Колпаков В.К. Деликтный феномен в административном праве Украины

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення результатів, особистий внесок здобувача в їх одержання, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Методологічні засади дослідження деліктного феномена в адміністративному праві”, що складається з чотирьох підрозділів, присвячено аналізу методологічних засад дослідження деліктного феномена в адміністративному праві України.

У підрозділі 1.1 “Онтологія і гносеологія права. Поняття правового феномена” на підставі здобутків української філософії права висвітлено сучасне розуміння правової онтології, правової гносеології та поняття правового феномена як філософського підґрунтя дослідження деліктного сегмента в адміністративному праві.

Виходячи з феноменологічності права, феноменами слід визнавати діяння, що можуть викликати правові наслідки, формувати правовідносини. У деліктній сфері адміністративного права такими феноменами є діяння (юридичні факти), з приводу яких виникають адміністративно-деліктні відносини. В українській філософській школі (А.Т. Ішмуратов, А.А. Козловський, А.М. Колодний, С.О. Кошарний, Л.В. Озадовська, В.І. Шевченко) феноменом визнається результат почуттєвого споглядання будь-якого об’єкта дійсності, тобто почуттєве уявлення, що сформовано шляхом відмежування, “очищення” об’єкта пізнання від усього, що не є притаманним його сутності. Феноменологічний аналіз діянь, що можуть формувати адміністративно-деліктні відносини, дозволяє осягнути їх в онтологічному вимірі — відокремлено від будь-яких компонентів суб’єктивного бачення, осмислення, порівняння (гносеологічного виміру) — і таким чином встановити їх природно-правові ознаки незалежно від ознак позитивно-правових. Таким чином, феноменологічний аналіз є передумовою втілення концепції розрізнення права і закону в адміністративно-деліктному праві.

Підрозділ 1.2 “Адміністративне право в юридично-галузевій парадигмі” присвячений проблемі функціонально-структурних трансформацій, що відбуваються в адміністративному праві в умовах соціально-економічних і політико-ідеологічних змін в українському суспільстві, й оновлення ролі права як одного з головних чинників державотворення.

З цього приводу, важливою теоретичною проблемою постає низка питань про предмет адміністративного права, його управлінський (або не тільки управлінський) характер, входження до нього як органічної складової (або штучне притягнення) адміністративно-деліктного сегмента. Сучасна доктрина адміністративного права має у своєму розпорядженні як мінімум два варіанта розвитку поглядів на предмет, а через нього і на весь зміст адміністративного права.

Перший базується на управлінському розумінні природи адміністративно-правових відносин. Його здобуток полягає у встановленні кореляційних зв’язків адміністративного права з концепцією детермінації публічного і приватного права. Відповідно до неї, публічність визнається найбільш характерною рисою адміністративного права, а само право таким, що формує публічно-управлінські відносини, а також організує і забезпечує публічно-управлінську діяльність. При такому підході деліктна частина адміністративного права відокремлюється від його предмета.

Відповідно до другого, публічність цієї правової галузі пов’язується з діяльністю публічної адміністрації і полягає у визнанні складовими предмета адміністративного права не тільки відносин управлінського спрямування. У такому разі адміністративно-деліктний сегмент залишається в межах адміністративного права, відбиваючи не управлінську сторону його предмета.

Порівняльний аналіз першого та другого аспектів розуміння сучасних тенденцій динаміки пізнання адміністративного права і його предмета дозволив дійти висновку, що обмеження предмета адміністративного права тільки колом суспільних відносин сфери виконавчої влади або публічного управління звужує і збіднює як саме адміністративне право, так і його предмет.

Аналіз аксіологічних, гносеологічних і структурно-генетичних аспектів адміністративно-правової науки в еволюційному розвитку (від прообразу поліцейського права через галузь суто правоохоронної і державно-управлінської спрямованості до визнання пріоритетів регулятивної функції) надав можливість теоретично окреслити її нову ідеологію відповідно до суспільної цінності, методу, предмета і структури адміністративного права. Ця ідеологія формується відповідно до двох фундаментальних теоретичних висновків: а) адміністративне право набуває особливого “регулятивного” значення, оскільки забезпечує державно-правовий вплив на суспільні відносини, регулюючи водночас загальний правовий статус громадянина у сфері  його взаємовідносин з державою, тобто предстає сервісно-регулятивним правом; б) адміністративне право позбавилось ознак моноцентричної галузі і, у структурно-генетичному аспекті, є поліструктурним феноменом.

