ІНСТИТУТ НЕДОТОРКАННОСТІ ДЕПУТАТА ПАРЛАМЕНТУ В УКРАЇНІ ТА РОСІЙСЬКІЙ ФЕДЕРАЦІЇ: ПОРІВНЯЛЬНО-ПРАВОВИЙ АНАЛІЗ

Краткое содержание

У Вступі до дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкриваються стан наукової розробки відповідної проблеми та її зміст; визначається об’єкт і предмет дослідження, його мета і завдання; акцентується на практичному значенні роботи, її науковій новизні; наводяться відомості про апробацію та публікації результатів дослідження, її структуру та обсяг.

У Розділі 1 «Теоретико-методологічні основи інституту недоторканності депутата парламенту», який складається з двох підрозділів, пропонується визначення поняття і аналіз сутності інституту депутатської недоторканності, здійснено концептуально-правовий аналіз становлення інституту недоторканності.

У підрозділі 1.1 «Концептуально-правовий аналіз становлення інституту недоторканності депутата парламенту» зазначається, що одним із найбільш вагомих засобів забезпечення ефективної діяльності загальнонаціональних представницьких органів державної влади (парламентів) є система гарантій діяльності їх членів (депутатів). Констатовано, що у системі відповідних гарантій чільне місце посідає депутатська недоторканність, яка у найбільш загальному вигляді означає конституційну заборону на арешт, затримання та притягнення члена парламенту до того чи іншого виду юридичної відповідальності, передусім до кримінальної, без відповідного дозволу на це парламенту.

Очевидним є те, що для ефективної законотворчої роботи парламентаріїв, визначення їхньої позиції та прояву активності під час проведення парламентських засідань і з метою прийняття законодавчих актів необхідно створити певні умови для парламентської діяльності і надати народним обранцям відповідний статус.

У підрозділі досліджено етапи становлення та історичного розвитку інституту депутатської недоторканності, які в різних країнах відрізняються обсягом змісту досліджуваного явища і характером його законодавчого закріплення.

У процесі аналізу становлення інституту депутатської недоторканності було з’ясовано, що відповідне явище має англійське походження і його виникнення безпосередньо пов’язане зі становленням парламентаризму. У сучасному розумінні інститут недоторканості депутата вперше був закріплений Конституцією Франції в 1791 р.. Вона містила положення, за яким депутат виступає представником усього народу і є недоторканним. У подальшому визначення інституту недоторканності знайшло нормативне закріплення у Конституційній хартії у 1814 р. (Франція), яке з несуттєвими відступами повторюється майже усіма сучасними конституціями.

У підрозділі проведено порівняльний аналіз становлення та розвитку інституту недоторканності депутата парламенту в контексті історичного досвіду України та Росії, на підставі чого визначені спільні та відмінні підходи до цього інституту в названих країнах.

Виникнення депутатської недоторканності в Російській імперії було пов’язано зі створенням і діяльністю Державної Думи, яка не могла вважатися повноцінним представницьким органом влади. Відповідно недоторканість членів Державної Думи носила декларативний характер, а  депутати (члени Державної Думи) не отримували реальних прав і тієї незалежності, без якої існування реального законодавчого органу ставало проблематичним.

В Україні інститут депутатської недоторканості вперше знайшов своє відображення в Конституції УНР 1918 р., яка закріпила саме у сучасному розумінні поняття імунітету члена парламенту. В цьому акті було сформульовано імперативну норму про заборону притягнення депутата до будь-якої відповідальності за його діяльність і за висловлювання при виконанні ним відповідних функцій.

Інститут недоторканості депутатів рад у радянський період мав досить чітке законодавче закріплення, хоча на практиці діяльність відповідних депутатів і діяльність законодавчого органу не мали нічого спільного з парламентаризмом. Лише після розпаду СРСР Україна і Російська Федерація повернулися до традицій європейського парламентаризму, що знайшло відображення у змісті статусу депутата парламенту.

У підрозділі 1.2 «Поняття інституту недоторканності та його функції» досліджено саме поняття депутатської недоторканності. Зокрема, автор приходить до висновку, що під інститутом недоторканності треба розуміти сукупність конституційно-правових норм, якими врегульовується особлива процедура притягнення депутата до відповідальності лише з дозволу парламенту. Така процедура дає змогу усунути безпідставні звинувачення на адресу депутата та запобігає можливості ухилятися від відповідальності депутатам, винним у вчиненні правопорушень.

Автором визначено, що депутатська недоторканість передбачає заборону на арешт, затримання та притягнення депутата передусім до кримінальної або адміністративної відповідальності, пов’язаної з обмеженням його прав і свобод, без відповідного дозволу на це парламенту.

