Каменська Провадження у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано вибір теми, її актуальність і ступінь дослідження; наголошено на зв’язку роботи з державними програмами, науковими планами; окреслено мету та основні завдання дослідження; вказано на його наукову новизну, науково-теоретичне і практичне значення; визначено основні методологічні засади дисертації; подано інформацію про апробацію результатів дослідження, а також висвітлено положення, що виносяться на захист.

Розділ І „Теоретико-правові основи проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України” містить чотири підрозділи, у яких розглядаються питання щодо формування наукового уявлення про сутність адміністративного процесу, теоретико-правових аспектів названого процесу та проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби, характеристики платників податків і податкових органів як суб’єктів проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України, звернень платників податків, суб’єктами розгляду котрих є податкові органи.

У підрозділі 1.1 „Формування наукового уявлення про сутність адміністративного процесу” розглядається становлення основних концептуальних підходів до розуміння сутності адміністративного процесу, їх вихідні положення. З позиції формальної логіки проаналізовано  законодавче визначення понять „адміністративний процес” і „адміністративне судочинство”.

Констатується, що адміністративний процес є урегульованою адміністративно-процесуальними нормами діяльністю уповноважених суб’єктів щодо: підготовки, видання і забезпечення реалізації підзаконних нормативно-правових актів; з розгляду та вирішення індивідуально-конкретних справ, що мають організаційно-правовий характер; із забезпечення реалізації прав та охоронюваних законом інтересів фізичних і юридичних осіб, виконання покладених на них законом обов’язків; з вирішення спорів фізичних та юридичних осіб, пов’язаних із реалізацією, захистом ними прав і законних інтересів, виконанням покладених на останніх законом обов’язків. Наголошується, що функції даних груп процесуальних відносин забезпечують досягнення адміністративним процесом своєї мети – забезпечення реалізації матеріальних норм адміністративного та інших галузей права. У свою чергу, кожна з цих груп процесуальних відносин відрізняється одна від одної змістом індивідуально-конкретних справ, їх кількістю та за своєю сутністю є адміністративним провадженням.

 У зв’язку з наведеним, дисертантом пропонується класифікувати адміністративні провадження за функціональною ознакою на: нормотворче, організаційно-правове, правозастосовне та правоохоронне.

У підрозділі 1.2 „Структура адміністративного процесу та місце у ній проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України”, з урахуванням позицій відомих вчених-адміністративістів щодо побудови адміністративного процесу в „широкому” його розумінні, окреслюється структура вказаного процесу через характеристику його видів – адміністративних проваджень: нормотворчого, організаційно-правового, правозастосовного і правоохоронного. Пропонується авторське визначення названих адміністративних проваджень та їх окремих різновидів.

У підрозділі пропонується визначення одного з видів адміністративних звернень – запиту щодо роз’яснення законодавства. Останній визначається як звернення фізичних та юридичних осіб до суб’єктів, наділених владними повноваженнями стосовно роз’яснення законодавства.

Автором сформульовано дефініції понять „провадження у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України”, „провадження за заявами, пропозиціями, інформаційними запитами, запитами щодо роз’яснення законодавства платників податків”, „провадження за скаргами платників податків”. Визначається, що серед проваджень за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби за функціональною ознакою виокремлюються: а) провадження за заявами, пропозиціями, інформаційними запитами, запитами щодо роз’яснення законодавства платників податків; б) провадження за скаргами платників податків. Окреслюються процесуальні стадії проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України.

У підрозділі 1.3 „Платники податків та органи ДПС України як суб’єкти проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України” в результаті осмислення висновків провідних вітчизняних і зарубіжних науковців стосовно суб’єктів адміністративного права та адміністративного процесу здійснено характеристику платників податків – фізичних осіб, юридичних осіб, відокремлених підрозділів юридичних осіб, а також податкових органів як суб’єктів досліджуваних проваджень.

У зв’язку з тим, що в законодавстві України та у теорії права відсутнє єдине  формулювання поняття „платники податків”, запропоновано наступну дефініцію: „Платники податків – це юридичні особи та їх відокремлені підрозділи, фізичні особи, на яких покладено обов’язок сплачувати податки, збори (обов’язкові платежі) у порядку і розмірах, встановлених законом, на умовах, що забезпечують ефективну реалізацію їхніх прав, обов’язків та законних інтересів”.

Акцентується увага на низці недоліків нормативно-правового регулювання прав, законних інтересів та обов’язків платників податків, а також правового статусу податкових органів у провадженнях за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України. З метою вирішення проблемних питань, які постають у означеній вище сфері, автором пропонується внесення ряду змін та доповнень до адміністративно-процесуального законодавства.   

У підрозділі 1.4 „Види звернень платників податків до органів ДПС України” класифікуються звернення, суб’єктами розгляду яких є податкові органи. Визначається, що серед звернень платників податків до органів державної податкової служби України за змістом (призначенням) виокремлюються заяви, скарги, пропозиції, інформаційні запити, запити щодо роз’яснення законодавства. Констатується, що розглянути інформаційні дані про загальну кількість таких звернень, їх кількість у розрізі видів немає можливості, оскільки у податкових органах здійснюється узагальнення та аналіз статистичних даних стосовно звернень громадян, апеляційних скарг платників податків.