У підрозділі 1.3 “Детермінантні константи адміністративно-деліктного права” досліджено місце деліктної складової в адміністративному праві з метою встановлення її належності або до інституту адміністративного права, або до підгалузі адміністративного права, або до самостійної правової галузі. Воно здійснено відповідно до висновків, що: а) інститут права, за правило, є часткою галузі права; б) інститут права має свій предмет регулювання, який є системною складовою предмета галузі права; в) інститут права (на відміну від галузі права) не має свого специфічного методу правового регулювання. Він користується тим методом, який притаманний відповідній галузі права; г) інститут права, за певних умов, і перш за все завдяки знайденню свого методу, може оформитися в підгалузь або галузь права.

Його результатом є доведення, по-перше, того, що деліктна частина адміністративного права має: а) свій предмет регулювання; б) свій специфічний метод правового регулювання; в) відокремлено сформовану нормативну базу; по-друге, того, що правова наука не створила необхідних теоретичних передумов для її визнання як “суверенного” правового утворення (вона де-факто сформована наукою адміністративного права, її основні поняття розроблені в межах адміністративного права, а акти мають також і адміністративно-правове спрямування).

Таким чином, вона відповідає вимогам підгалузі права й обґрунтовано може бути представлена як самостійна підгалузь адміністративного права — адміністративно-деліктне право.

У підрозділі 1.4 “Методологія адміністративно-деліктного права” доводиться, що методологія адміністративно-деліктного права являє собою частку методології права, яка, у свою чергу, є часткою у сукупності методологій галузевих наук і відбиває основні риси цієї системи та її інструментарій. Характер методології права, яка на підставі загальнонаукової методології пропонує систему методів дослідження правових об’єктів, не має принципових відмінностей від загальної наукової методології, а її специфіка визначається особливостями об’єкта, функцій і метою пізнання. Звідси цілком коректно випливає, що методологія адміністративно-деліктного права не може мати принципових відмінностей від методології права, оскільки є її різновидом.

Методологічну основу дослідження адміністративно-деліктного права становить сукупність методів та прийомів наукового пізнання, як загальнонаукових (діалектичного матеріалізму, історичний, логічний, системного аналізу тощо), так і спеціальних (документального аналізу, порівняльно-правового аналізу тощо).

Розділ 2 “Генезис адміністративного проступку” складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу обставин виникнення і трансформацій поняття “адміністративний проступок”. Необхідність дослідження генетики адміністративного проступку обумовлена тим, що пізнання правового феномена стає об’єктивним дослідженням за умови встановлення логічних зв’язків між а) обставинами, що обумовили сам факт його виникнення,
б) особливостями відповідного історичного періоду, в) етапами його розвитку у змінах гносеологічних характеристик, г) сучасними онтологічними ознаками, д) тенденціями перспективи.

У підрозділі 2.1 “Історико-правова природа адміністративного проступку” розкриваються історичні коріння і правові обставини, що обумовили формування специфічного виду деліктів, які згодом стали позначатися терміном “адміністративний проступок”. Виходячи з існування в сучасному українському праві терміна “адміністративне правопорушення (проступок)”, у дисертації розкривається первісний зміст а) адміністративного правопорушення, б) адміністративного проступку.

Поняття адміністративного правопорушення генетично пов’язано з інститутом адміністративної юстиції, яка є передумовою адміністративного права. Інститут адміністративної юстиції виникає і отримує розвиток, оскільки виникає необхідність контролю за владою, яка вчинює порушення встановлених у сфері публічного управління правил, тобто – адміністративні правопорушення. Отже, розглядати виникнення адміністративного правопорушення як юридичної реалії і одного з інститутів адміністративної юстиції можна лише тоді, коли самостійною галуззю визначається адміністративне право і починає функціонувати адміністративна юстиція. Таким чином, зазначені правові феномени (адміністративне право, адміністративне правопорушення, адміністративна юстиція) виникають фактично одночасно й існують в інтегративних зв’язках системним утворенням. У такому контексті адміністративні правопорушення — це правопорушення у сервісно-регуляторній сфері адміністративного права.

