Кириченко О.М. Органічні закони в системі законодавства України

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, формулюються мета і завдання, визначаються об’єкт, предмет, описуються методи та теоретична база дослідження, розкриваються наукова новизна дисертаційної роботи, теоретичне і практичне значення одержаних результатів, наводиться перелік публікацій, в яких були апробовані результати наукової роботи, тощо.

У розділі 1 «Теоретико-методологічна характеристика органічних законів у системі законодавства України» розглядається аналіз джерельної бази та історія розвитку органічних законів у системі законодавства. Даний розділ складається з двох підрозділів.

Підрозділ 1.1. «Характеристика доктринальних джерел щодо місця і ролі органічних законів у системі законодавства» присвячений дослідженню еволюції поглядів вітчизняних науковців на поняття «органічний закон» у системі законодавства.

При дослідженні даної проблеми здобувач спирався на праці відомих учених, зокрема: С.С. Алексєєва, К.В. Арановського, Д.В. Васильєва,
О.П. Васильченко, С.А. Голунського, Г.І. Дутки, М.С. Кельмана, А.М. Колодія, В.В. Копєйчикова, О.Г. Мурашина, О.С. Лисенкової, І.М. Овчаренка,
В.В. Оксамитного, А.Ю. Олійника, В.Ф. Опришка, В.Ф. Погорілка, О.Ф. Скакун, М.С. Строговича, О.Д. Тихомирова, Ю.О. Тихомирова, В.М. Шаповалова,
Л.П. Юзькова.

Необхідно зазначити, що вперше у вітчизняній юридичній літературі про органічні закони йшлося ще у відомому підручнику С.А. Голунського і
М.С. Строговича «Теорія держави та права», опублікованому в 1940 році. Автори книги пропонували таку систему законів, згідно з якою за ступенем своєї сили закони поділялися на основні, або конституційні, та звичайні. Основні, або конституційні, закони встановлювали принципи організації держави, суспільний та державний устрій країни. До звичайних відносили закони, що видаються на основі конституційних законів з усіх питань державного життя. Серед звичайних законів особливе місце посідали так звані органічні закони, тобто закони, які визначають устрій окремих державних органів.

Дана точка зору надовго закріпилась у радянській юридичній науці. Під органічними законами розуміли правові акти, в яких на основі конституції і її розвитку визначалися структура і порядок діяльності державних органів або ж регламентувалися відповідні державно-правові інститути, принципи, які закріплені в конституції. При цьому досить часто змішувались критерії класифікації, коли виділялись одночасно конституційні, органічні, звичайні та інші різновиди законів.

У 1940–1960 рр. дослідження про органічні закони дуже рідко з’являлися як у науковій, так і в навчальній літературі, а їх визначення практично нічим не відрізнялося від попереднього. Обережність щодо дослідження таких законів пояснювалася тим, що вони давно були відомі правовим системам зарубіжних країн, які радянська ідеологія вважала «буржуазними».

Впродовж останніх років науковці поглиблено вивчали історію законів, розкривали їхню типологію, давали оцінку органічних та інших законів, а також визначали роль органічних законів у системі законодавства. Крім того, вони охарактеризували основні елементи юридичної природи органічних законів, пропонували власне бачення цього поняття, визначали основні риси, які притаманні органічним законам.

Сьогодні існує багато точок зору науковців, відбувається чимало дискусій стосовно поняття «органічний закон» як зарубіжних, так і вітчизняних теоретиків. Органічний закон – досить нове явище в юридичній науці України, тому визначення його сутності, розуміння предмета регулювання серед науковців неоднозначні.

У підрозділі 1.2. «Виникнення та розвиток органічних законів у системі законодавства» зазначається, що вперше в історії права згадування терміна «органічний» відноситься до правового акта Франції у першій половині
XIX століття. У 1802 р. імператор Франції Наполеон I Бонапарт видав відомий документ, який врегульовував взаємовідносини світської влади з римським папою, – «Органічні статті католицького культу» («Articles organiques du culte catholique»). З того часу термін «органічний» міцно увійшов у правову термінологію.