У зв’язку з наведеним проаналізовано інформацію щодо зміни кількісних показників письмових звернень громадян, які надійшли до вітчизняних податкових органів за період з 2006 по 2008 роки.

Окреслено заходи, які вживаються Державною податковою адміністрацією України для поліпшення діяльності податкових органів щодо розгляду звернень платників податків. Визначається роль Громадської колегії при Державній податковій адміністрації України у забезпеченні реалізації принципів відкритості та гласності у роботі цих органів. Пропонуються рекомендації, спрямовані на вдосконалення механізму проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України.

Розділ ІІ „Механізм проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України” складається з трьох підрозділів, у яких висвітлюються питання правових та організаційних основ регулювання проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів державної податкової служби України і особливості таких проваджень на кожній з процесуальних стадій.

У підрозділі 2.1 „Правове регулювання проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України” окреслюється коло джерел правового регулювання порядку розгляду та вирішення справ за адміністративними зверненнями. Визначається низка недоліків вказаних актів, у частині регламентації досліджуваних проваджень, у зв’язку з чим пропонується внесення ряду відповідних змін і доповнень, а також авторське визначення поняття „колективне звернення”. Обґрунтовується необхідність закріплення на законодавчому рівні порядку оскарження платниками податків – юридичними особами дій (бездіяльності) податкових органів (їх посадових осіб), рішень посадових осіб цих органів, а також можливості направлення адміністративних звернень громадян електронною поштою.

Констатується, що у ході розгляду податковими органами України справ за зверненнями платників податків трапляються непоодинокі випадки, коли в учасників таких справ виникає потреба у додатковій інформації. У зв’язку з наведеним, автором аналізуються норми Закону України „Про інформацію” щодо одержання, поширення інформації та наголошується на необхідності законодавчого визначення термінів „відкрита інформація”, „інформація з обмеженим доступом”. Запропонована авторська дефініція поняття „відкрита інформація”.

З урахуванням  досвіду країн-членів Європейсько Союзу (Бельгії, Франції, Нідерландів) щодо права доступу до інформації з обмеженим доступом, на основі аналізу відповідних нормативно-правових актів України, у підрозділі обґрунтовується необхідність: закріплення у Законі України «Про інформацію» чітких критеріїв віднесення відомостей до інформації з обмеженим доступом; реєстрації у Міністерстві юстиції України наказу Державної податкової адміністрації України про затвердження переліку конфіденційної інформації, що є власністю держави, в податкових органах України; розроблення Типового положення про надання інформації центральними та місцевими органами державної влади; визначення на законодавчому рівні повноважень адміністративних судів стосовно розгляду справ про порушення посадовими особами права фізичних і юридичних осіб на інформацію. Викладено пропозиції до проекту Закону України „Про доступ до публічної інформації”, зареєстрованого у Верховній Раді України 11 липня 2008 року за № 2763. Автором підкреслюється, що наведені заходи сприятливі для ефективної реалізації учасниками інформаційних відносин, у тому числі платниками податків, їх прав та законних інтересів стосовно отримання інформації від суб’єктів наділених владними повноваженнями.  

У підрозділі 2.2. „Особливості провадження за заявами, пропозиціями, інформаційними запитами, запитами щодо роз’яснення законодавства платників податків” аналізуються процесуальні стадії провадження за заявами, пропозиціями, інформаційними запитами, запитами щодо роз’яснення законодавства платників податків, а також стадія порушення справи за скаргою
(з метою уникнення дублювання окремих процесуальних дій). Викладається ряд положень, що характеризують особливості досліджуваного провадження.

Окреслюється розуміння вітчизняним законодавцем і представниками наукового загалу  понять „строк” і „термін”, їх використання у законодавстві про звернення громадян. Розглядаються строки розгляду органами державної податкової служби України заяв, пропозицій, інформаційних запитів, запитів щодо роз’яснення законодавства платників податків.

Вказується на недосконалість: законів України „Про звернення громадян”, „Про інформацію”, „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”; Порядку надання роз’яснень окремих положень податкового законодавства, затвердженого наказом Державної податкової адміністрації України від 12 квітня 2003 року № 176, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 23 квітня 2003 року за № 326/7647; Типової інструкції з діловодства в органах державної податкової служби України, затвердженої наказом Державної податкової адміністрації України від 1 липня 1998 року № 315, у частині оформлення запитів щодо роз’яснення законодавства платників податків, порядку їх подання, строків здійснення  досліджуваного провадження та порядку виконання рішень, прийнятих за результатами розгляду  відповідних звернень платників податків. З урахуванням вказаних обставин, автором пропонується внесення ряду  змін та доповнень у перелічені нормативно-правові акти.  

