Харитончук М.В. Зарубіжні концепції і практика децентралізації державного управління

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

            У вступі обґрунтовано актуальність, визначено мету та завдання, дана загальна характеристика дослідження.

            У першому розділі “Сучасні концепції, форми і типи демократизації суспільних відносин” проаналізовано домінуючі  підходи до означеної проблеми. Концептуальна суть тут може бути виражена у таких узагальненнях: (а) розвиток історично зумовленого етапу взаємозалежності держав нині відбувається під  впливом системних змін у перехідних країнах; (б) перехід ННД від командної до ринкової економіки, від тоталітаризму до демократії є безпрецедентним; (в) порівняно з постсоціалістичними державами Центрально-Східної Європи та Азії ситуація в ННД має тенденцію до консервування управлінської застиглості; (г) існує зв’язок між рівнем демократії і управлінською децентралізацією, соціальними здобутками і досягненнями самоврядування, верховенством закону та політичною стабільністю; (д) від успіхів перехідної держави у становленні демократії, зокрема, місцевого самоврядування залежить ставлення до неї економічно розвинутої частини світу.

У світовій політичній думці логічно поєднуються поняття “демократизація, децентралізація і розвиток”. Ми поділяємо такий підхід, узалежнюючи демократизм держави від здатності вищих ешелонів влади передати більше повноважень і обов’язків регіональним і місцевим  владним структурам.

Базовими називаємо такі форми децентралізації: політичні, просторові, ринкові та адміністративні. З цього виводяться типи управлінської децентралізації: зниження концентрації влади, передача більшої кількості повноважень місцевим органам влади та делегування обов’язків “зверху донизу”. Під політичною формою розуміють максимальну передачу розробки і прийняття рішень урядовим інститутам нижчого рівня,  громадам чи їх обраним представникам. Просторова децентралізація відноситься до регіонального і місцевого планування з урахуванням географічних показників і застосовується  у визначенні й формулюванні цільових програм деконцентрації промислових і житлових комплексів у великих містах шляхом сприяння появі регіональних і локальних полюсів розвитку. Ринкова децентралізація застосовується для аналізу і запровадження в управлінську практику планів, стратегій і дій з   оптимізації умов виробництва на засадах  ринкових механізмів. Дана форма демократизації управління є вирішальною. Адміністративна децентралізація включає до себе розподіл функцій між центральними, регіональними і місцевими органами влади на чіткій політико-правовій базі. Функціональна претензія вищих ешелонів на верховенство обов’язково виключається законом.

Демократизм розробки і прийняття рішень забезпечується принципами концентричних кіл: фінансово-економічні функції передаються на різні рівні під юрисдикцією національного уряду. Специфіка другого типу  полягає у прямій реалізації принципу “зверху донизу”, а саме: відмові центрального уряду від окремих функцій на користь місцевих органів. “Центр” і “Локальні структури” формують  управлінську корпорацію на правовій основі та єдності стратегічних цілей. Цей тип обмежений у контексті демократизації, бо вищі ешелони влади не проявляють бажання виступати з такими ініціативами.

В Україні негативні та застійні явища в економіці беруть  витоки в надмірній централізації влади, а недоліки системи пов’язані з деструктивним впливом командних традицій, накопичених до 1991 року.

Азіатський досвід підтверджує, що на певному етапі суспільного розвитку необхідність інвестицій і поліпшення фінансового стану наштовхується на централізацію влади. Постає об’єктивна потреба у переході до диверсифікованої системи державного управління. Надмірна централізація управління регіональними і місцевими проектами, зокрема, у сфері інфраструктури виливається у нездатність вчасно і якісно реагувати на потреби регіонів і міст та забезпечувати їх необхідним.

Важливим чинником суспільної стабілізації є правильне розуміння демократії. У її основі  представницька влада, поєднана з первинністю інтересів людини. Функціонально демократія тлумачиться як виборність державних лідерів на засадах конкуренції та підзвітності перед громадськістю.

