КОНЦЕПТУАЛЬНІ ЗАСАДИ РЕФОРМУВАННЯ МИТНОЇ СЛУЖБИ УКРАЇНИ

Краткое содержание

У  вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, зроблено аналіз ступеня дослідженості проблеми, визначено мету й завдання дисертації, сформульовано гіпотезу дослідження, визначені його об`єкт і предмет, наведено характеристику використаних методів дослідження, розкрито наукову новизну отриманих результатів та їх практичне значення, подано інформацію про апробацію і впровадження результатів роботи, відомості про публікації за темою дослідження, зазначено структуру дисертації та її обсяг.

У першому розділі – “Державне управління у сфері митної діяльності: теоретико-методологічні та історичні аспекти” – розглянуті ключові поняття дослідження та методологічні особливості аналізу функціонування системи митної служби, здійснено ретроспективний огляд розвитку митної справи в Україні з часу зародження митних відносин до сьогодення та досліджено еволюцію становлення національної митної служби за часів незалежної України.

Аналіз сучасної наукової літератури з проблем реформування державного управління свідчить, що в науковому плані питання розбудови сучасної та ефективної митної служби залишаються малодослідженими. Відзначаючи велику загальну кількість видань і публікацій за проблематикою роботи митних органів України, дисертант доходить висновку, що переважна більшість досліджень має суто галузеву спрямованість, і автори їх не розглядають митну службу як складову частину загальнодержавної системи управління в умовах адміністративного реформування. Фактично прикладні розробки фахівців галузі значно випередили розвиток відповідних теоретичних засад. Автор наголошує, що недостатня розробленість науковцями теоретичних та практичних питань реформування митної служби дещо стримує подальший ефективний розвиток цієї важливої структури та певною мірою ускладнює її адаптацію до загальних суспільних перетворень у світі.

Розуміння сутності основних понять у сфері митної діяльності, закладених у наукових працях В.Б. Авер`янова, О.П. Гребельника, Є.В. Додіна, Б.А. Кормича, О.Т. Корнійчука, А.П. Павлова, П.В. Пашка, К.К. Сандровського, В.В. Ченцова, В.Б. Чорного та інших учених, дозволило автору інтегрувати напрацьоване щодо міжсуб`єктних відносин між такими категоріями, як “митна політика”, “митна справа”, “митна система” та “митна служба”. Автор зауважує, що до недавнього часу дефініція “митна служба” взагалі була відсутня, навіть в основних нормативних документах галузі. Фактично вперше ця категорія закріплена в новому Митному кодексі України (2002 р.), але у цьому визначенні перераховано лише структурний склад елементів митної служби. Зважаючи на це, автор надає власне визначення цьому інституту, який забезпечує виконання певного обсягу функцій у специфічній сфері державного управління.

У дисертації обґрунтовано, що дослідження таких складних системних утворень, як митна служба, вимагає комплексного застосування методологічних підходів. Тільки інтеграція пізнавальних засобів дає можливість розкрити об`єктивний механізм взаємодії функціонального змісту діяльності митної служби та її структурних форм, а також існуючих численних взаємозв`язків і взаємозалежностей цієї системи. При цьому найбільш ефективним виявився системний підхід, за допомогою якого діяльність митної служби України розглянута за всіма основними аспектами системних категорій. Застосовуючи системний метод, автор акцентував увагу не тільки на структурно-функціональній та організаційно-правовій засадах побудови митної служби, а й на реальному функціонуванні митних органів та динаміці їх розвитку. Тобто емпірична база була значно розширена за рахунок аналізу реальних управлінських дій у системі митних органів та фактичних результатів діяльності митної служби. Такий підхід доповнено методом експертного соціологічного опитування, що було проведено серед досвідчених працівників митних органів, які достатньо обізнані з об`єктом і предметом дослідження.

Ретроспективний огляд розвитку митної справи засвідчив, що як самодостатня структура в самостійній державі митна служба України існувала лише під час Гетьманщини у ХVІІ-ХVІІІ століттях та в короткий період визвольної боротьби 1918-1920 років. Але лише в умовах повної незалежності України митна служба набула свого значення та належного впливу на процеси державотворення. У розділі досліджено організаційні процеси, що відбулися в системі управління митними органами за часів незалежності України, розкрито причини та умови проведених заходів, їх позитивні та негативні наслідки. Аналіз розвитку митної служби України свідчить, що інтенсивний розвиток цього інституту розпочинається на етапі докорінної реорганізації (1997-1998 рр.), коли дещо змінюється схема управління митними органами, зменшується кількість митниць, ліквідуються територіальні митні управління. Це дозволило встановити в структурі управління більш раціональні зв`язки за найменшої кількості рівнів управління.