Наголошується на доцільності виділення серед податкових роз’яснень  індивідуальних та узагальнюючих. Пропонується визначення індивідуального податкового роз’яснення як відповіді контролюючого органу конкретній зацікавленій особі на її запит щодо роз’яснення законодавства. Обґрунтовується положення, що індивідуальне податкове роз’яснення органу державної податкової служби України за юридичною природою є рішенням в індивідуально-конкретній справі.

У підрозділі 2.3 „Особливості провадження за скаргами платників податків” розглядаються визначені: законами України „Про звернення громадян”, „Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”; Інструкцією про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян в органах державної податкової служби (наказ Державної податкової адміністрації України від 18 червня 2008 року № 395); Положенням про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби (наказ Державної податкової адміністрації України від 11 грудня 1996 року № 29) – підстави,  порядок та строки подачі платниками податків у податкові органи загальних і спеціальних скарг. Акцентується увага на деяких перевагах оскарження в адміністративному порядку порівняно із судовим оскарженням. Досліджуються процесуальні стадії провадження за скаргами платників податків (за винятком стадії порушення справи за скаргою, розглянутою в рамках попереднього підрозділу) та особливості даного провадження.

Окреслюються строки розгляду органами державної податкової служби України скарг платників податків. Констатується, що у ході вирішення апеляційних скарг вказаних осіб податкові органи мають справу із складними питаннями стосовно оподаткування, витребовують відповідні документи та інформацію від підпорядкованих суб’єктів, внаслідок чого ці органи змушені  продовжувати строки розгляду таких звернень. Автором вказується на доцільність продовження загального строку розгляду апеляційних скарг платників податків до шістдесяти календарних днів. Наголошується, що за таких обставин інтереси платників податків не постраждають, оскільки спірні податкові зобов’язання вважаються неузгодженими аж до закінчення процедури їх адміністративного оскарження. Обґрунтовується необхідність закріплення на законодавчому рівні обов’язку податкових органів письмово повідомляти платника податків про наміри винести рішення, котре є більш несприятливим для останнього ніж те, що ним оскаржується, а також про дату і місце слухання такої справи.

Розділ ІІІ „Напрями удосконалення проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України” складається з двох підрозділів, у яких розглядаються питання удосконалення законодавства, норми котрого регламентують досліджувані провадження.

У підрозділі 3.1 „Удосконалення законодавства, норми якого регламентують провадження у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України” аналізуються закони України „Про звернення громадян”, ”Про інформацію”, „Про порядок погашенння зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами” і Положення про порядок подання та розгляду скарг платників податків органами державної податкової служби (наказ Державної податкової адміністрації України від 11 грудня 1996 року № 29) на відповідність принципам Резолюції Комітету Міністрів Ради Європи
від 28 вересня 1977 року № (77) 31 „Про захист особи щодо актів адміністративних органів”. До таких принципів належать: право бути вислуханим, доступ до інформації, допомога та представництво, викладення мотивів, забезпечення засобів правового захисту.

Констатується, що фактична  реалізація наведених принципів у провадженнях, які порушуються за адміністративними зверненнями фізичних та юридичних осіб, залежить від одночасного визначення у законодавстві прав вказаних осіб та обов’язків суб’єктів, уповноважених розглядати такі звернення. З урахуванням даного положення, автором визначається ряд неузгодженостей вказаних вище нормативно-правових актів з принципами названої Резолюції та пропонується внесення відповідних доповнень у ці акти.

У підрозділі 3.2 „Удосконалення організації проваджень у справах за зверненнями платників податків до органів ДПС України” розглядаються положення наказу Державної податкової адміністрації України від 18 червня 2008 року № 395 „Про затвердження Інструкції про порядок розгляду звернень та особистого прийому громадян в органах державної податкової служби”, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 25 червня 2008 року за № 554/15245 (при підготуванні наказу взято за основу розроблений автором проект відомчої Інструкції), які стосуються удосконалення організації досліджуваних проваджень.

Окреслюється значення Єдиного стандарту приймалень громадян в органах ДПС (затвердженого зазначеним вище наказом) щодо упорядкування організації роботи приймалень громадян у податкових органах. Пропонуєтся досвід розроблення Державною податковою адміністрацією України такого стандарту використовувати іншим центральним органам виконавчої влади.

У підрозділі аналізуються статистичні дані щодо категорій громадян, прийнятих на особистих прийомах у податкових органах за період з 2006 по 2008 роки. З урахуванням цієї інформації обґрунтовується положення про те, що механізм розгляду звернень громадян на особистих прийомах, передбачений Законом України „Про звернення громадян”, фактично є засобом реалізації прав не тільки платників податків – фізичних осіб, але й таких прав платників податків – юридичних осіб: бути присутніми при розгляді податковими органами їх апеляційних скарг, додатково надавати до них матеріали або наполягати на їх запиті тощо. На прикладі досвіду органів державної податкової служби України пропонується закріпити у Законі України „Про звернення громадян” форму фіксації на особистих прийомах усних звернень фізичних осіб.