            Дисертант через цілісний аналіз досліджень зарубіжних теоретиків, осмислення ситуації в Україні та за кордоном прийшов до таких  висновків: (1) Успіх демократизації залежить від спроможності уряду забезпечити політичні права і свободи громадян. (2) Висока централізація влади протилежна рівню демократичності певного суспільства. (3) За президентської форми правління парламентаризм та його ефективність знаходяться у пропорціональній залежності від якості законодавчої бази та її цілісності. (4) Парламент більше зацікавлений  у делегуванні владних повноважень у регіони та на місця. (5) Президентство ефективне за персональної відповідальності конкретних діячів адміністрації, а парламент дієвіший тоді, коли адміністративний апарат держави формується на принципі колективізму. (6) Партійна система ефективніша, якщо зв’язує громадян з державою, забезпечуючи відповідальність влади всіх рівнів перед народом. Наявність протестних партій – чинник демократичності (7). Справді відповідальна система і структура організації державного управління має високу контрольованість з боку виборців. (8) Надмірно фрагментована партійна система має низьку віддачу для  децентралізації. (9) Суттєвим чинником демократизації є ступінь довіри громадян до діючої політичної системи як такої.

Другий розділ “Децентралізація державного управління: теоретичний і практичний вимір” концептуально доводить, що демократичність суспільства вимірюється рівнем участі громадян у політичному житті. Передача якомога більшої частини повноважень на місця наближує таку перспективу. Універсальним проявом демократичного управління є право людини обирати і   впливати на формування й реалізацію політичних і господарських рішень.

У дисертації країни світу поділені на кілька категорій за співвідношенням повноважень центральних і регіональних органів влади. Найбільш розвинені форми місцевого самоврядування є у стабільних західних демократіях. За якістю другий рівень спостерігається у постсоціалістичних європейських країнах. Демократичну перспективу кожна з країн перехідного типу в плані розподілу владних повноважень реалізує по-своєму залежно від викликів, які переживає те чи інше суспільство.

Економічне зростання залежить від здатності влади “кооперувати” з бізнесом. Ефективним місцевим управлінням є те, що швидко пристосовується до вимог переходу від комунізму до капіталізму. Відмова від  командних методів у стосунках з бізнесом потрібна й тоді, коли вони виглядають “тимчасово необхідними”. Позитивне місцеве управління можливе за  координування дій в головних трьох сферах – економіка, культура, наука й освіта. У кожній сфері домінує принцип “одержати більше, ніж вкладено”.

Дисертант поділяє погляд М. Вебера, що західні суспільства вийшли на передові позиції тому, що там населення сприймає “спеціалістів-чиновників як опору сучасної держави і західної економіки. В інших культурах спостерігаються лише початкові форми цього явища”. Отже, наступним за значимістю чинником є “якість  бюрократів”. Головне джерело корупції – передусім надто високі податки. Те, що за високих податків одні регіони працюють краще, пояснюється  “якістю бюрократа”. До якісних факторів відносимо здатність чиновника забезпечити високий рівень освітнього процесу, знижувати дитячу смертність, поліпшувати інфраструктуру тощо. Окремо виділяємо контроль за  якістю робіт приватного сектора. Оцінки якості вимірюються розвитком сфери демократії та прав людини.

Інституціоналісти зосереджуються на перерозподілі виробленої продукції і послуг, наголошуючи на важливості цієї “соціально чутливої” ділянки політичного життя. Функція влади на розподільчій ниві подається нами у контексті контролю за   законністю доходів, включаючи ті, що належать фізичним особам.

У класичних європейських імперіях  існували гарантовані права приватної власності, відносно високе  забезпечення прав і свобод людини.  Деякі європейські монархії зуміли створити дієві  органи місцевого самоврядування. Ефективність політики визначалися  економічними чинниками. Протилежна ситуація мала місце в СРСР, де ідеологічні інтереси домінували над соціальними.       

            Виносимо на публічний захист додаткові узагальнення: (1) Якість управлінських рішень залежить від системного вибору держави та її громадян. (2) Мінімум державного втручання в економічні процеси корелює з ефективністю виробництва і сфери послуг. (3) Суспільства, що є гомогенними в етнічному і мовному сенсі, зазвичай добиваються більших успіхів. (4) Там, де домінує загальне право, ефективність управління вища. (5) Релігійний чинник позитивно впливає на толерантність влади. (6) У  постсоціалістичних країнах суттєвим є історичний чинник.

