Хасанова В.В. Державне регулювання внутрішньої торгівлі в Україні (організаційно-правовий аспект)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, ступінь її наукової розробки, науково-теоретична основа, зв’язок дисертаційної роботи з науковими програмами, визначаються об’єкт, предмет, основна мета та конкретні завдання дослідження, його нормативна та емпірична база, методологічна основа, наукова новизна і положення, що виносяться на захист, теоретичне і практичне значення досягнутих в ході дослідження результатів; наведено відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

У першому розділі “Теоретико-правові засади державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні”, що складається з трьох підрозділів та висновків за даним розділом, здійснено науковий аналіз державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні в різні історичні часи, а також визначено основні теоретико-методологічні категорії поставленої наукової проблеми.

 У підрозділі 1.1. “Історичний аспект становлення і розвитку інституту державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні” проаналізовано найбільш значущі та повчальні з точки зору обґрунтування державного впливу на галузь внутрішньої торгівлі два етапи розвитку державного регулювання, що пов’язані з особливостями історичного стану України.

Перший етап пов’язаний з утворенням в 1922 році Союзу Радянських Соціалістичних Республік (СРСР), в який як автономне утворення увійшла Україна. Другий етап починається з моменту проголошення незалежності України та її переходом до ринкової економіки. Саме означені етапи в історії розвитку державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні відображають найбільш кардинальні за характером державного впливу лінії розвитку торговельних відносин.

Державне регулювання за часів СРСР будувалось на принципах суворої централізації, що обмежувало Україну у виробленні власного організаційного інструментарію у галузі внутрішньої торгівлі. Торгівля була поставлена в жорсткі рамки диктату центру СРСР, який одразу заявив про недопущення розвитку ринкових відносин у галузі. Монополія держави на торгівлю, надмірний контроль у галузі, директивне планування, адміністративне регулювання цін не могли бути засобами для розвитку прогресивних форм торгівлі, а навпаки, стали тими факторами, що привели до її занепаду. Проте, поряд з безліччю недоліків, які мала тогочасна система управління внутрішньою торгівлею, вона містила і ряд позитивних моментів. Саме за часів перебування України у складі СРСР, визнано за необхідне створення спеціального центрального органу виконавчої влади у галузі торгівлі, яким було Міністерство торгівлі. Перший етап ринкової економіки невиправдано недооцінив практику існування цього органу і докорінно зруйнував усю систему державного управління у галузі внутрішньої торгівлі, запровадивши лібералізацію, що виявилась у різкому обмеженні ролі держави у регулюванні процесів, що відбувались в торгівлі і призвів, тим самим, до стихійного характеру її розвитку. В результаті цього державна влада виявилась неспроможною здійснити усі необхідні перетворення в торгівлі, які можливі тільки за умови міцної системи державного регулювання.

У підрозділі 1.2. “Поняття державного регулювання внутрішньої торгівлі” дисертантом сформульовано визначення поняття “державне регулювання внутрішньої торгівлі”, а також сформовано систему принципів досліджуваного державно-правового інституту шляхом аналізу теоретико-методологічних аспектів державного регулювання внутрішньої торгівлі.

Аналіз нормативно-правової бази, що визначає організаційно-правові засади державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні показує, що чинне законодавство сьогодні не містить визначення поняття “державне регулювання”. Наука адміністративного права дуже часто дане поняття співвідносить з поняттям “ державне управління” , що, своєю чергою, спричинило необхідність розгляду вихідних позицій для розуміння та розмежування означених понять, і привело до обґрунтованого висновку, що державне регулювання необхідно розглядати як самостійну категорію науки адміністративного права. Аналогічна ситуація склалась із терміном “внутрішня торгівля”, який не має свого нормативного визначення і доволі умовно розмежовується з терміном “торговельна діяльність”. Це стало підставою для з’ясування сутності означених понять. В процесі аналізу встановлено, що внутрішня торгівля та торговельна діяльність не тотожні за змістом поняття. Визначаючи поняття “внутрішня торгівля”, слід виходити із загальних ознак торгівлі, яка є галуззю економіки, що забезпечується певними видами економічної діяльності. При визначенні внутрішньої торгівлі вирішальною ознакою виступають територіальні межі дії, з чого зроблено висновок, що внутрішня торгівля є видом торгівлі. Науковий аналіз визначення поняття “торговельна діяльність” на основі теоретичних і нормативно-правових джерел дозволив кваліфікувати її як підприємницьку, тобто як таку, що здійснюється з метою отримання прибутку.