Наполеон I Бонапарт у свій час наставляв осіб, які складали французький Основний Закон, що конституція повинна бути короткою та не зрозумілою. Здобувач же переконаний, що саме органічні закони, в першу чергу, покликані зробити її повною та доступною для розуміння.

Генезис органічного закону пов’язаний з теорією і практикою Франції XIX століття. У період конституювання III Республіки (1875 р.) було прийнято закони про вибори членів палат парламенту, які офіційно мали назву «органічні». Проте за своєю юридичною формою це були звичайні закони, які не потребували якоїсь спеціальної процедури щодо їх прийняття, набуття чинності, внесення змін тощо. Назва ж «органічні» відображала їх значення для застосування конституції.

У системі джерел діючого права Франції органічний закон було введено як особливу юридичну категорію лише за часів становлення V Республіки. В такій особливій якості цей вид законів було визначено самою Конституцією 1958 р., де чітко вказувалося, з яких саме питань можуть бути або мають бути прийняті органічні закони.

За прикладом Франції органічний закон, як окрему нормативно-правову форму, було прийнято в деяких європейських країнах. Так, у Конституції Іспанії, яка була схвалена на референдумі 6 грудня 1978 р. та набрала чинності 29 грудня 1978 р., зазначалось, що в Іспанії органічні закони визнані як «закони, пов’язані з основними правами і свободами, закони, які вводять статути автономних співтовариств (автономних територіальних утворень) і встановлюють основи виборчої системи, а також інші закони, передбачені конституцією» (ст. 81 Конституції).

Поняття «органічний закон» з’являється і в практиці ряду іспаномовних країн Латинської Америки (Венесуела, Еквадор, Чилі). На відповідний характер того чи іншого закону тут прямо вказується в конституції, що також супроводжується вимогою їх прийняття на основі абсолютної більшості. В Чилі сам парламент може кваліфікувати конкретний закон як органічний. Такий закон до його промульгації главою держави має бути переданий до парламенту для встановлення його «органічності» й конституційності. У Панамі право ініціювати розгляд органічного законопроекту мають, крім загального кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, й інші суб’єкти.

У конституціях Молдови, Португалії і Румунії існує спеціальний перелік питань, які мають бути регламентовані органічними законами. У Молдові та Румунії відповідний перелік є, по суті, відкритим, і парламенти «за необхідності» можуть прийняти органічні закони з інших питань. У Португалії діє ускладнений порядок подолання вето президента щодо органічних законів і передбачено можливість здійснення щодо них попереднього конституційного контролю. Поняття «органічний закон» має місце і в конституційній практиці Грузії, де прийняття органічних законів передбачено нормами Конституції Грузії, що визначають, які саме конституційно-правові відносини мають стати предметом правового регулювання органічного закону.

В Україні проблема органічних законів може розглядатися поки що тільки на доктринальному рівні, оскільки чинна Конституція України не дає законодавчих підстав для запровадження ієрархічної системи законів.

Реформа законодавства, яка розгорнулася в Україні з 1991 р., супроводжувалась інтенсифікацією законотворчої діяльності, водночас законодавству того періоду були притаманні безсистемність, суперечливість, техніко-юридична недосконалість тощо. Так, за роки незалежності України прийнято близько 1700 законів, з яких 560 базових , а 1144 – містять зміни до чинних законодавчих актів. Одночасно за даний період було прийнято велику кількість органічних законів, які на сьогоднішній день вже втратили чинність. Крім того, законодавчу базу становлять органічні закони, прийняті у різний час. Так, діють органічні закони, прийняті ще до введення в дію чинної Конституції України. Однак Конституція України від 28 червня 1996 р. передбачає, що закони та інші нормативні акти, прийняті до набуття чинності цією Конституцією, є чинними у частині, що їй не суперечить.