            Дисертантом з практичних міркувань використано грецький та східноєвропейський досвід децентралізації: (1) Греція століттями йшла до децентралізації владних повноважень за серйозного опору всередині країни і через трагедії наблизилася до критеріїв ЄС. (2) Країни ЦСЄ зуміли краще від України пристосуватися до системних змін завдяки науковому   сприйняттю історичних традицій, що виступає  спеціальним аргументом на користь доцільності вивчення і врахування їх досвіду Україною.

Дисертант вважає, що 1991 р.  Україна відновила незалежність аналогічно з тим як це зробила Греція після  визвольної війни у 1831 р. Перші спроби греків підвищити повноваження провінцій зазнали фіаско через деструктивне суперництво місцевої знаті. Це змусило правителя незалежної Греції Каподістріаса стати на шлях зібрання квазінезалежних провінцій в унітарну державу. Йшлося про суміш централізації влади з поетапним формуванням провінційних органів державного управління. Консерватизм місцевої аристократії призвів до того, що управляли в провінціях  надзвичайні комісіонери центру, а не обрані місцеві керівники. Європейські імперії вдалися до протекціонізму, аби не допустити повернення Греції в  Оттоманську імперію. Вони нав’язали грекам  баварського абсолюта. Таким був результат розколу еліт після здобуття незалежності. За слухняність їм виділили ряд постів в центральному уряді. Грецька держава на десятиліття стала залежною від європейських імперій, перетворившись у жорстко централізовану географічну територію, що розглядалася переважно як транспортний коридор. Тут бачимо додаткову підставу для заперечення спроб окремих політиків в Україні повернути її в тоталітарне минуле.

Недоліком грецької Конституції 1975 р. є обмеження місцевого самоврядування провінційним рівнем. Європейський принцип прямих виборів на регіональному рівні було обійдено. І після доповнень 1986 р. конституція залишала регіонального керівника підконтрольним центрові. Під тиском вимог адаптації до ЄС Греція у 1994 р.  встановила другий рівень місцевого управління у формі префектур. Була подолана основна вада системи – відторгненість місцевої влади від податкової системи країни. Муніципалітети і префектури  повноважні  управляти власними фондами. Нині грецька територія адміністративно поділена на 13 регіонів згідно з цільовими структурними фондами ЄС. Так у Греції поєднано  децентралізацію з недопущенням перетворення держави у “незалежні кантони”. Цьому покликаний посприяти так званий план міністра внутрішніх справ, управління і децентралізації. Планується створення 804-х нових муніципальних рад. В країні існуватиме 25 тисяч міських і сільських голів та мерів, що обиратимуться дорослим населенням.

            Політична реальність країн ЦСЄ зумовлює узагальнений погляд на децентралізацію влади. Адже у кожній з них має місце специфіка,  аналіз якої потребує окремого дослідження; система децентралізації влади там була у повоєнні роки підірвана. В’єтнамська децентралізація пов’язана з первинністю вирішення соціальних проблем. Серед політиків і пересічних громадян ЦСЄ було мало сумнівів щодо демократизації. В Україні нереалізованість ілюзій спричинила частковий негативізм щодо потенціалу демократії. Східноєвропейські країни просунулися на шляху демократизації до рівня, що дозволяє їм ініціювати вступ в ЄС і тому, що політичні дискусії велися там демократично за швидкого творення відповідних інститутів у центрі, регіонах і на місцях.

Повалення тоталітаризму започатковує позитивні можливості. Для  демократизації потрібні  координовані дії всіх політичних сил. Східноєвропейські еліти одразу  визначили стратегічні цілі - демократизація,  ринкові перетворення. Демократичне керівництво Польщі, приміром, заявило громадянам: “Тепер ви відповідальні за власне забезпечення, ви самі маєте думати про себе”.

Специфічними складовими стали при цьому три дилеми: послідовності: ліберальна держава – ліберальна економіка – ліберальна демократія – держава тотального благополуччя; методу: верховенство прав людини над державними інтересами через “насадження” зверху чи знизу; локалізації: врахування місця народження і проживання людини, від чого залежить можливість працевлаштування і реалізації власного потенціалу.

Слід замінити старі критерії реформами на засадах економічної ефективності. Другий елемент “демократизаційної” матриці - здатність   еліт покладатися на внутрішній потенціал. Третя складова - мінімізація згубного впливу суміші старих і нових підходів до управління державою. У такій ситуації система тимчасово втрачає цілісність і стає об’єктом  непродуманих експериментів. Стабільна політика має базуватися на розробках “соціології Ейнштейна”, яка спонукає нове, а не констатує наявне.