Відзначено, що система управління митною службою не є (і не може бути) повністю завершеною, натомість відбувається постійне її вдосконалення відповідно до суспільних потреб. З урахуванням змін у характері та інтенсивності зовнішньоекономічних операцій відбуваються зміни в митній інфраструктурі. Порівняно з 1996 роком удвічі скорочена кількість митних постів (з 269 до 134), що мало на меті підвищення функціональної результативності митної служби в цілому. Останнім часом спостерігається тенденція посилення централізації управління в системі митних органів. За останні три роки кількість митниць прямого підпорядкування центральному апарату Держмитслужби збільшена з 4 до 13, що пов`язано з необхідністю посилення оперативного впливу на ключові підрозділи та зменшення можливості зловживань посадовими особами на місцях. Автор вважає, що це тимчасове явище, і в подальшому, на базі набутого досвіду підвищення функціональної результативності митних органів, будуть запроваджені нові ефективні моделі регіонального управління. У цілому досвід, нагромаджений митною службою України за 14 років існування, у тому числі шляхом спроб та помилок, поступово перетворюється на позитивні якісні зміни в роботі митних органів.

У другому розділі – “Реалізація функціонального підходу в системі митної служби України” – розглянуто роль і місце митної служби в системі державного управління, проаналізовано організаційну структуру управління митними органами, а також визначено основні принципи діяльності митної служби та пріоритетні напрями її функціонування, які мають максимально ефективно забезпечити національні інтереси під час реалізації сучасної митної політики.

У результаті розгляду здійснення митною службою головних функцій державного управління, а також аналізу взаємозв`язків митних органів з іншими інституційними елементами державного механізму, які задіяні в процесі реалізації митної політики, доведено, що саме митна служба відіграє провідну роль у системі державного регулювання зовнішньоекономічної діяльності і робить вагомий внесок у забезпечення національних інтересів.

На основі аналізу діяльності митної служби України в системі державного управління та з урахуванням світових тенденцій митної політики в сучасних умовах суспільного розвитку, автор формулює та пропонує нормативно закріпити основні принципи роботи митних органів:

1. Надійність національної економічної безпеки. Полягає у створенні системи дійових заходів щодо: захисту внутрішнього ринку, національного виробника та прав споживачів; ефективної боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил; забезпечення законності та порядку під час переміщення через митний кордон України товарів та транспортних засобів.

2. Фіскальна достатність бюджетних надходжень. Полягає в ефективному стягненні всіх передбачених законодавством митних платежів під час здійснення зовнішньоторговельних операцій та спрямування їх до держбюджету, за рахунок чого здійснюється виконання багатьох державних програм.

3. Оперативність та гнучкість відповідно до суспільних потреб. Полягає в забезпеченні безперебійності прямого та зворотного зв`язку в системі управління митними органами, прийнятті та реалізації ефективних рішень на всіх ієрархічних рівнях, а також у здатності митної служби швидко змінюватися відповідно до умов зовнішнього середовища.

4. Відкрите партнерство з суб`єктами зовнішньоекономічної діяльності. Полягає в забезпеченні прозорості роботи митної служби, зменшенні суб`єктивних факторів під час прийняття рішень посадовими особами, а також створення ефективної системи інформаційно-консультативного обслуговування громадян та спрощення процедури оскарження неправомірних дій працівників митних органів.

5. Гуманне ставлення до громадян, які перетинають митний кордон. Полягає в зменшенні та спрощенні бюрократичних процедур під час митного огляду осіб, швидкому та якісному обслуговуванні пасажирів за умови мінімального втручання в їх особисті справи, а також у доброзичливому ставленні митників до людей.

Дотримання цих принципів, по-перше, дозволить максимально врахувати національні інтереси щодо реалізації державної митної політики, а по-друге, забезпечити поступовий перехід української митниці з категорії “митниць для уряду” до категорії “митниць для учасників зовнішньоекономічної діяльності”, коли митниця як сервіс і митна діяльність спроможна ефективно забезпечити як інтереси підприємців, так і економічну безпеку країни. Водночас у роботі обґрунтовано, що прискорення інтеграції України у світовий економічний простір, вступ її до міжнародних організацій та виконання зобов`язань, передбачених міжнародними угодами, має одночасно забезпечити і достатні митні надходження до держбюджету за рахунок підвищення функціональної результативності митної служби. При цьому обов`язково необхідно скористатися вигідним географічним положенням України, яке значною мірою може сприяти стабільному національному розвитку та досягненню стратегічних цілей держави.

На підставі розгляду сучасних світових тенденцій митної політики та їх впливу на процеси державного розвитку визначено стратегічну мету діяльності митної служби України, яка полягає в забезпеченні безперебійного переміщення вантажів і громадян через митний кордон України та в здійсненні митних процедур з належною швидкістю та якістю. Відповідно до цієї мети визначені пріоритетні заходи, що зумовлені змістом світової митної політики та виступають формою її реалізації. Це: облаштування на високому сучасному рівні пунктів пропуску; гуманізація та спрощення режиму контролю за переміщенням громадян і вантажів через пункти пропуску; посилення боротьби з контрабандою та порушеннями митних правил.

