КОКОРЕВА ОЛЬГА МИХАЙЛОВНА ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ РЕГИСТРАЦИИ НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ

Краткое содержание

Во введении обозначена актуальность и смысловое содержание тематики диссертационного исследования; состояние научной разработанности темы; показаны объект, предмет, цель и задачи; сформулированы методологическая основа, правовая и теоретическая базы исследования; научная новизна; теоретическая и практическая значимость исследования, апробация результатов и структура работы.

В главе первой «Некоммерческие организации как субъекты административного права» рассмотрены некоммерческие организации как субъекты (участники) административно-правовых отношений. В данной главе изучены история возникновения некоммерческих организаций и развития правовой базы, регламентирующей их правовой режим в России и их аналогов в зарубежных странах, понятие, а также принципы организации и деятельности НКО. Особое внимание обращено на раскрытие особенностей административно-правового статуса НКО. Также автором дается общая характеристика государственной регистрации НКО.

Данная глава состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Некоммерческие организации: этапы развития, понятие, признаки» анализируются исторические условия возникновения некоммерческих организаций как субъектов права, где показывается, что данные процессы относятся к зарождению института юридического лица в целом, что находит свои истоки в правовой системе Древнего Рима.

И хотя, по справедливому замечанию известного исследователя римского права И.Б.Новицкого, «римские юристы не разработали

15

понятия юридического лица как особого субъекта, противопоставляемого лицу физическому, ввиду того, что отношения, на почве которых возникают юридические лица, в римской жизни не были достаточно развиты»

1

Древнеримские основы правового статуса первых аналогов НКО были трансформированы в современное законодательство некоторых стран мира. Это правило относится и к России, где исторически становление коллективных образований некоммерческого характера имело глубокие корни, уходящие еще в практику существования юридических лиц благотворительной направленности, так как для русской православной традиции всегда были характерны идеи сострадания и нестяжательства. , все же, де-факто, возникновение первых аналогов некоммерческих организаций относится к эпохе классической и постклассической истории Древнего Рима.

Начало формирования нормативно-правовой базы для создания и функционирования некоммерческих организаций в России относится ещё к 1775 году. Именно тогда Екатериной II был принят Указ «Об образовании частных и общественных благотворительных организаций».

В советский период, также как и в дореволюционный, любые негосударственные организации создавались в разрешительном порядке, фактически до начала 90-х годов с одобрения и под контролем партийных органов. Непременным условием их возникновения и деятельности была обязанность работать под партийным руководством для целей коммунистического строительства.

Следует отметить, что официально признанным на уровне законодательства понятием «некоммерческая организация» становится в 1991 г., когда Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, принятые 31 мая 1991 года, в статье 18 закрепили разделение на коммерческие и некоммерческие организации (к последним

1 Новицкий И.Б. Римское право. М., Ассоциация «Гуманитарное знание» «ТЕИС», 2002. С. 72.

16

относились организации, не имеющие извлечение прибыли в качестве основной цели).

В 1993 году Конституцией Российской Федерации была гарантирована свобода деятельности общественных объединений и право граждан на объединение (статья 30). С принятием первой части Гражданского кодекса РФ (вступил в силу 1 января 1995 г.) нормы, касающиеся некоммерческих организаций, сведены в единый раздел «Некоммерческие организации» (глава 4, параграф 5, статьи 116-123). Здесь представлен перечень видов НКО, в том числе тех, которые могут заниматься благотворительностью (благотворительные и иные организации, действующие в общественных интересах), узаконены основные характеристики гражданско-правового статуса разных видов НКО, порядок получения и использования ими имущества и другие нормы. Основополагающие в этой сфере федеральные законы «Об общественных объединениях»1 и «О некоммерческих организациях» 2

В настоящее время в России работа третьего сектора с законодательной точки зрения обеспечена достаточно полно, хотя в сфере правового регулирования НКО продолжают оставаться нерешенными и многие серьезные вопросы. введены в 25 мая 1995 года и 12 января 1996 года соответственно.