Запровадження постулатів суспільних наук нівелює негативи інтуїтивних дій політиків. Перспективним є досвід В’єтнаму, де вдалося залучити суміш програм своїх і зарубіжних науковців. Виходячи з гостроти соціальних проблем, початковий етап  децентралізації там розгорнувся у сфері пристосування соціальної політики до національної стратегії. Формально опираючись на рішення з’їзду КПВ про централізований “макроекономічний контроль”, практично “розширюється відповідальність і влада секторів і місцевостей”. Для втілення  партнерства нових і старих соціальних груп створено Народну Раду. Показові у цьому досвіді логіка і послідовність відмови від революційності, що після десятиріч тоталітаризму могла вилитися у його відтворення.  Так В’єтнам знизив корупцію. Однопартійна система  тут виходить за межі класичного розуміння демократії. Але теза програми КПВ “народ знає, народ обговорює, народ робить, народ перевіряє” дозволяє стверджувати, що така ситуація тимчасова.

Пострадянські держави не віднайшли варіант демократизації, відповідний нагальним проблемам суспільної реконструкції. Україна стала у цих питаннях на шлях експериментів. Непостійність рішень та дій негативно позначається на загальному поступі. Досі не можна назвати завершеним формування демократичних відносин між владними інститутами.

Третій розділ “Демократичне управління містом в умовах радикальної трансформації міжнародних відносин” побудовано на концепції, що складнощі сучасного світу мають зв’язок і з урбанізацією. В аналітичному огляді за 1999 р., проведеному на замовлення ООН,  відзначається, що все населення (“віртуально”) планети до 2030 р. мешкатиме в містах та у приміських зонах.

Дедалі частіше науковці наштовхуються на нові складнощі в оцінках самоідентифікації громадян. Поширеним є локалізм. Соціологи довели, що земляни частіше ідентифікуються за місцевістю проживання. Підтверджується доцільність місцевого самоврядування за умов глобалізації міжнародних відносин.

Дисертант поділяє такі постулати авторів проекту Гарвардської школи народного здоров’я: (1) У світі втілюється дворівнева космополітична модель демократії, яка потребує демократизації глобальної системи, включно з ООН. (2) Існує потреба у зниженні вирішальної ролі провідних західних країн у прийнятті рішень щодо  внутрішніх проблем ННД, за паралельного зміцнення економічного потенціалу місцевих органів влади.

Існує протиріччя між можливостями міста чи території, здатністю їх управлінських структур враховувати місцеві особливості та потребою самостійного входження у міжнародні відносини. Встановлена пряма залежність між іміджем міста і його керівника на міжнародному рівні та успіхами у виході на нові джерела інвестицій, технологій, комунікацій тощо.

Привертають увагу латиноамериканські концепції  міського управління. До 1970-х рр. влада на континенті була централізована. У кризові 80-ті “міська адміністрація” замінена “міським менеджментом”, а командні методи - сприянням індивідуальній ініціативі. Це знайшло підтримку в міжнародних фінансових інститутах, дозволивши  заснувати нові програми розвитку міст за участю зарубіжного капіталу. Спеціалісти Світового Банку писали, що виділення кредитів спричинило підтвердження готовності   втілити сучасні критерії управління містами. Були залучені зарубіжні аналітики для моніторингу ситуації в низці міст країн регіону. За їх участю проекти розроблялися і реалізовувалися. Пристосування концепції децентралізації, зокрема, нових форм і методів управління містом до місцевих умов здійснювалася через поєднання зусиль науковців і практиків.

Завдяки навіть обмеженій децентралізації почалося вирішення проблем бюджетної стабілізації. Скрізь, окрім Коста Ріки, нині мери обираються. 1997 року в 13-ти тисячах регіональних і міських управлінських структур проводилися вибори. У Бразилії мерії власними актами визначають напрями своєї діяльності у межах муніципальних управлінь. Вони є  посередниками між владою і виборцями. Досвід показав “публічну ефективність”  “посередництва” у сфері здоров’я, освіти та  творення “бюджету участі”. Останнє означає участь сусідніх районів і міст-супутників у розробці й прийнятті рішень з інвестиційних проектів. Якщо йдеться про такі з них, що зачіпають інтереси міста і передмість,  то бюджети формуються спільно, причому прискорюється реалізація проектів, мінімізується можливість зловживань. Суттєвим тут є залучення громадськості до стратегічних рішень, цим самим знімається недовіра мешканців до муніципальних властей.