У розділі 2 «Поняття та види органічних законів у системі законодавства України» досліджується поняття «органічний закон» та розглядаються критерії класифікації органічних законів у системі законодавства України. Розділ складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття та критерії класифікації органічних законів у системі законодавства» підтверджується теза про існування в Україні законів особливого характеру, які в правовій науці називають органічними. Існують також окремі посилання в тексті Конституції України щодо необхідності прийняття законів певного змісту з метою деталізувати, конкретизувати її положення. Саме нормами Конституції України передбачається прийняття закону певного змісту. Такі конституційні норми називають бланкетними (від слова blank). Вони утворюють своєрідну порожнину, яка має бути заповнена органічним законом, що стане продовженням «організму» конституції, оскільки регулює ту саму матерію, що й Основний Закон.

Звертається увага на необхідність розмежування понять щодо конституційних, органічних, звичайних та надзвичайних законів. На думку здобувача, відмінність між цими видами законів полягає в їхніх ознаках. Під конституційними законами потрібно розуміти закони з такими характеристиками: 1) закони, які вносять зміни та доповнення до Конституції; 2) відповідні закони приймаються не менш як двома третинами від конституційного складу Верховної Ради України, визначеного в Конституції України; 3) приймаються в порядку, передбаченому розділом XIII Конституції України.

Інколи застосовуються в одному ряді такі найменування як органічні закони та конституційні закони, але таке порівняння можливе лише в законодавствах інших країн, де органічні закони мають такі самі ознаки, як і конституційні. На думку здобувача, в вітчизняному законодавстві для такого об’єднання немає підстав, оскільки органічні закони деталізують Конституцію, а не змінюють її, та приймаються абсолютною більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Не дивлячись на те, що для юридичної природи органічних законів характерна їх нечисленність та відносна стабільність, саме даний різновид закону в сучасній системі нормативно-правових актів України має певний пріоритет над звичайними законами. Хоча органічні закони в Україні мають таку саму юридичну силу, що і звичайні, їхня особливість полягає в тому, що вони регулюють найважливіші політико-правові відносини управління. Тому виділення їх в особливий вид не просто бажане, а навіть необхідне.

Запропоновано здобувачем власне визначення органічного закону в Україні: це прийнятий законодавчим органом (або шляхом референдуму) нормативно-правовий акт, що деталізує норми Конституції та закріплює і врегульовує порядок утворення і функціонування будь-якого державного органу, органу місцевого самоврядування та інших об’єднань громадян.

Названо ознаки органічного закону: 1) їх приймають стосовно питань, які закріплюють порядок утворення і функціонування органів держави та органів суспільства; 2) їхня назва та сутність хоч і не передбачені в Конституції України, але вони деталізують та розвивають її положення, тобто походять з її змісту;
3) мають певний пріоритет над звичайними законами; 4) визначають деякі інститути конституційного права; 5) регулюють та охороняють відповідні конституційні правовідносини; 6) інші ознаки, які притаманні законам.

Автором запропоновано класифікацію органічних законів за такими критеріями: 1. Залежно від форми державного устрою: органічні закони унітарної та федеративної держави; органічні закони автономії у складі унітарної держави; органічні закони суб’єктів федерації. 2. За суб’єктами врегулювання: органічні закони, що закріплюють порядок утворення і функціонування органів держави; органічні закони, що закріплюють порядок утворення і функціонування місцевого самоврядування; органічні закони, що закріплюють порядок утворення і функціонування органів об’єднань громадян. 3. За чинністю: чинні органічні закони: а) закони, що були прийняті до прийняття чинної Конституції України і є чинними; б) органічні закони, що були прийняті після прийняття чинної Конституції України; не чинні (історичні) органічні закони – це органічні закони України, які свого часу були чинними, але внаслідок історичного розвитку конституційного права втратили свою чинність. Від цих законів слід відрізняти нелегітимні акти, які не набули чинності з різних причин. 4. За часом дії: постійні органічні закони, якими є більшість джерел права, вони приймаються на невизначений термін; тимчасові органічні закони, що приймаються на визначений період та діють за визначених умов, після чого їхня чинність припиняється. 5. За суб’єктами законотворчості: ухвалення органічних законів відбувається в порядку, визначеному ст. 91 Конституції України, а саме – за умови підтримання закону більшістю конституційного складу Верховної Ради України, якщо закон приймається парламентом; або в разі підтримання закону більшістю громадян України від числа тих, хто взяв участь у референдумі з ухвалення закону.