Далее автор обращается к исследованию понятия некоммерческой организации, прежде всего, к особенности применения и толкования терминологии искомого понятия, сложившихся в международной практике и законодательстве ряда зарубежных стран.

В английском языке для обозначения некоммерческих организаций используются термины «not-for-profit organization», «non-profit

1 См.: Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» // Собрание законодательства РФ. - 1995. - №21. - Ст. 1930.

2 См.: Федеральный закон от 12 января 1996 г. №7-ФЗ «О некоммерческих организациях» // Собрание законодательства РФ. - 1996. - №3. - Ст. 145.

17

organization», «non-commercial organization» др. В ряде стран некоммерческие организации именуют обобщенно неправительственными – «non-gove mental organization» (сокращенно – NGO). В международной практике так и не сложилось универсальной, общепринятой терминологии для обозначения некоммерческих организаций.

В этом контексте анализируются особенности отечественной практики применения и толкования понятий, относящихся к некоммерческим организациям.

Исходя из приведенных определений данного понятия, выделяются следующие основные признаки НКО:

- наличие, как правило, правового статуса юридического лица;

- основной целью деятельности не является извлечение прибыли;

- возможная прибыль не может быть распределена между участниками некоммерческой организации.

В диссертации анализируются подходы различных исследователей в отношении этих признаков.

Во втором параграфе дается характеристика административно-правового статуса некоммерческих организаций.

Автором обосновывается точка зрения, что некоммерческие организации являются специфическими субъектами административного права, а, значит, приобретают свойства субъекта права и соответствующий статус на основе норм административного права.

В параграфе делаются выводы относительно необходимости различения и разграничения родственных, но не тождественных понятий - «цель создания некоммерческой организации» и «цель деятельности некоммерческой организации», раскрывается значение термина «связанная деятельность».

Некоммерческие организации функционируют для создания

18

общественных благ. Главное направление деятельности некоммерческих организаций - это удовлетворение социальных потребностей общества. Именно эта деятельность поддерживается и стимулируется государством посредством установления налоговых льгот, получения кредитов и другими способами.

НКО отличаются от других субъектов административного права, в частности, коммерческих организаций, по характеру и содержанию своей административной правоспособности.

Если коммерческие организации обладают общей, или универсальной правоспособностью, то некоммерческие организации обладают специальной (ограниченной, целевой) правоспособностью.

Принцип специальной правоспособности состоит в том, что соответствующие юридические лица могут совершать только такие юридически значимые действия, которые отвечают целям их деятельности, предусмотренным в уставе или ином учредительном документе, и нести связанные с этой деятельностью обязанности. Все виды деятельности, которые вправе осуществлять некоммерческая организация, должны быть прямо перечислены в ее учредительных документах.

Основным элементом административно-правового статуса некоммерческой организации являются их права и обязанности. Наряду с правами и обязанностями, присущими всем юридическим лицам, Федеральные закон «О некоммерческих организациях», а также федеральные законы об отдельных видах некоммерческих организаций предоставляют им ряд дополнительных прав и наделяют их определенным кругом обязанностей.

Кроме прав и обязанностей еще одной важной составляющей административно-правового статуса некоммерческих организаций является их административная ответственность. В исследовании

19

анализируются нормы законодательства, в частности статья 19.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, на основании которых НКО привлекаются к административной ответственности.

Автором отмечается такая важная составляющая административно-правового статуса НКО как гарантии соблюдения их прав и поддержка со стороны государства, особенно в отношении социально-ориентированных некоммерческих организаций.

В третьем параграфе дается общая характеристика государственной регистрации некоммерческих организаций. Некоммерческая организация становится полноправным субъектом правоотношений с момента ее государственной регистрации, с внесением сведений о регистрации некоммерческой организации в Единый государственный реестр юридических лиц налоговыми органами и дальнейшего получения свидетельства о регистрации в уполномоченном органе. Именно статус юридического лица позволяет некоммерческим организациям защищать свои имущественные права и интересы, и вместе с этим обязывает их нести юридическую ответственность за ущемление прав и законных интересов других юридических и физических лиц.