Означене дало можливість внести відповідні пропозиції щодо уточнення деяких положень в Господарському кодексі України, що стосуються безпосереднього визначення понять “внутрішня торгівля” та “торговельна діяльність”.

У підрозділі порушуються також питання принципів державного регулювання, тобто основоположних начал, керівних ідей, на яких ґрунтується організація і здійснення державного регулювання у галузі внутрішньої торгівлі. Аналіз наукових досягнень свідчить про незначний ступінь дослідженості окресленої проблематики.

На нормативному рівні принципи державного регулювання внутрішньої торгівлі визначає Концепція розвитку внутрішньої торгівлі (далі – Концепція), аналіз змісту яких дає усі підстави говорити про принципи розвитку внутрішньої торгівлі, а не про принципи державного регулювання у досліджуваній галузі. Єдиними із зазначених в Концепції принципів, які адекватно відображають об’єктивно-закономірний характер державного регулювання у галузі внутрішньої торгівлі є принципи організаційно-господарської незалежності і контрольованості.

Аналіз інших нормативно-правових актів, таких як Конституція України, Господарський кодекс України, Закон України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, Указ Президента України “Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні” та ін., дав можливість сформувати низку принципів державного регулювання у галузі внутрішньої торгівлі.

У підрозділі 1.3. “Форми та методи державного регулювання внутрішньої торгівлі” розглянуто особливості форм та методів державного регулювання внутрішньої торгівлі, а також уточнено та конкретизовано їх склад.

На теоретичному рівні питання форм державного регулювання є дискусійним і до кінця невирішеним, оскільки розглядається в багатогранному ракурсі через існування великого спектра думок з цього приводу.

Аналіз чинного законодавства свідчить, що жоден із нормативно-правових актів, що визначає організаційно-правові засади державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні, не дає прямої відповіді на питання: що є формами державного регулювання внутрішньої торгівлі.

Отже, на сьогодні ні теорія, ні практика не прийшли до єдиного розуміння щодо форм державного регулювання внутрішньої торгівлі. Це зумовило необхідність обгрунтування переліку форм державного регулювання внутрішньої торгівлі.

Усі форми державного регулювання проявляються за допомогою системи методів державного регулювання, завдяки яким здійснюється регулюючий вплив держави на торговельні правовідносини та створюється відповідний правовий режим їх організації та діяльності всіх учасників таких правовідносин.

Проблема методів державного регулювання сьогодні є надзвичайно актуальною. Це, насамперед, пов’язано з переосмисленням ролі та значення держави в економічних процесах, які відбуваються в державі, а також у змінах, які відбуваються в організаційно-правовому статусі суб’єктів державного регулювання, у зв’язках між суб’єктами та об’єктами регулювання, що і обумовило необхідність розгляду цих методів.

У другому розділі “Інституційно-правовий механізм державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні та проблеми його вдосконалення”, який складається з двох підрозділів та висновків до розділу, досліджено питання правового забезпечення та організаційних засад державного регулювання внутрішньої торгівлі, а також висвітлено основні проблеми та перспективи розвитку означених питань.

 У підрозділі 2.1. “Правове забезпечення державного регулювання внутрішньої торгівлі” здійснено аналіз чинного законодавства, що регламентує торговельні відносини, виявлено його недоліки та прогалини, а також визначені основні тенденції його розвитку у галузі внутрішньої торгівлі.

У складному комплексі питань, пов’язаних з вивченням особливостей організаційно-правових засад державного регулювання внутрішньої торгівлі в Україні, важливе місце посідає проблема правового регулювання торговельних відносин. Вона є особливо актуальною сьогодні, в умовах ринкових відносин, коли перед законотворцем постає глобальне завдання – створення правової бази, яка змогла б забезпечити їх прогресивний розвиток.

До проблеми правової регламентації у галузі внутрішньої торгівлі сьогодні звертається велика кількість як науковців, так і практиків. Це, насамперед, пов’язано з тим, що сучасний стан законодавства у досліджуваній галузі характеризує дві особливості: численність нормативно-правових актів та їх неповнота, що не є запорукою якісного, повноцінного, ефективного та достатнього правового регулювання торговельних відносин. Однак, не зважаючи на недосконалість чинного законодавства у питаннях регламентації торговельних відносин, не слід відкидати його регулюючої ролі.