У підрозділі 2.2. «Органічні закони, що закріплюють порядок утворення і функціонування органів держави» зазначається, що, згідно з Конституцією, державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Аналіз тексту Конституції України дає можливість окреслити коло органічних законів, що закріплюють порядок утворення і функціонування органів державної влади в Україні: Закон України «Про вибори Президента України», Закон України «Про Кабінет Міністрів України», Закон України «Про статус народного депутата України», Закон України «Про Службу безпеки України», Закон України «Про прокуратуру», Закон України «Про судоустрій України», Закон України «Про Конституційний Суд України», Закон України «Про Вищу раду юстиції», Закон України «Про комітети Верховної Ради України», Закон України «Про вибори народних депутатів України» та інші.

У даному розділі детально аналізуються ці органічні закони та розглядаються певні пропозиції щодо їх удосконалення.

У підрозділі 2.3. «Закріплення органічними законами порядку утворення і функціонування місцевого самоврядування» визначено, що створені і діючі на сьогодні органічні закони про місцеве самоврядування втілили багатий досвід законодавчого забезпечення реалізації конституційного права громадян на місцеве самоврядування, є внеском у загальноєвропейський процес розвитку демократії шляхом захисту і гарантування місцевого самоврядування.

При цьому, варто зазначити, що існуюча в Україні система організації влади на місцевому рівні не повністю відповідає загальноприйнятим європейським принципам, закладеним в Європейській Хартії місцевого самоврядування, яка є частиною законодавства України (ратифікована Верховною Радою України у 1997 р.).

Безперечно, подальший розвиток і вдосконалення органічних законів про місцеве самоврядування в Україні як важливого чинника становлення і розвитку громадянського, демократичного суспільства залежатимуть головним чином від ефективної законотворчої роботи Верховної Ради України, від безпосередньої участі кожного громадянина країни в управлінні державою.

Порядок утворення і функціонування місцевого самоврядування закріплюють такі органічні закони: Закон України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів», Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», Закон України «Про столицю України – місто-герой Київ», Закон України «Про органи самоорганізації населення», Закон України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Закон України «Про місцеві державні адміністрації», Закон України «Про статус депутатів місцевих рад».

У підрозділі 2.4. «Органічні закони, що закріплюють утворення і функціонування органів об’єднань громадян» аналізуються органічні закони, що деталізують норми Конституції та закріплюють порядок утворення і функціонування органів об’єднань громадян. Це такі Закони України: «Про об’єднання громадян», «Про свободу совісті та релігійні організації», «Про благодійництво та благодійні організації», «Про професійних творчих працівників та творчі спілки», «Про молодіжні та дитячі громадські організації», «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності», «Про політичні партії в Україні» тощо.

Зазначається, що на даний час діяльність громадських організацій регулюється Законом України «Про об’єднання громадян», чим ці об’єднання фактично прирівнюються до політичних партій. Громадські організації потребують розширення прав для повноцінної взаємодії з владою та впливу на вироблення і здійснення політики держави. Особливої актуальності набуває необхідність консолідації зусиль громадських організацій для лобіювання нового законодавства для розвитку громадянського суспільства України.

Чинний органічний Закон України «Про об’єднання громадян» було прийнято ще в 1992 р. Пізніше було прийнято ряд інших органічних законів, які регулювали правовідносини в зазначеній сфері, тобто він поширюється на благодійні організації, молодіжні та дитячі громадські організації, професійні спілки тощо. Тому нині, окрім того, що Закон «Про об’єднання громадян» суттєво застарів, він фактично вже не виконує функцій базового Закону і потребує свого перегляду. Очевидно, настав час розробити і прийняти новий Закон України «Про об’єднання громадян» з метою оптимізації чинної нормативно-правової бази в сфері регламентації діяльності органів об’єднань громадян.