Поняття адміністративного проступку пов’язано з трансформаційними процесами у сфері кримінального права — поступовим виділенням з кримінальних правопорушень (злочинів) особливої групи діянь, які кваліфікувались як малозначущі проступки або кримінальні проступки.

Таким чином, проступки (малозначні злочини) за своєю правовою природою є діяннями кримінального характеру, але історично отримують назву адміністративних проступків (деліктів), як такі, що були підвідомчі органам адміністративної влади. Ця підвідомчість знаходила своє вираження в такому: а) діяння, що передбачалися кримінальним законодавством, розглядалися адміністративними органами і ці органи застосовували до винних покарання, які також передбачалися кримінальним законодавством;
б) адміністративні органи видавали обов’язкові постанови, порушення яких самі і розглядали, а покарання до винних були передбачені кримінальним законодавством; в) в окремих випадках супроводжували свої обов’язкові постанови каральними санкціями.

Підрозділ 2.2 “Правопорушення і проступок у радянському праві” присвячено встановленню обставин подальших трансформацій адміністративного правопорушення і адміністративного проступку в радянському праві.

Після жовтня 1917 р. інститут адміністративного правопорушення з адміністративно-правового простору поступово зникає. Інститут адміністративного проступку (делікту) навпаки “проникає” в адміністративне право і стає домінуючим. Терміни, якими позначались відповідні поняття, починають трактуватись як синоніми, що означають діяння фізичних осіб, які порушують встановлені державою заборони і тягнуть адміністративний порядок застосування стягнень.

Серед чисельних причин створення штучних пріоритетів для адміністративно-деліктного інституту (наслідки економічних, політичних і ідеологічних руйнацій; спроби побудувати нове суспільство на утопічних принципах загального рівняння при розподілі сукупного продукту; сплеск правового нігілізму тощо) вирішальну роль відіграв перехід всієї правової системи до примусово-каральних засобів впливу на суспільні відносини і забезпечення державно-політичних інтересів (саме звідси ярликування адміністративної юстиції буржуазною спадщиною).

Таким чином, поняття “адміністративне правопорушення” втратило ознаки одного з інститутів адміністративної юстиції і стало сприйматися як синонім поняття “адміністративний проступок (делікт)”. Більш того, з перебігом часу вони, якщо можна так сказати, помінялися місцями в синонімічному ряду термінів. Саме словосполучення “адміністративне правопорушення” стало виконувати роль основного терміна при визначенні діянь, що порушують встановлені заборони, а як додатковий або уточню­ючий використовується термін “адміністративний проступок (делікт)”.

У підрозділі 2.3 “Стан теоретичних досліджень проблем проступку в українському адміністративному праві” зазначається, що в сучасному українському адміністративному праві розробка питань адміністративного правопорушення (проступку) здійснюється в напрямах: 1) з’ясування сутності матеріальної ознаки проступку; 2) наявності такої властивості, як карність; 3) співвідношення змісту термінів “правопорушення” і “проступок”; 4) особливостей суб’єктивної сторони щодо необхідності встановлення вини як підстави застосування заходів відповідальності; 5) змісту терміна “адміністративний” у понятті “адміністративний проступок” або “адміністративне правопорушення”; 6) відмежування адміністративного проступку від злочину.

Однак у дослідженнях адміністративно-деліктних проблем існує, на наш погляд, певна недооцінка значення адміністративного проступку, як первісного юридичного компоненту, щодо утворення інститутів адміністративного законодавства, адміністративної відповідальності, адміністративної деліктології тощо.

Розділ 3 “Онтологія і гносеологія властивостей адміністративного проступку” складається з трьох підрозділів і містить розробку концептуальних засад таких складових адміністративно-деліктної теорії як вихідна емпірична основа (представлена онтологічним виміром ознак адміністративного делікту) і вихідна теоретична основа, або ідеалізований об’єкт (представлена гносеологічним виміром ознак адміністративного делікту).