Враховуючи що депутатська недоторканість є складовою депутатського імунітету, визначено і розкрито поняття депутатського імунітету як сукупності виняткових прав, особливих пільг і привілеїв, які мають публічно-правовий характер і встановлені у визна­ченому обсязі нормами права, що обумовлено необхідністю забезпечення безперешкодної діяльності депутатів та парламенту з метою належної реалізації депутатом своїх прав і обов’язків;

Дисертант приходить до висновку, що зміст і обсяг недоторканності депутата повинні відповідати формулюванням, які мають знайти місце у конституції. Відповідно до таких формулювань, недоторканність повинна забезпечувати неможливість без дозволу парламенту: а) притягнення депутата у якості обвинуваченого у кримінальній справі або передачі справи про адміністративне правопорушення до суду; б) арешт, затримання, застосування інших заходів, пов’язаних із обмеженням його свободи. Загальним винятком для реалізації депутатської недоторканності мають бути випадки затримання члена парламенту на місці вчинення злочину або виконання існуючого вироку суду.

Проведене дослідження засвідчило справедливість висновку про те, що створення інституту недоторканності депутата має визначену мету, реалізація якої здійснюється за допомогою таких функцій, як забезпечувальна, захисна, гарантійна, компенсуюча та заохочувальна.

1.      Забезпечувальна. Основною функцією (призначенням) недоторканності є забезпечення належного, ефективного, безперешкодного здійснення депутатом своїх функціональних обов’язків, що слугують інтересам суспільства.

2.      Захисна. Ця функція передбачає, що недоторканість покликана усунути можливість здійснення тиску на члена парламенту з метою припинення або зміни характеру його діяльності чи дискредитації депутата, шляхом висунення проти нього безпідставних звинувачень.

3.      Гарантійна. За смислом цієї функції недоторканність депутата є різновидом гарантій депутатської діяльності.

4.      Компенсуюча. На депутата, порівняно з іншими членами суспільства, покладені додаткові обов’язки, при виконанні яких можуть постраждати його особисті інтереси. Внаслідок цього йому і надається така гарантія, як недоторканність, що компенсує нерівність (порівняно з іншими громадянами) наданих йому прав, співмірно з покладеними на нього обов’язками.

5.      Заохочувальна. Ця функція виражається в ініціюванні депутатів до визначеної суспільно корисної діяльності. Недоторканність є засобом правового заохочення, оскільки вона: 1)  пов’язана із сприятливими умовами для реалізації суб’єктом своїх інтересів;  2) інформує парламентарія щодо розширення його можливостей та обсягу свободи.

Заохочувальна функція полягає в тому, щоб залучити депутата до прийняття на себе відповідальності щодо виконання відповідних соціально значущих обов’язків.

У Розділі 2 «Конституційно-правові засади функціонування інсти­туту недоторканності депутатів парламенту в Україні та Російській Федерації», який складається з трьох підрозділів, автор досліджує нормативно-правове регулювання недоторканності членів парламенту в Україні та Російській Федерації, а також проблеми їх реалізації.

У підрозділі 2.1 «Нормативно-правове регулювання недоторканності народного депутата України» здійснений автором аналіз дає підстави зазначити, що обсяг та зміст поняття недоторканності члена парламенту в Україні змінювався залежно від політичних умов. Депутатська недоторканність в умовах становлення незалежної держави стала невід'ємною складовою функціонування парламенту, важливим компонентом конституційно-правового статусу депутата.

Автор підкреслює, що принцип депутатського імунітету як базовий увійшов у конституційно-правову практику вітчизняного парламентаризму. Він полягає у тому, що ніхто, зокрема і сам парламент, не може притягти депутата до відповідальності за висловлювання та голосування у парламенті та його органах, а також поза його межами.

Недоторканність депутата, її обсяг і зміст належним чином закріплена в законодавстві України і розглядається як конституційна заборона на арешт, затримання депутата, порушення відносно нього кримінального та іншого переслідування, пов’язаного з обмеженням його особистих прав і свобод без відповідного дозволу парламенту. 

Аналіз нормативно-правових актів, що встановлюють інститут недоторканності народного депутата України, дає підстави стверджувати що національне законодавство визначає практично малореальний порядок притягнення депутата, винного у вчиненні правопорушення, до відповідальності.

Виходячи із політичних і правових колізій, що склалися стосовно притягнення народного депутата України до кримінальної відповідальності, а також обстоюючи необхідність обмеження депутатської недоторканності, з урахуванням досвіду функціонування цього інституту в зарубіжних країнах, дисертант вважає за доцільне запропонувати внести до Конституції України положення, згідно з яким депутат позбавляється імунітету, якщо його затримано на місці вчинення злочину.

Відповідно ч. 3 ст. 80 Конституції України необхідно викласти у такій редакції: «Народні депутати України не можуть без згоди Верховної Ради України бути притягнуті до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані. Народний депутат України не користується депутатською недоторканністю, у разі його затримання на місці вчинення злочину».