В параграфе анализируются разные подходы к термину «государственная регистрация» в законодательстве и научной литературе.

Делаются выводы о том, что существует необходимость не допустить проникновения в гражданский оборот субъектов, заведомо преследующих противоправные цели. Представляется очевидным, что одной из основных функций государственной регистрации должна быть

20

«фильтрация» субъектов, желающих приобрести статус юридического лица.

Такова, по мнению автора, основная задача процедуры государственной регистрации. При этом, разумеется, есть и другие, такие как ведение статистического учета юридических лиц, ведение открытого списка (реестра) зарегистрированных субъектов, создание условий для дальнейшего контроля со стороны государства за деятельностью юридических лиц, функционирование системы уплаты налогов, воспрепятствование монополизации рынка.

Автор исследует взаимодействие органов исполнительной власти и некоммерческих организаций в связи с осуществлением государственной регистрации и дает общую характеристику участникам этих отношений.

В параграфе анализируются общие характеристики процедуры государственной регистрации некоммерческих организаций, порядок предоставления и рассмотрения документов о государственной регистрации.

Помимо специального порядка государственной регистрации, другая особенность, характеризующая регистрационные отношения в рамках административно-правового статуса НКО, заключается в предусмотренной законодательством возможности для отдельных видов некоммерческих организаций осуществлять некоммерческую деятельность, т.е. иметь права и нести обязанности и таким образом обладать административной правосубъектностью без государственной регистрации и приобретения статуса юридического лица.

Вторая глава «Виды государственной регистрации некоммерческих организаций и перспективы совершенствования их правовой базы» состоит из четырех параграфов. В ней раскрываются особенности отдельных видов государственной регистрации НКО – в связи с их созданием, реорганизацией и ликвидацией. На основании

21

анализируемого материала автором даются конкретные предложения по совершенствованию правовой в этой сфере.

Первый параграф посвящен исследованию государственной регистрации некоммерческих организаций в связи с их учреждением.

Переходя от общих понятий, связанных с государственной регистрацией к конкретизации этих вопросов применительно к тематике параграфа, обращается внимание на то, что некоммерческая организация может быть создана:

- в результате ее учреждения;

- в результате реорганизации существующей некоммерческой организации.

Создание НКО в результате ее учреждения включает в себя два этапа:

1. Принятие решения об учреждении некоммерческой организации;

2. Государственную регистрацию некоммерческой организации.

Автором рассматривается специфику указанных этапов создания НКО.

Отдельное внимание в параграфе уделяется статусу учредителя некоммерческой организации.

В частности, одна из проблем, порожденных неясностью законодательства, касается учредителя – гражданина иностранного государства.

Автором анализируются требования, предъявляемые к содержанию учредительных документов НКО.

Принципиально важным вопросом, лежащим в плоскости специфики регистрационных действий при создании НКО, является обобщение нарушений норм действующего законодательства, допускаемых при разработке учредительных документов и подготовке документов на государственную регистрацию, которые в дальнейшем

22

(на стадиях правовой экспертизы и принятия решения о регистрации) могут послужить отказом в государственной регистрации некоммерческого объединения.

Автором анализируется практика вынесения отказов в государственной регистрации территориальными органами Минюста России в различных субъектах Российской Федерации.

При изучении вопроса о государственной регистрации некоммерческих организаций при создании автор также останавливается на особенностях, связанных с религиозными организациями.

В параграфе делаются выводы о необходимости применения института религиоведческой экспертизы в России, что признается многими исследователями в области административного права.

В параграфе уделено внимание еще одной процедуре, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, связанную с государственной регистрацией некоммерческих организаций – государственной регистрацию символики некоммерческих организаций.

Действующее законодательство не содержит четкого определения понятий «символика» и отдельных ее видов. Это вызывает сложности при отнесении того или иного изображения к символике некоммерческой организации, а также при проведении Минюстом России контрольных мероприятий в отношении некоммерческих организаций. Предложенное автором определение символики НКО приводится в четвертом параграфе диссертации.