У підрозділі 3.1 “Онтологічний і гносеологічний підходи до ознак адміністративного проступку. Проблема шкідливості й суспільної небезпеки” обґрунтована наукова коректність дослідження ознак адміністративного делікту із застосуванням онтологічного і гносеологічного підходів.

Відповідно до цих підходів, досліджено питання шкідливості й суспільної небезпеки адміністративного проступку. Зазначається, що воно є дискусійним ще із середини ХХ століття. Аналіз показує, що сучасна українська адміністративно-правова теорія має три погляди щодо його вирішення. Перший погляд (Л.В. Коваль) полягає в тому, що поняття “суспільна небезпека” є загальним. Характеристики загального це а) ступінь і б) кількість. Ступінь визначається питомою вагою шкоди, кількість —повторністю та рецидивом. Другий погляд (І.П. Голосніченко) полягає в тому, що загальним є поняття “шкідливість”. Зростання або зниження питомої ваги шкідливості утворює відповідну ступінь суспільної небезпеки. Третій погляд (Є.В. Додін) полягає в тому, що поняття “суспільна небезпека” є загальним. Характеристики загального це а) характер, що має якісний зміст, і б) ступінь, що має кількісний зміст. Зростання або зниження питомої ваги кількісних показників, відповідно до законів діалектики, впливає на якісний зміст, тобто на характер.

Отже, незважаючи на тривалість дискусії щодо проблеми суспільної небезпеки адміністративних правопорушень, можна констатувати спільність поглядів її учасників у визнанні негативного характеру усіх правопорушень. Негативна ж оцінка не може полягати в чомусь іншому, крім шкоди i суспільної небезпеки.

Однак учасники дискусії не знайшли достатніх аргументів, які б дали змогу прийняти одну з позицій за основу і здійснювати подальші дослідження проблем шкідливості й суспільної небезпечності адміністративних деліктів шляхом створення спільної базової концепції.

Застосування онтологічних і гносеологічних знань як методів дослідження адміністративно-деліктного середовища дало можливість вийти на принципово новий рівень розуміння понять “шкода” і “суспільна небезпека”. Вони свідчать, що поняття “шкода”, “шкідливість”, “суспільна шкода”, “об’єктивна шкідливість діяння” — є онтологічними категоріями і виявляються в емпіричному вимірі. Наявність шкоди, за правило, встановлюється шляхом опису, який сам по собі вже виступає доказом шкідливості відповідного діяння. Суспільна небезпека — це гносеологічна категорія. Її неможливо встановити шляхом онтологічного опису того, що трапилося. Вона доводиться шляхом дослідження усіх ознак і характеристик факту дійсності, а в нашому випадку — проступку. Дослідження усього комплексу властивостей проступку здійснюється у відповідних організаційних формах — справах про адміністративні проступки. Такі справи за своєю суттю є гносеологічним відбитком конкретного діяння. Розслідування справи — це пізнання (дослідження) факту реальної дійсності, в онтології якого виявилися ознаки делікту.

Підрозділ 3.2 “Онтологічний вимір ознак адміністративного проступку” розкиває онтологію (істину факту) адміністративного делікту. Як онтологічні ознаки деліктного феномена в адміністративному праві розглянуті діяння, протиправність, винність, карність, об’єкт посягання (громадський порядок, власність, права і свободи громадян, встановлений порядок управління).

Так, стаття 9 КУпАП має назву “Поняття адміністративного правопорушення”, хоча такого поняття не дає, а лише вказує на ознаки, за якими подія, що трапилась у матеріальному світі, може бути розцінена як адміністративний проступок. Ці ознаки утворюють онтологічний компонент адміністративного делікту. Їх встановлення і відповідна фіксація формують базові й відправні підстави для дослідницьких (гносеологічних) висновків і прийняття рішення про визнання діяння адміністративним проступком.

