних стандартів освіти, проведення масштабних інформаційно-пропагандистських кампаній, спрямованих на розвиток правосвідомості учасників дорожнього руху.
У підрозділі 5.3. “Публічний контроль у сфері безпеки дорожнього руху” аналізуються організаційно-правові засади та сучасний стан публічного контролю в сфері безпеки дорожнього руху. На підставі проведеного аналізу автор констатує недосконалість вітчизняної системи галузевого контролю. Істотними вадами характеризується її нормативно-правове забезпечення. Чинне законодавство недостатньо чітко розмежовує повноваження суб’єктів галузевого контролю, що, з одного боку, провокує низку “компетенційних” конфліктів, з іншого – ослаблює ефективність здійснюваних заходів. На законодавчому рівні не визначені основні форми та методи контрольної діяльності, не закріплені механізми реалізації важливих контрольних функцій. Даються взнаки організаційні недоліки, зокрема, неузгодженість дій контролюючих суб’єктів, відсутність налагоджених схем їхньої взаємодії з громадськістю та ЗМІ, брак ресурсного забезпечення, слабка методична база, низький рівень підготовки кадрів тощо. Дуже слабко використовується потенціал громадського контролю. Впродовж останніх років помітний вплив на систему галузевого управління справляють хіба що звернення громадян. Натомість інші форми громадського контролю (громадська експертиза, громадське інспектування etc.) не знаходять широкого практичного застосування.
Задля вирішення окреслених проблем дисертант пропонує: розробити та прийняти Закон України “Про публічний контроль на автомобільному транспорті”; внести до законодавства про дорожній рух зміни, спрямовані на ліквідацію наявних колізій, неточностей і дублювань; здійснити перерозподіл контрольних повноважень між суб’єктами галузевого контролю з урахуванням характеру їх основної діяльності, матеріального базису, приданих сил і засобів, провести чітке розмежування їх компетенції, налагодити між ними конструктивну взаємодію. Окремо наголошується на необхідності створення сприятливих умов для функціонування механізмів громадського контролю в сфері дорожньої безпеки.
У підрозділі 5.4. “Адміністративна відповідальність за правопорушення в сфері безпеки дорожнього руху” розкривається репресивно-профілактична сутність адміністративної відповідальності в сфері безпеки дорожнього руху. Адміністративна відповідальність є ключовим напрямом протидії дорожньо-транспортним деліктам, профілактики злочинів проти БДР, попередження аварійності й травматизму. Адміністративна відповідальність гарантує стабільність правовідносин у сфері вантажно-пасажирських перевезень, забезпечує їх захист від протиправних посягань.
Аналіз адміністративно-деліктологічної ситуації на автомобільному транспорті дозволяє визначити її як вельми складну. Протягом 2001-2010 р.р. працівниками ДАІ було зафіксовано понад 52 млн. порушень Правил дорожнього руху. Вказані порушення складають 4/5 від усіх адміністративних проступків, вчинюваних на території України, причому їх питома вага у загальній структурі деліктності постійно зростає (якщо в 2001р. вона становила 67%, то в 2005р. – досягла 75%, а в 2009р. – перевищила 82%). Наразі проступки проти безпеки дорожнього руху являють собою наймасовіший, найдинамічніший та, відповідно, найнебезпечніший (з точки зору іманентних ризиків) різновид адміністративно-деліктних діянь.
Однією з причин надзвичайного поширення адміністративних правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху є недоліки механізмів адміністративної відповідальності. Наочне свідчення тому – дуже висока латентність адміністративних деліктів проти БДР, а також велика кількість помилок при їх кваліфікації. За останніми підрахунками, до “поля зору” суб’єктів нагляду за безпекою дорожнього руху потрапляють не більше 8-10% фактичних правопорушень. У решті випадків порушення лишаються невиявленими, а порушники – безкарними. За даними соціологічних опитувань, близько третини інспекторів ДАІ відчувають труднощі під час юридичної оцінки протиправних діянь. Наслідком є постійне збільшення кількості неправомірних рішень й спровокованих ними скарг. Тільки в 2009 році Департаментом ДАІ МВС України було розглянуто 1900 скарг на дії та рішення працівників дорожньо-патрульної служби. Тисячі аналогічних звернень щомісяця надходять до прокуратури та суду.
Така ситуація обумовлена системними вадами адміністративно-деліктного законодавства, яке характеризується наявністю численних “прогалин”, колізій, дублювань і невизначеностей, а також широким спектром організаційних проблем, зокрема, відсутністю дієвих механізмів міжвідомчої взаємодії, слабкою підготовкою професійних кадрів, низьким рівнем контролю й виконавської дисципліни, застарілою матеріально-технічною базою, браком сучасних методик etc. З метою усунення цих недоліків у даному підрозділі дисертації пропонується комплекс заходів, спрямованих на вдосконалення нормативно-правового, організаційного, матеріально-технічного, кадрового та навчально-методичного забезпечення реалізації функцій адміністративної відповідальності в сфері БДР. |