Во втором параграфе данной главы диссертационного исследования рассматривается государственная регистрация некоммерческих организаций, создаваемых путем реорганизации.

Сложности с определением понятия и сущности реорганизации продиктованы и тем обстоятельством, что в законодательстве отсутствует

23

легальная дефиниция реорганизации.

На основании положений статьи 16 Федерального закона «О некоммерческих организациях», некоммерческая организация может быть реорганизована в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации, в форме слияния, присоединения, разделения, выделения и преобразования.

Российским законодательством предусмотрена возможность преобразования некоммерческих организаций в коммерческие. Несмотря на то, что этот вид реорганизации не так уж широко распространен, законодательство не содержит полного запрета на его осуществление. Нормы ГК РФ и специальных законов об отдельных формах НКО, регулирующих подобное преобразование, крайне скупы и противоречивы, вследствие чего на практике возникает ряд вопросов.

Спорным является вопрос о возможности преобразования в коммерческие юридические лица общественных организаций.

По общему правилу решение о реорганизации НКО принимается органом управления НКО или ее учредителями.

Автором отмечена такая важная отличительная особенностью процесса реорганизации некоммерческих организаций как составление и утверждение передаточного акта (оформляется при слиянии, присоединении и преобразовании) и разделительного баланса (оформляется при разделении и выделении).

В параграфе анализируются административные процедуры, осуществляемые при государственной регистрации вновь возникшей в результате реорганизации некоммерческой организации, а также в отношении той организации, к которой произошло присоединение.

Процесс государственной регистрации некоммерческих организаций в связи с их реорганизацией имеет много сходных моментов с регистрацией при учреждении НКО. Сходство между указанными

24

процессами заключается в наличии идентичного «набора» административных процедур, осуществляющихся уполномоченными органами по реализации полномочий по государственной регистрации НКО.

Другая важнейшая специфическая черта регистрационных действий по изменению организационно-правового статуса некоммерческих организаций связана с наступлением момента признания НКО реорганизованной - с момента государственной регистрации вновь возникшей организации (организаций) (в случаях слияния, выделения, разделения, преобразования некоммерческой организации) либо с момента внесения в единый государственный реестр юридических лиц записи о прекращении деятельности присоединенной организации (в случае реорганизации некоммерческой организации в форме присоединения).

Третий параграф посвящен государственной регистрации некоммерческих организаций в связи с их ликвидацией.

Ключевым отличием ликвидации является отсутствие правопреемства, которое не возникает ни в каких случаях, ни по каким обязательствам.

В параграфе характеризуется правовая база, регламентирующая процедуру ликвидации НКО, обращается внимание, что отдельными федеральными законами устанавливаются особенности ликвидации некоммерческих организаций. Например, Федеральным законом от 31.05.2002 N 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

В результате обобщения материалов исследования в части выделения тех или иных оснований классификации ликвидации некоммерческих организаций, автором предложена классификация таких оснований.

25

Исходя из положений действующего законодательства Российской Федерации, в данной главе исследования рассматривается процедура ликвидации НКО, ее отдельные этапы.

Автором исследуется судебная практика по делам о ликвидации некоммерческих организаций.

В параграфе отмечается, что государственная регистрация некоммерческой организации в связи с ликвидацией имеет определенные особенности, отличающие ее от законодательно установленных процедур регистрации при учреждении и реорганизации НКО.

В четвертом параграфе второй главы автором предложены пути совершенствования правовой базы в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций.

Как свидетельствует международная практика, сложившаяся в сфере регистрационных отношений с НКО, законы, регулирующие неприбыльные организации, должны быть написаны и должны исполняться таким образом, чтобы закреплять порядок сравнительно быстрой, простой и недорогой регистрации неприбыльных организаций.

Для определения основных векторов совершенствования сферы правового регулирования регистрационных отношений с НКО, автор проводит сравнительный анализ особенностей регистрационных процедур некоммерческого сектора, сложившихся в законодательстве зарубежных стран.

Далее в параграфе излагаются выводы о том, какие изменения российского законодательства необходимы, для того, что сделать процедуру государственную регистрацию некоммерческих организаций максимально эффективной.