З метою унеможливлення переслідування колишніх народних депутатів України пропонується ч.2 ст. 80 Конституції України доповнити положенням «не лише на період їхніх повноважень, а і після закінчення строку депутатського мандата», і викласти у такій редакції: «Народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп, не лише на період їхніх повноважень, а і після закінчення строку депутатського мандата».

На думку дисертанта, також необхідно передбачити у ст. 80 Конституції України право народного депутата України на відмову від депутатської недоторканності за власною ініціативою.

У підрозділі 2.2 «Нормативно-правове регулювання недоторканності члена Ради Федерації і депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» зазначається, що законодавство Російської Федерації встановлює досить складний порядок притягнення парламентаріїв до відповідальності, який є підґрунтям недоторканності члена Ради Федерації і депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації.

 Дисертант зазначає, що гарантія депутатської діяльності у Російській Федерації на законодавчому рівні врегульована не повною мірою, а закріплення інституту недоторканності в законодавстві  має певні недоліки. Зокрема, визначення обсягу недоторканності в Федеральному законі «Про статус члена Ради Федерації і статус депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» суперечить Конституції РФ, адже остання закріплює лише неможливість обмеження або позбавлення свободи депутата без дозволу відповідної палати парламенту, а не порушення кримінальної справи.

Проаналізувавши законодавство Російської Федерації, в якому закріплено інститут депутатської недоторканості, автор звертає увагу на те, що в ньому передбачено два винятки із депутатської недоторканності. По-перше, депутат може бути затриманий на місці вчинення злочину і, по-друге, депутат може бути підданий особистому огляду у випадках, коли Федеральний закон передбачає необхідність здійснення такої процедури для забезпечення безпеки інших осіб.  

Автор приходить до висновку, що детальна розробка і напрацювання конституційно-правових норм, котрі регулюють питання, пов'язані з недоторканністю члена Ради Федерації і депутата Державної Думи, можуть бути каталізатором створення сприятливих умов, які дадуть змогу підвищити ефективність їхньої діяльності, а також позитивних чинників, що спонукатимуть до прогресивного розвитку правотворчого і законодавчого процесу.

Інститут депутатської недоторканності об’єктивно передбачає поглиблення демократичних процесів, спроможність забезпечити підкорення держави суспільству через високий рівень розвитку громадянського суспільства і участь громадян в формуванні представницького органу шляхом вільних виборів. Як наслідок, вдосконалення інституту депутатської недоторканності, на думку дисертанта, слугуватиме досягненню прогресивних цілей розвитку парламентаризму.

У підрозділі 2.3 «Проблеми реалізації депутатської недоторканності в Україні та Російській Федерації» проведений автором порівняльно-правовий аналіз інституту недоторканності депутата парламенту в Україні і Російській Федерації. Цей аналіз дає підстави стверджувати, що депутатська недоторканність є суспільно-правовим явищем, основне призначення якого полягає не лише у створенні депутатам сприятливих умов з метою успішного виконання ними своїх депутатських повноважень, а й передусім для ефективної роботи парламенту як представницького органу влади.

Суспільна актуальність проблем депутатської недоторканності постає своєрідним символом передвиборчих спекуляцій певних політичних сил як в Україні, так і в Російській Федерації, що знаходить відображення у реєстрації відповідних законопроектів щодо внесення змін до законодавства про обмеження або скасування недоторканності депутата парламенту.

На думку більшості вчених, які досліджували цю проблему, некоректною є сама постановка питання про скасування депутатської недоторканності. Головною постає нормотворча задача, пов’язана з обсягом недоторканності депутатів. На сьогодні серед 143 парламентів світу, які входять до складу Міжпарламентського Союзу, немає жодного без депутатського імунітету.

За загальноєвропейськими стандартами розширене тлумачення депутатської недоторканності чи скасування її як конституційного інституту сприймається європейським суспільством як дві неприйнятні крайнощі. Разом з тим, за цими стандартами межі її повинні визначатися залежно від рівня розвитку політичної та судової системи країни та сталості її демократичних традицій.

У процесі реалізації інституту депутатської недоторканності доцільно вести мову не про повне зняття з членів парламенту депутатської недоторканності, а саме про її розумне обмеження. Хибним є асоціювати недоторканність із звільненням депутатів від кримінальної чи адміністративної відповідальності, її потрібно розглядати як гарантію незалежної і ефективної роботи представницького органу влади, що забезпечує неможливість здійснення впливу на депутатів шляхом висунення проти них безпідставних звинувачень.

У свою чергу, російська та українська правові системи запровадили інститут депутатської недоторканності, який, з одного боку, за своєю суттю та змістом узгоджується з конституційно-правовою практикою більшості демократичних країн, а, з другого, – містить досить складний порядок притягнення депутатів до відповідальності.

У підрозділі автор досліджує питання процедури та механізми позбавлення депутата парламенту недоторканності, які  становлять одну з найбільш актуальних проблем як на рівні відповідного законодавчого регулювання, так і у реальній практиці парламентаризму України і Російської Федерації.