Онтологічний підхід дозволяє з’ясувати наявність серед ознак проступку караності, яка називається такою в літературних джерелах, але на має нормативного закріплення. У такій ситуації виникають два припущення. Перше полягає в тому, що “покарання” і “стягнення” є тотожними поняттями. Друге — в тому, що “кара” і “стягнення” є різними поняттями, причому перше з них притаманне кримінальній відповідальності, а друге — адміністративній. Порівняння наведених конструкцій показує, що найбільш суттєва відмінність між кримінальним покаранням і адміністративним стягненням може бути відшукана у відсутності чіткої нормативної вказівки на те, що адміністративне стягнення містить компоненти кари. Така ситуація дала можливість на відповідному етапі розвитку адміністративно-деліктних знань припустити, що таким чином законодавець підкреслив якісну відмінність санкцій, що застосовуються за вчинення адміністративного проступку від санкцій, що застосовуються за вчинення злочину. Проте, юридична відповідальність за вчинене правопорушення має характер перетерплювання. У суб’єкта правопорушення, у зв’язку з настанням відповідальності, виникають особливі обов’язки. Специфіка цих обов’язків у тому, що вони мають характер обмежень і тимчасово змінюють правовий статус суб’єкта. Такі обов’язки особу обтяжують і вона повинна їх перетерпіти, особисто зазнати нестатків. Перетерплювання обов’язків, про які йдеться, є нічим іншим, ніж карою, покаранням. Таким чином, караність є однією з необхідних ознак поняття адміністративного проступку, оскільки без проступку не може бути покарання, так само як без причини немає наслідку.

Підрозділ 3.3 “Гносеологічний вимір ознак адміністративного проступку” розкриває гносеологію (істину розуму) адміністративного делікту. Гносеологічний вимір адміністративного проступку поданий вченням про його склад. Воно посідає одне з центральних місць в адмiнiстративно-правовiй науці й має велике практичне значення. По-перше, воно сприяє виявленню найбільш істотних ознак антигромадських діянь, їх розмежуванню i встановленню справедливих санкцій; по-друге, допомагає правовим органам правильно кваліфікувати правопорушення й обирати адекватні їм заходи впливу; по-третє, дозволяє зрозуміти закон, допомагає навчанню юристів i правовому вихованню громадян. Помітне значення у гносеології адміністративного проступку відіграють ознаки складу, що характеризують індивідуального суб’єкта. Їх можна поділити на дві групи: загальні та спеціальні (аналогічно і суб’єк­тів прийнято поділяти на загальні та спеціальні). Загальними визнаються такі, які повинна мати будь-яка особа, яка піддається адміністративному стягненню. Спеціальними визнаються такі, що вказують на особливості правового становища суб’єктів і дозволяють диференціювати відповідальність різ­них категорій осіб, забезпечуючи таким чином справедливу правову оцінку вчиненого діяння. Поряд із загальними та спеціальними ознаками, у Загальній частині КУпАП та інших правових актах викладена значна кількість обставин, що характеризують суб’єкта проступку, але до складу не входять. Це становище особи на військовій службі (ст. 15), відсутність громадян­ства України (ст. 16), вагітність та сильне душевне хвилювання (ст. 34) тощо. Вони жодним чином  не впливають на кваліфікацію вчиненого, проте вплива­ють на вид, розмір та інші характеристики стягнення. Таким чином, адміністративно-деліктному праву відомі загальні, спеціальні й особливі суб’єкти адміністративного проступку, і лише загальні і спеціальні ознаки складу проступку.

Розділ 4 “Відповідальність за проступки у світлі оновлення адміністративно-правової ідеології” складається з трьох підрозділів, що розкривають зміст адміністративної відповідальності відповідно до Концепції адміністративної реформи в контексті нового розуміння місця і призначення адміністративного права.

У підрозділі 4.1 “Адміністративна відповідальність у заходах державного примусу” визначається місце відповідальності за вчинення адміністративних проступків у системі державно-примусових заходів.

У традиційних дослідженнях адміністративно-правових проблем до заходів адміністративного примусу (поряд із заходами адміністративного попередження і адміністративного припинення) відносять адміністративні стягнення. Проте, виділяючи у третій групі лише стягнення, слід визнати, що за межами класифікації залишаються заходи примусу, що (як і стягнення) застосовуються як заходи відповідальності адміністративного характеру. Таким чином сфера застосування адміністративно-примусо­вих заходів з ознаками відповідальності штучно звужується. На наш погляд, група примусових заходів з ознаками відповідальності повинна мати назву “заходи відповідальності за порушення адміністративно-правових установлень”. Її структурною складовою є заходи відповідальності за вчинення адміністративних деліктів.