Дано обоснование необходимости внесения ряда изменений в федеральные законы «Об общественных объединениях» и «О некоммерческих организациях».

26

Важным, по мнению автора, является то, что «ступенчатая» система государственной регистрации, сложившаяся на данный момент в законодательной практике России не слишком удобна, в связи с чем, следовало бы несколько изменить данный порядок.

По мнению автора, целесообразно все полномочия по государственной регистрации некоммерческих организаций отнести к компетенции Минюста России, в частности передать этому органу полномочия внесению в Единый государственный реестр юридических лиц и выдаче свидетельства о государственной регистрации, а для коммерческих организаций можно сохранить обязанности по внесению в ЕГРЮЛ за налоговыми органами.

Это значительно сократит сроки рассмотрения документов, поскольку все процедуры будут совершаться одним органом исполнительной власти, а также поможет избежать бюрократических проволочек, дополнительных технических ошибок, количество государственных служащих, выполняющих функцию по государственной регистрации некоммерческих организаций, может быть уменьшено.

Также, несомненную пользу внес бы несколько упрощенный режим государственной регистрации, который бы заключался в избирательном подходе к тем или иным разновидностям НКО (с учетом их специфики) и при котором можно было бы использовать не только разрешительный порядок, но и уведомительный для отдельных разновидностей или случаев государственной регистрации.

Важным моментом, по мнению автора диссертации, является законодательное запрещение обусловливать отказ в государственной регистрации НКО фактом предоставления адреса гражданином по месту его жительства.

Предлагается также внести соответствующие изменения в Федеральный закон «О некоммерческих организациях» и дать следующее

27

определение эмблеме некоммерческой организации: «Эмблемой некоммерческой организации является графическое изображение, отражающее предмет и цели ее деятельности, утвержденное уполномоченным в соответствии с учредительными документами органом управления некоммерческой организации. Составной частью эмблемы, наряду с графическим изображением, может являться особое начертание наименования некоммерческой организации».

Автором также приводится проект данной статьи.

В рамках данного параграфа приводятся также иные предложения по совершенствованию законодательства в сфере государственной регистрации некоммерческих организаций.

Работа заканчивается списком источников и литературы.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Особенности регистрационных отношений с участием некоммерческих организаций. //Труды института государства и права Российской Академии наук. № 2/2009. Статьи аспирантов и стажеров института государства и права. Москва, 2009 (0,3 п.л.).

2. Государственная регистрация символики некоммерческих организаций: правоприменительная практика. //Научный журнал «Известия Российского государственного педагогического университета им. А.И.Герцена» № 97. – СПб., 2009 (0,3 п.л.).

3. Государственная регистрация некоммерческих организаций в связи с реорганизацией согласно законодательству Российской Федерации. //Научный журнал «Известия Российского государственного

28

педагогического университета им. А.И.Герцена» № 115. – СПб., 2009 (0,25 п.л.).

4. Сравнительный анализ законодательного регулирования регистрационных отношений с участием некоммерческих организаций в России и за рубежом. //Научно-теоретический журнал «Гуманитарная планета». № 1, Изд-во НАНОО ВПО «Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования», 2009 (0,5 п.л.).

5. Некоммерческие и неправительственные организации как институты гражданского общества и соотношение этих понятий в юридической науке, национальном законодательстве и международном праве. //Научно-теоретический журнал «Гуманитарная планета». № 2, Изд-во НАНОО ВПО «Санкт-Петербургский институт гуманитарного образования», 2009 (0,7 п.л.).

6. Символика некоммерческих организации. Актуальные проблемы государственной регистрации символики некоммерческих организаций. //Общенациональный правовой журнал «Человек и закон». № 1. 2009 (0, 25 п.л.).

7. Государственная регистрация некоммерческих организаций: обзор зарубежного и российского законодательства. //Научно-практический журнал Вестник федерального государственного учреждения Государственная регистрационная палата при МЮ РФ. № 2, 2009 (0,5 п.л.).