Аналіз чинного законодавства показав, що державою робились спроби удосконалити регламентацію торговельних відносин. Проте, проблема неврегульованості багатьох питань у галузі внутрішньої торгівлі сьогодні все ж існує. Це пов’язано, насамперед, з тим, що у системі нормативно-правових актів, що регулюють торговельні відносини відсутня певна проміжна ланка. Мається на увазі обґрунтування і формулювання основних понять і категорій у цій галузі в окремому законодавчому акті – Законі України “Про внутрішню торгівлю”, який сприяв би забезпеченню законності торговельної діяльності, визначив загальні засади розвитку і регулювання внутрішньої торгівлі, роль держави у регулюванні торговельних відносин тощо.

Разом з цим, аналіз нормативно-правової бази щодо регулювання внутрішньоторговельної галузі дав можливість виділити не тільки загальні проблеми, які полягають у недосконалості правового поля, а також і окремі проблеми, які мають місце у господарському житті суб’єктів торговельної діяльності і поки що не вирішені сучасним законодавством.

Одна з проблем стосується термінів, що використовуються у галузі торгівлі і в яких закладений правовий зміст, а саме: внутрішня торгівля, торговельна діяльність, державне регулювання внутрішньої торгівлі, об’єкт торгівлі, суб’єкт торговельної діяльності та ін. На сьогодні термінологічний ряд, який застосовується у зазначеній галузі економіки, в основному, або не визначений, або не містить стандартизованих визначень, а деякі з термінів є “розкиданими” по багатьох законодавчих та інших підзаконних нормативних актах.

Ряд проблем виникає при набутті права на здійснення торговельної діяльності. Одна з них пов’язана з отриманням дозвільних документів. Вимоги до отримання усіх необхідних для здійснення торговельної діяльності документів “розпорошені” по багатьох законодавчих актах, що породжує незручність використання законодавства і вимагає, своєю чергою, уніфікації означених вимог в спеціальному законодавчому акті. А необхідність отримання такого дозвільного документа, що надає право на здійснення торговельної діяльності, як дозвіл на розміщення об’єкта торгівлі взагалі передбачена не законом, а фактично рішенням органу місцевого самоврядування.

Досліджуючи проблеми у правовому забезпеченні внутрішньоторговельної галузі, доведено недосконалість інституту ліцензування, зокрема, у питанні плати за отримання ліцензії.

Сьогодні постала проблема і територіального розміщення об’єктів торгівлі. Прискорений розвиток торгівлі відмічається переважно у столиці та великих містах. У середніх та малих містах і, особливо, у сільській місцевості діє явно недостатня кількість об’єктів торгівлі, що негативно впливає на територіальну доступність торговельних послуг для населення. Вивчення досвіду країн СНД, переконливо доводить перспективність зонування внутрішньої торгівлі, що повинно знайти своє врегулювання на законодавчому рівні в Україні.

Усі проблемні моменти в правовому регулюванні галузі внутрішньої торгівлі створюють несприятливе середовище для її розвитку і потребують якомога швидкого вирішення.

У підрозділі 2.2. “Організаційні засади державного регулювання внутрішньої торгівлі та тенденції їх розвитку” визначено систему органів державного регулювання внутрішньої торгівлі, проблеми її організаційної побудови, а також висвітлені напрямки удосконалення системи органів державного регулювання у досліджуваній галузі.

 В процесі дослідження з’ясовано, що пошук оптимальної моделі регулювання у галузі внутрішньої торгівлі впродовж більше як десяти років, супроводжується постійними змінами у складі міністерств, державних комітетів (державних служб) тощо, внаслідок чого система органів регулювання знаходиться у стані безперервного реформування, що призводить до зниження ефективності регулювання взагалі і торговельних правовідносин, зокрема. Стан перманентного реформування призводить до того, що порушуються управлінські зв’язки як між окремими ланками системи органів виконавчої влади, так і всередині кожної ланки. Система регулювання витрачає час на адаптацію до нових умов функціонування, розв’язання проблем, пов’язаних з організаційним впорядкуванням, і не може повною силою реалізувати свої повноваження. Отже, сьогодні виникла ситуація, яка обумовлює проблему створення спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, який би займався питаннями регулювання внутрішньої торгівлі на всій території України. Актуальною є ця проблема і на рівні адміністративно-територіальних одиниць України.

