Ігнатченко І.Г. Форми та методи державного управління культурою в Україні

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна одержаних результатів, їх апробація, вказуються публікації, структура й обсяг роботи.

Розділ 1. «Культура України як об’єкт адміністративно-правового регулювання» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Значення національної культури для розбудови громадянського суспільства» міститься обґрунтування культури як об’єкта адміністративно-правового регулювання. Воно полягає в тому, що культура, як сукупність форм духовного життя, є одним з головних чинників у розвитку творчого потенціалу суспільства і при достатній розвиненості справляє позитивний вплив на науку, освіту, економіку та інші сфери. Культура, будучи за формою та способом вираження національною, відбиває загальний розвиток демократії й людських цінностей, а належне функціонування культурних інституцій вимагає державної підтримки й фінансування на рівні, який відповідає соціальним, політичним та економічним перетворенням.

Визначено, що значення національної культури для розбудови громадянського суспільства можна пояснити сукупністю чинників, які визначають засади формування цілісної національно-культурної ідентичності, успішного розвитку України, її народу як повноправного члена міжнародної спільноти, співтворця світової культури. До них належать: відродження й розвиток культури української нації й національних меншин України; створення єдиного загальнонаціонального культурного простору; гарантування й забезпечення культурних прав громадян, свободи творчості й доступу до культурних цінностей; сприяння активному функціонуванню української мови в усіх сферах культурного життя держави; охорона культурної спадщини як підвалини національної культури; утримання державою культурної інфраструктури; сприяння функціонуванню культурно-мистецьких закладів незалежно від форм власності; створення сприятливих правових та економічних умов для подальшого розвитку культури.

У підрозділі 1.2. «Сутність і структура культури України як сфери державного управління» зазначається, що сутність культури як сфери державного управління зумовлена тим, що культура є об’єктом державного управління й адміністративно-правового регулювання. Як специфічне соціальне явище, вона має власні ознаки, що визначають міру управлінських впливів на неї з боку держави в особі її органів шляхом правового регулювання, матеріального, фінансового й організаційного забезпечення.

Як системі сфері культури притаманна сукупність однорідних (або близьких) видів культурної діяльності, які становлять окремі галузі. Вони поділяються залежно від способу й характеру їх діяльності. Це мистецтво (театральне, музичне, хореографічне, образотворче, декоративно-прикладне, естрадне, циркове), культурні послуги населенню (клубна, бібліотечна, музейна справи); гастрольна діяльність, кінематографія, телебачення й радіомовлення; видавнича справа, поліграфія та книготоргівля; пам’ятки історії й культури, культурний туризм. В організаційно-правовому плані названі галузі входять до єдиної системи державного управління, для якої властива відповідна централізація в особі Міністерства культури і туризму України.

Підкреслюється, що в структурі державного управління культурою чітко виявляється специфіка функцій, форм і методів управління в окремих галузях, які групуються в 3 окремих підсистеми: базова мережа закладів культури і всіх видів мистецтва й управління культурно-мистецькою освітою; підсистема культурних індустрій та їх державне регулювання; підсистема охорони й популяризації культурної спадщини.

Аргументовано, що суспільні відносини, що виникають у процесі здійснення виконавчої й розпорядчої діяльності у цій сфері, регулюються переважно нормами адміністративного права. За своєю суттю вони є адміністративно-правовими відносинами, що не виключає їх регулювання нормами таких галузей права, як фінансове, трудове, цивільне тощо.

Підрозділ 1.3. «Організація та правові засади державного управління у сфері культури України» присвячено правовим засадам організації й функціонування культурної сфери в державі, що становлять нормативно-правові акти, які регулюють: загальні питання функціонування культури (Основи законодавства про культуру); відносини за конкретними видами діяльності (бібліотечної, музейної справ тощо); окремі аспекти культурної діяльності (підприємницької, некомерційної, благодійної, оподаткування й бюджетного фінансування).

Визначається, що діяльність по державному управлінню культурою, її різними галузями об’єднують загальні цілі й завдання, функції, принципи й методи. Воно має власну ієрархію уповноважених державних органів. Розподіл владних функцій у сфері культурної політики регламентується Конституцією, законами України, іншими нормативно-правовими актами. Аналіз повноважень Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, свідчить що в діяльності органів, які здійснюють загальне керівництво сферою культури переважають функції координаційно-регулюючого характеру.

Конкретні завдання по управлінню досліджуваною сферою мають органи державного управління спеціальної компетенції. Їх завдання й функції, форми й методи роботи розглядаються через повноваження, здійснювані Міністерством культури і туризму України, Міністерством культури і мистецтв АРК, Міністерством курортів та туризму АРК, управліннями культури й туризму місцевих держадміністрацій областей, міст Києва й Севастополя, відповідними відділами районних держадміністрацій.