У розділі 3 «Шляхи удосконалення органічних законів у системі законодавства України» розглядаються напрямки вдосконалення законотворчості по утворенню органічних законів та практики їх реалізації, досліджено роль систематизації органічних законів задля їх удосконалення. Розділ складається з двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. «Удосконалення законотворчості по утворенню органічних законів та практики їх реалізації» передбачено, що одним з необхідних процесів, що характеризує діяльність державної влади, є процес законотворчості по утворенню законів. Удосконалення законотворчості по утворенню та реалізації органічних законів має здійснюватися шляхом: а) удосконалення планування прийняття органічних законів; б) удосконалення стадій законотворчості;
в) удосконалення форм реалізації.

На думку автора, якість законотворчості щодо створення органічних законів у нашій державі можна підняти до належного рівня таким чином: по-перше, необхідно покращити якість законопроектів, оскільки саме вони є тим матеріалом, з якого будується кінцевий текст органічного закону; по-друге, необхідно поліпшити якість роботи над проектами органічних законів і перш за все – якість їх розгляду в самому парламенті; по-третє, вже давно стала очевидною необхідність не формального, а реального планування всього комплексу законотворчої роботи.

Звернено увагу на те, що органічний закон, вже завдяки своєму високому статусу, не може прийматися для вирішення другорядних, незначних питань. Взагалі кожний новий органічний закон повинен готуватися і прийматися лише у випадку «крайньої необхідності», тобто тоді, коли неможливе інше правове врегулювання існуючої проблеми. Коли ж дійсно виникає потреба внести законопроект органічного закону, він повинен готуватися дуже ретельно. Необхідно не тільки перевірити кожне слово нового законодавчого тексту, але й передбачити майбутні взаємозв’язки його з положеннями діючих законів, підготувати та запропонувати необхідні уточнення. Необхідно також хоча б спробувати спрогнозувати наслідки, які можуть виникнути при реалізації запропонованого органічного закону. Важливо пам’ятати, що законотворчість по утворенню органічних законів не терпить поспіху, і серйозна робота щодо підготовки законопроекту завжди потребує немало часу.

У підрозділі 3.2. «Систематизація органічних законів та їхнє удосконалення» наголошується, що систематизація органічних законів сприяє ефективному здійсненню правотворчої діяльності, зокрема виявленню причин суперечностей, невідповідностей у нормативному регулюванні та їх усуненню, а також застосуванню й реалізації органічних законів і умов, спрямованих на поліпшення інформаційного впливу права на правосвідомість його суб’єктів. Вона необхідна для обліку чинних органічних законів при виданні нових правових норм, забезпечення їх узгодженості, уникнення повторів і застарілих норм, належного вибору найефективніших засобів регулювання суспільних відносин.

Систематизація органічних законів має на меті створення єдиного зведеного акта, що на основі загальних принципів вперше регулюватиме певну галузь суспільних відносин. Зокрема, зазначається, що має право на існування ідея створення кодексу про вибори, котрий на певних загальних засадах визначить зміст регламентації відповідного процесу, формування Верховної Ради України, а також рад як представницьких органів місцевого самоврядування. Прийняття такого кодексу дозволило б, зокрема, стверджувати про практичне існування органічних законів в праві України.

Розглянуто можливість виділення органічних законів у ранг спеціального Закону «Про закони і парламентський регламент». Такий закон може містити перелік органічних законів, а регламент визначатиме особливості їх проходження в парламенті та деякі інші процедури позапарламентського характеру, пов’язані з набранням ними чинності. До органічних можуть бути віднесені ті з них, які регулюють державно-політичні відносини управління. Це, насамперед, закони про механізми реалізації окремих особистих і політичних прав, про вибори президента і парламенту, про судоустрій тощо.

У досліджені обґрунтовується також необхідність прийняття Закону «Про закони і законотворчу діяльність». У цьому акті слід підкреслити значення органічних законів, їх види. У законі бажано максимально повно висловити відношення держави до органічних законів, визначити їх місце в ієрархії законів України.