Третій розділ “Заходи адміністративного примусу у галузі внутрішньої торгівлі” складається з двох підрозділів та висновків до розділу, висвітлює основні заходи адміністративного впливу на поведінку та свідомість суб’єктів торговельної діяльності (їх посадових осіб та працівників), що передбачені законодавством, а також містить пропозиції щодо удосконалення адміністративно-деліктного законодавства у галузі внутрішньої торгівлі.

У підрозділі 3.1. “Заходи адміністративного попередження та припинення у галузі внутрішньої торгівлі” проаналізовано такі способи забезпечення законності у торговельній діяльності як заходи адміністративного попередження та припинення; розкрито їх зміст, а також узагальнено означені заходи адміністративного примусу, що застосовуються у галузі внутрішньої торгівлі.

У процесі написання даного розділу встановлено, що побудова цивілізованих, демократичних відносин у галузі внутрішньої торгівлі залежить, поряд з іншим, від повноти регламентації у законодавстві України адміністративно-примусових засобів забезпечення законності у торговельній діяльності. Аналіз чинного законодавства дав підстави класифікувати зазначені заходи за такою найбільш поширеною останнім часом в науці адміністративного права ознакою як мета, - на заходи попередження, припинення та застосування притягнення до адміністративної відповідальності за правопорушення у галузі внутрішньої торгівлі, які об’єднано у групи на основі таких вимог, що відображають специфіку функціонування суб’єктів торговельної діяльності як дотримання санітарних норм, дотримання прав споживачів та державної дисципліни цін.

У підрозділі 3.2. “Адміністративна відповідальність за правопорушення у галузі внутрішньої торгівлі” узагальнено практику застосування чинного законодавства, що встановлює адміністративну відповідальність у досліджуваній сфері правовідносин, розроблено пропозиції та рекомендації щодо його удосконалення.

В процесі дослідження встановлено, що сьогодні з точки зору необхідності правового закріплення, вбачаються питання порушень санітарно-гігієнічних вимог до здійснення торговельної діяльності. Аналіз санітарних вимог, що висуваються до суб’єктів торговельної діяльності дав можливість виділити два основні їх види: санітарні вимоги, що висуваються до процесу безпосередньої реалізації продукції; санітарні норми, які визначені для торговельних підприємств (об’єктів торгівлі). На підставі цього виділено наступні види правопорушень: порушення вимог санітарного законодавства при реалізації продукції; порушення вимог санітарних норм, що ставляться до об’єктів торгівлі. З урахуванням названих обставин та з метою впорядкування системи норм адміністративного законодавства запропоновано доповнення до КУпАП, зокрема, положеннями, що стосуються порушень санітарних вимог до здійснення торговельної діяльності шляхом встановлення визначення складів адміністративних правопорушень у цій сфері та передбачення за них міри відповідальності.

Однією з проблем, що потребує вирішення є невідповідність норм, що встановлюють адміністративну відповідальність за правопорушення у галузі внутрішньої торгівлі в Кодексі України про адміністративні правопорушення та в інших законодавчих актах.

Перспективним питанням щодо свого вирішення є також те, що суб’єктами адміністративної відповідальності за одні і ті самі проступки у галузі торгівлі є різні особи: в одному випадку, переважно за нормами КУпАП (наприклад, ст ст. 155, 155¹, 156¹, 165¹ ) – це фізичні особи, в іншому (прикладом можуть слугувати Закони України “Про акцизний збір на алкогольні напої та тютюнові вироби”, “Про застосування реєстраторів розрахункових операцій у сфері торгівлі, громадського харчування та послуг”, “Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення” , “Про пожежну безпеку”, а також підзаконні нормативно-правові акти, які не заперечують можливості адміністративної відповідальності юридичних осіб, такі як “Правила роботи дрібнороздрібної торговельної мережі”, “Правила роботи підприємств громадського харчування” та інші) – це юридичні особи, тобто КУпАП не називає юридичних осіб суб’єктами адміністративної відповідальності за правопорушення у галузі торгівлі, проте як низка інших законодавчих актів передбачають адміністративну відповідальність і для юридичних осіб.

Для впорядкування адміністративного законодавства у підрозділі запропоновано внести деякі зміни та доповнення до основного його джерела – Кодексу України про адміністративні правопорушення та узгодити його з окремими законами України, що встановлюють адміністративну відповідальність у досліджуваній сфері правовідносин у частині адміністративних стягнень.