Аналіз управлінських повноважень органів місцевого самоврядування показує, що вони разом з місцевими органами виконавчої влади несуть відповідальність за розвиток базової мережі організацій культури, в тому числі й за її фінансування.

У підрозділі 1.4. «Цілі, завдання та принципи державного управління культурою в Україні» підкреслюється, що форми й методи управлінської діяльності у сфері культури пов’язані з цілями, завданнями й принципами управління. Цілі цієї діяльності – це дії, спрямовані на кінцевий результат у функціонуванні системи. Серед них за джерелом виникнення і змістом вирізняються суспільно-політичні, соціально-економічні, забезпечувальні, духовні й організаційно правові.

З урахуванням намічених цілей визначаються завдання державного управління культурою, серед яких за критерієм ступеня узагальненості виділяються основні й додаткові (операціональні). Засоби вирішення завдань за відповідним напрямком діяльності конкретизуються в повноваженнях раніше названих органів.

Принципи культурної політики становлять собою ключові, об’єктивно зумовлені основоположні ідеї, виражені, як правило, у правових нормах, відповідно до яких формуються й функціонують державні та громадські органи в цій сфері діяльності. Слід виокремлювати загальносистемні і структурні принципи, серед яких, у свою чергу, виділяються структурно-цільові, структурно-організаційні, структурно-функціональні і структурно-процесуальні.

Розділ 2. «Правове регулювання та організація діяльності органів державного управління у сфері культури» складається із 5-ти підрозділів.

Підрозділ 2.1. «Особливості та зміст культурно-управлінського циклу» присвячено дослідженню управлінського процесу, його етапів, стадій, управлінських дій. Для характеристики управлінського процесу у сфері культури в дисертації вводиться в науковий обіг поняття «культурно-управлінський цикл». Це зумовлений об’єктивними закономірностями соціокультурного розвитку процес виконання функцій і завдань держави у сфері культури, який поділяється на окремі послідовно пов’язані й логічно узгоджені етапи (стадії) й реалізується за допомогою форм і методів управлінського впливу суб’єктів на об’єкти в межах управлінських процедур.

Підкреслюється, що змістом культурно-управлінського процесу є сукупність функцій, що реалізуються шляхом застосування форм і методів управлінської діяльності. Серед них можна назвати основні, загальні, особливі і специфічні. У межах культурно-управлінського циклу розглядаються етапи і стадії реалізації функцій, зокрема, планування, організації, роботи з кадрами, контролю та ін.

У підрозділі 2.2. «Форми діяльності органів державного управління культурою: поняття, структура та види» на підставі дослідження різноманітних підходів учених-юристів до визначення і видів форм управлінської діяльності пропонується авторське трактування поняття форм державного управління у сфері культури, визначається їх структура, здійснюється класифікація.

Форми державного управління культурою – це об’єктивно зумовлені залежно від етапів і стадій культурно-управлінського циклу внутрішньоорганізаційні й зовнішні прояви безпосередньої цілеспрямованої діяльності уповноважених органів у сфері культури щодо раціонального й ефективного виконання покладених на них функцій і завдань. Вони поділяються на внутрішні й зовнішні.

Внутрішні форми управлінської (адміністративної) діяльності – це способи організації зв’язків між суб’єктами управління культурою з метою реалізації цілей і завдань культурно-управлінського циклу, які виражаються через організаційну, правотворчу й господарську роботу. За критерієм змістовної спрямованості управлінської діяльності вони можуть поділятися на процесуально-організаційні (статутні) і процедурні.

Процесуально-організаційні (статутні) форми пов’язані з організаційно-структурним оформленням самої управляючої системи, суб’єктів, які входять до неї (органів, внутрішніх підрозділів), їх повноважень і компетенції. Процедурні форми закріплюють і відображають порядок взаємовідносин між відповідними суб’єктами управління культурою.

Зовнішні форми – це способи вираження діяльності відповідних органів (посадових осіб) у сфері культури, що здійснюються в межах їх компетенції для реалізації поставлених функцій і завдань. Вони традиційно поділяються на 2 групи: (а) видання нормативних та індивідуальних (ненормативних) )правових актів управління, включаючи укладення адміністративних договорів і (б) проведення організаційних (неправових) заходів і здійснення матеріально-технічних операцій.

У підрозділі 2.3. «Сутність та особливості адміністративно-правових методів державного управління культурою» запропоновано авторське визначення методів державного управління культурою, під якими розуміються прийоми й засоби цілеспрямованого владно-організуючого впливу на підпорядковані об’єкти, що відповідають характеру й обсягу повноважень (компетенції) органів виконавчої влади (посадових осіб) по реалізації завдань і функцій у сфері культури, а також особливостям організаційно-правового статусу керованих об’єктів.