Підрозділ 4.2 “Відповідальність за вчинення адміністративного проступку і проблеми її законодавчого забезпечення” розкриває сутність адміністративно-деліктної відповідальності й висвітлює проблеми її законодавчого забезпечення. Зазначається, що поняття, зміст і обсяг адміністративної відповідальності до сьогодні є одним з найбільш суперечливих питань української адміністративно-правової науки. Активність дискусій обумовлена, по-перше, широтою застосування терміна “адміністративна відповідальність” в юридично-науковій, правозастосовчій, загальноосвітній сферах і на побутовому рівні, по-друге, двоїстою позицією законодавця, який використовує цей термін у чисельних нормативних актах, але не дає його визначення. Аналіз доктринальних дефініцій показує, що їм бракує вказівок про виконання суб’єкта­ми протиправних дій, застосованих до них  заходів адміністратив­ного примусу. Не можна сумніватися в тому, що відпові­дальність настане лише тоді, коли правопорушником виконані встанов­лені компетентною особою заходи впливу. Отже,  адміністративна відповідальність — це примусове, з до­держанням установленої процедури, застосування правомочним суб’єктом передбачених законодавством за вчинення адміністративного проступку заходів впливу, які виконані правопорушником.

Адміністративна відповідальність — це результат дії відповідної галузі законодавства, центром якого є КУпАП. Більш ніж за двадцятирічну історію свого існування він набув численних змін і доповнень, обумовлених політичними, економічними і соціальними чинниками. Спочатку Особлива частина КУпАП містила 172 статті, а нині їх більше 320; суб’єктів адміністративної юрисдикції було 29 — стало понад 40. На жаль, ці зміни здійснювалися, як правило, у напрямі встановлення нових заборон і кількісного збільшення суб’єктів адміністративної юрисдикції.

У численних випадках їм бракує належної наукової обґрунтованості, ретельного урахування соціальних, політичних, економічних змін у суспільному житті. Вони мало відповідають новій адміністративній ідеології, яка започаткована Концепцією адміністративної реформи в Україні, фактично базуються на етатистських цінностях старої і вже віджилої тоталітарної системи, підтверджують ортодоксальність розвитку законодавства про адміністративну відповідальність.

За відсутністю окремо сформульованої відповідно до нових соціально-економічних умов і конституційних засад державної адміністративно-деліктної політики і визначеної на її основі методології адміністративно-деліктного законодавства, КУпАП не позбавився державоцентриської спрямованості, орієнтації на тотальний примус, заборони, каральні санкції як основний спосіб вирішення продовольчої, господарської, житлової, енергетичної та інших проблем.

Отриманні теоретичні знання щодо адміністративного проступку і відповідальності за його вчинення мають достатньо підстав стати методологічною основою для створення адекватного соціальному і правовому розвитку суспільства і держави Кодексу про адміністративні проступки. У зазначеному контексті одним з важливих наукових завдань є визначення критеріїв, за якими повинні встановлюватися заборони в новому Кодексі. Такі критерії необхідно розцінювати як одну з ефективних гарантій реалізації конституційних норм щодо прав людини і взаємовідносин громадянина і держави у сфері адміністративно-деліктного права. На нашу думку, до критеріїв, за якими діяння особи доцільно визнавати адміністративним проступком, необхідно віднести: а) наявність у діянні суспільної небезпеки та її характеристики; б) порушення діяннями особи публічних інтересів;
в) відсутність у діянні такої ознаки, як порушення фактично існуючих договірних зобов’язань. Стосовно адміністративної відповідальності юридичної особи, то одним із критеріїв повинна стати неможливість притягнення до відповідальності фізичної особи за наявності складу правопорушення.

Останній підрозділ 4.3 “Видворення іноземців: колізії права і закону” є завершальним і демонструє на конкретному прикладі можливості феноменологічного аналізу нормативного акта з позицій взаємодії природного і позитивного права з політичною доцільністю.