Привертають увагу повноваження, запроваджені у Бразилії щодо мегаполіса Ріо де Жанейро. Центральні власті дозволили випустити на міжнародний ринок міські облігації та ціні папери під власну відповідальність. Для цього довелося рішуче поліпшити бюджетний процес, підняти професіоналізм реалізації інвестиційних проектів. Переконавшись в ефективності міської бюджетної політики, до Ріо прийшов зарубіжний інвестор. Латиноамериканці зрушили з місця процес децентралізації державного управління та передачі додаткових повноважень муніципалітетам, скориставшись досягненнями сучасної науки.

Дорадча демократія як “повне” представництво народу у здійсненні влади спільно зі своїми обранцями втілюється  у життя у містах США. Вона спрямована на максимальну деполітизацію вирішення повсякденних проблем. Створюються спеціальні громадські об’єднання для подолання верховенства бюрократії. Прикладом є створена в Чикаго “Організація з проблем лісистої місцевості”, яка взяла на себе боротьбу з політизованими підходами шляхом  кооперування з муніципалітетом мегаполісу. У цьому ж плані розглядаємо  Місцеву “Шкільну Раду”, склад якої обирається з батьків, вчителів тощо. Вона наділена широкими повноваженнями у наймі і звільненні шкільних “принципалів”, розподілі коштів із фондів, плануванні, розробці інструкцій щодо викладання певних дисциплін. Окремий пункт функцій - контроль за адміністративними органами. Школи з  управлінськими чи кадровими проблеми можуть піддаватися Радою дисциплінарним покаранням, зазнають модифікації учбових планів тощо.

Такі трансформування відбулися і Чикагському департаменті поліції. Завдяки громадському посереднику  поліція почала більше займатися попередженням злочинів. Партнерство з мешканцями показало ефективність об’єднання різних можливостей. Громадяни поліпшили інформованість поліції, а та одержала можливість враховувати додаткові обставини. Від 1995 р. поліцейські чини періодично зустрічаються з мешканцями міських районів, обговорюючи питання, заслуховуючи звіти, розробляючи нові підходи до боротьби із злочинністю. Причому відсутня автономія таких засідань від управлінських структур поліції. Підготовкою і підбором кадрів відає спеціальний департамент муніципалітету.

Поставивши на перше місце людину, творці програм реорганізації міського управління на засадах дорадчої демократії змінили на краще ситуацію в освітній і правоохоронній сфері. Включення громадськості в обговорення районних і міських проблем позитивно вплинуло на систему заробітків і винагород. Реорганізація відносин двох муніципальних служб Чикаго з громадянами показала, що саме так децентралізація втрачає  можливість здійснення поза демократичним процесом. Головний позитив у тому, що рішення муніципальних властей  з питань освіти та охорони правопорядку почали виноситися на публічний розгляд.

Проведений аналіз привів автора до висновку: справжній демократизм децентралізації державного управління, навіть при наявності широких повноважень муніципальних органів влади, можливий за умови активного включення представників громадськості уже на етапі розробки стратегічних рішень з головніших аспектів життєдіяльності міста.

Американці накопичили незрівнянний досвід у вирішенні міських проблем з урахуванням складності міста як соціальної системи, діяльність якої визначається ефективністю взаємодії її складових. Коли одна з таких складових накопичує певні негативи, поступово й інші складові деградують, якщо вчасно не здійснити заходи з попередження негативів або ж, навпаки, - розповсюдження позитивів. Американська політологія і соціологія першими почали розглядати міську систему управління у якості складної динамічної структури, яка потребує постійного моніторингу. Дуже важливим для нас є і те, що в науковій думці США проблеми міст досліджуються з використанням новітніх методів пояснення складних соціальних систем, ще більше ускладнених за наростання глобалізації. У США наукові дослідження проблем управління містом віднесені до пріоритетів державного фінансування.