Методи управління в досліджуваній сфері авторкою поділяються на 2 групи: (а) функціонування відповідних органів держави, а також органів місцевого самоврядування; (б) забезпечення реалізації цілей і функцій управління. Перша група – це засоби, прийоми й дії, пов’язані з підготовкою й реалізацією управлінських рішень, їх правовим забезпеченням, а також організацією виконання й контролем. Методи другої групи з урахуванням специфіки управління сферою культури поділяються на морально-етичні, соціально-політичні, економічні й адміністративні. Морально-етичні – це заходи виховання, роз’яснення й популяризації цілей і змісту управління, заохочення. Їх сенс − виробляти і підтримувати певні переконання, духовні цінності, моральні позиції і психологічні установки у сфері культури. Соціально-політичні пов’язані з умовами праці, побуту, дозвілля й відпочинку людей, наданням їм культурних послуг, залученням їх до культурних процесів, розвитком суспільної й політичної активності. Економічні методи забезпечують задоволення фінансових і матеріальних інтересів об’єктів управління культурою через діяльність суб’єктів, які створюють сприятливі умови для досягнення цілей і завдань управління. Адміністративні характеризуються односторонністю державно-владного впливу суб’єктів управління на об’єкти культурної сфери й виявляються у виданні розпоряджень, рішень, наказів, за невиконання яких може наступати адміністративна або дисциплінарна відповідальність.

У підрозділі 2.4. «Адміністративно-правове регулювання відносин в окремих галузях культури» зазначається, що адміністративно-правове регулювання у сфері культури – це створення механізму впорядкування організації й діяльності суб’єктів та об’єктів управління. Діяльність органів державного управління культурою представлена трьома напрямками. Це державна підтримка мистецької творчості й культурного дозвілля громадян; державне регулювання розвитку культурно-мистецьких індустрій; державна охорона національно-культурної спадщини й управління туристично-рекреаційною справою.

Форми здійснення адміністративно-правового регулювання розрізняються за обсягом і методами. Це державна підтримка культури й мистецтва; податкові й митні пільги; бюджетні кредити й субсидії, міжбюджетні трансферти; імперативні кількісні та якісні нормативи у сфері обслуговування громадян закладами культури; способи легалізації підприємств, установ, закладів культури тощо.

За характером впливу і ступенем самостійності суб’єктів господарювання вирізняються такі методи: загальнонормативний (регламентація бібліотечної, музейної справ, кіновиробництва тощо), програмно-цільовий, реєстраційно-дозвільний, контрольно-наглядовий, договірний. Особливого значення набувають програмно-орієнтуючі засоби регулювання – концепції, загальнодержавні програми, середньострокові й короткострокові цільові програми, що мають вузькогалузевий характер.

У підрозділі 2.5. «Шляхи вдосконалення управління та законодавства у сфері культури в Україні» надаються конкретні пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства. Рекомендації стосуються: (а) формування нової законодавчої бази для культури, мистецтва, туризму; (б) реорганізації майнових і фінансово-господарчих відносин у цій сфері в напрямку підтримки неприбуткових організацій і формування так званого «третього сектора суспільного виробництва», вільного розвитку сектора культурних індустрій; (в) реорганізації структури та організації діяльності державних та регіональних органів державного управління культурою, органів місцевого самоврядування в напрямку переходу від безпосереднього керівництва до регулювання й координації; (г) розвитку демократичних процесів у культурі.

У дисертаційному дослідженні поряд з іншим запропоновано:

− внести зміни до Законів України "Про охорону культурної спадщини", "Про збереження архітектурної та містобудівної спадщини", "Про вивезення, ввезення та повернення культурних цінностей"; доповнити КУпАП України окремим розділом, у якому передбачити адміністративну відповідальність за правопорушення у сфері охорони культурної спадщини. В окремій статті встановити відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб органів охорони культурної спадщини;

− з метою розвитку мереж бібліотек і музеїв відповідно до європейських стандартів опрацювати зміни й доповнення до Законів України "Про бібліотеки і бібліотечну справу", "Про музеї та музейну справу", "Про туризм”;

− сприяти залученню благодійної допомоги, меценатських і спонсорських коштів у сферу культури шляхом прийняття Закону України "Про меценатство", внесення відповідних змін та доповнень до податкового законодавства й Бюджетного кодексу України;

− створити систему стимулювання виробництва й розповсюдження національного культурного продукту у сфері кінематографу, книговидання, мультимедійних програм, концертно-видовищної та виставочної діяльності, індустрії туризму тощо, а також систему державних грантів видавництвам для фінансової підтримки україномовних проектів. Підготувати проект і прийняти Закон «Про національний культурний продукт», Концепцію або Загальнодержавну програму розвитку національної кіноіндустрії

Ключовим для всієї системи законодавства має стати новий закон України про культуру, в якому необхідно визначити правові засади, принципи, форми й методи діяльності в досліджуваній сфері, механізм регулювання суспільних відносин, пов'язаних зі створенням, використанням, поширенням і збереженням культурних цінностей.