Відносно новим для українського світосприйняття є американське розуміння урбанізованої території як складної системи, у якій тісно взаємодіють різні форми власності. Виділення компонентів системи дозволяє вчасно реагувати на зміни в них, здатні вплинути на інші її складові. У такому ж плані розглядаємо тезу, що відсутність постійного оновлення старих міст і системи управління ними може призвести урбанізовану територію до занепаду, якщо вчасно не вжити упереджувальних заходів.

Ефективність децентралізації управління та розширення повноважень муніципалітетів підтверджується дослідженнями Школи управління Гарвардського університету. Її наукові розробки викликають  інтерес у багатьох країнах світу,  впроваджуються у життя муніципалітетами різних держав. На великому емпіричному матеріалі доведена вразливість управління мегаполісом при передачі надто значних повноважень районним службам і префектурам. Тут бачиться загроза розпаду єдиної системи, надто коли йдеться про управління великими міськими зонами, не обмеженими чітко визначеними територіями.

Дисертант наголошує: місто як складна соціальна система не може розглядатися у відриві від суспільства взагалі. Адекватне розуміння можливе, якщо місто розглядають, з одного боку, як підсистему по відношенню до держави, а з другого боку, як велику надсистему стосовно міських районів, міст-супутників та передмість. Адже останні, в свою чергу, також є досить складними соціальними системами, населення яких може дорівнювати числу громадян менших міст. Це зауваження відносимо і до промислового потенціалу районів мегаполісу. Не менш складними є і соціальні системи центральних районів, особливо у столицях держав. Тут вступає в силу чинник  розташованості центральних органів державного управління. 

Численні документальні джерела, зокрема, проаналізовані автором законодавчі акти України на теми місцевого самоврядування, а також результати наукових досліджень, з якими дисертантові вдалося ознайомитися, переконливо засвідчують:

1. Складна система, якою є велике місто, здатна дезорієнтувати управлінця на етапі пошуку причин певних процесів і явищ. У випадках інтуїтивного підходу реальним є відтворення несправжньої  причини, що веде до неточних рішень.


2. Вірогідність помилок через неврахування складових системи, котрою є мегаполіс, значно підвищується. Важливим стає  збереження владної вертикалі. Причому районні управи і префектури, одержуючи високі повноваження, мають діяти у тісній координації з міською владою, а в серйозних проектах повністю підпорядковуватися їй.


3. Досвід Нью-Йорку, а також Нью Джерсі вказують, що певний ступінь централізації влади на рівні мегаполісу, приносить позитивні результати у випадку виразно демократичної законодавчої бази для управлінської діяльності та добре відлагоджених стосунків між керівниками всіх рівнів.


4. Захопленість муніципальних служб поточними проблемами з огляду на “неможливість” розв’язувати стратегічні питання може привести до занепаду цілісної міської системи.

      Аби не допустити стагнації, важливим є включення муніципалітетів у самостійні дво - і багатосторонні відносини на міжнародній арені. Це дозволяє залучати додаткові інвестиції, вирішувати поточні міські проблеми. Дисертант  поділяє ідею часткової централізації управління мегаполісом. Її автори слушно виходять з того, що “локальні активісти” прагнуть творити власні структури та одержати в них певні посади. Дисертант є категоричним противником тоталітарного способу централізації влади на рівні муніципалітету мегаполісу. Передача господарських функцій у райони  призводить до вирішення поточних проблем, як то чистота вулиць, якість інфраструктури, шкільних і житлових приміщень, поліклінік і лікарень, зниження рівня злочинності. Під централізацією ж розуміємо стратегічні питання всіх районів. Якщо муніципалітет бере на себе “все”, можливість фіаско підвищується.

У Нью Джерсі штат, графства і муніципалітети  зобов’язані діяти разом, зокрема, коли йдеться про постачання води, обслуговування автомобільних магістралей та землекористування, боротьбу із забрудненням довкілля та злочинами на ниві торгівлі й вживання наркотичних засобів. Штат, у якому  оптимально втілена комбінація “дорадчої демократії” і “обмеженої децентралізації”, вийшов на передові позиції за якістю життя мешканців, їх зайнятістю, станом і перспективами розвитку внутрішньої інфраструктури, освітніх медичних закладів тощо.