Обґрунтовано, що роль митної служби в процесі розбудови митного кордону полягає, насамперед, у стратегічному плануванні щодо оптимального розташування пунктів пропуску та забезпечення їх відповідної пропускної спроможності на основі аналізу транспортних потоків, узгодження роботи пропускних пунктів у технічному та часовому аспектах із суміжними пунктами пропуску зарубіжних країн. Доведено, що основою високоякісного сервісу є виконання різноманітних прикордонно-митних процедур, які мають змінюватися в напрямі гуманізації та спрощення режиму контролю за переміщенням громадян і вантажів, а також максимально можливого перенесення основного обсягу контрольних заходів з пунктів пропуску до місць доставки (відправлення) товарів. При цьому наголошується, що в умовах лібералізації та гуманізації митних відносин особливого значення набуває посилення боротьби з контрабандою, порушеннями митних правил та запровадження нових ефективних заходів щодо припинення протиправної діяльності. Тобто прискорення оперативності митного контролю має відбуватися з одночасним підвищенням його ефективності, що вимагає посилення як оперативної, так і прогнозно-аналітичної роботи, спрямованої на попередження протиправних дій.

Отже, головні зміни в процесі модернізації митної служби повинні відбутися в системі організації митного контролю, який має базуватися переважно на аналізі ризиків та постаудиті, що створить сприятливі умови для тих, хто здійснює зовнішньоекономічну діяльність за правилами, та перешкоди для правопорушників.

У третьому розділі – “Основні шляхи реформування системи митної служби України” – визначені стратегічні напрями реформування системи митної служби України та формування її ефективної організаційної структури, запропоновані шляхи вдосконалення взаємодії митних органів з місцевими органами влади та обґрунтовані основні напрями трансформації кадрової роботи.

На основі положень Концепції адміністративної реформи в Україні автор наголошує, що послідовне реформування митної служби має забезпечити зміни у функціонуванні, структурі, кадровому забезпеченні цього інституту, а також механізмах взаємодії між митними та іншими органами влади.

На підставі аналізу основних показників роботи митної служби робиться узагальнення, що підвищення функціональної результативності її діяльності має відбуватися переважно в напрямку пошуку додаткових можливостей та резервів у системі управління митними органами. На думку автора, вирішення цієї проблеми потребує вдосконалення організації всієї системи державного управління митною сферою та одночасної оптимізації управлінських відносин у межах системи митних органів. Зокрема, у розділі обґрунтовується необхідність надання права Кабінету Міністрів України змінювати митні ставки в межах установлених парламентом граничних ставок мита, що сприятиме підвищенню оперативності регулювання торговельної політики.

Автор вважає, що вдосконалення організації управління митною діяльністю на найвищому рівні, зокрема підпорядкування фіскальних органів органам фінансового контролю, має проводитись з обов`язковим усебічним урахуванням усіх аспектів багатогранної діяльності митних органів та перспектив подальшого розвитку митної служби загалом. Відзначається також необхідність законодавчого закріплення статусу Державної митної служби України та функціональних засад її діяльності на центральному та місцевому рівнях системи державного управління.

Дослідження реальних процесів управлінської діяльності в системі митних органів дозволило зробити висновок про необхідність удосконалення прогнозно-аналітичної роботи в системі митних органів, яка має набути розвитку не тільки на рівні центрального апарату Держмитслужби, а й на всіх рівнях управлінської вертикалі. Автором доведено, що для забезпечення системності управління митною службою, а також досягнення оптимального поєднання централізації та децентралізації управління в системі митних органів необхідно посилити статус регіональних митниць, які мають реально виконувати функції митного регулювання в регіоні. На основі дослідження економічної ситуації в регіонах та всебічного аналізу діяльності підпорядкованих митних підрозділів регіональні митниці здатні виявляти резерви в роботі та проводити відповідне перегрупування ресурсів, здійснювати обґрунтовані розрахунки щодо необхідної кількості митних органів, їх дислокації, а також оптимальної штатної чисельності залежно від рівня завантаженості.

У дисертації обґрунтовано, що суттєвим фактором оптимізації системи управління на регіональному рівні має бути збіг зон діяльності митних органів з адміністративно-територіальним поділом України, удосконалення якого передбачено адміністративною реформою. При цьому автор відстоює позицію, що зони діяльності митних органів мають збігатися з адміністративно- територіальними одиницями, незалежно від того, яка модель територіального розвитку буде запроваджена в Україні. Адже максимальне наближення послуг, що надаються органами державної влади та органами місцевого самоврядування, до безпосередніх споживачів, є одним із важливих принципів, на яких ґрунтується державна регіональна політика.

 У розділі аналізуються правові норми, закладені в Митному кодексі України, а також у законах “Про місцеві державні адміністрації” та “Про місцеве самоврядування в Україні” щодо взаємовідносин митних органів з органами місцевої влади. На основі аналізу змісту та характеру повноважень регіональних владних структур у сфері розвитку зовнішньоекономічної діяльності дисертант робить висновок, що саме митні органи виступають найбільш зацікавленими суб`єктами в процесі зміцнення зовнішньоторговельних зв`язків та всілякими зусиллями, спільно з органами виконавчої влади та місцевого самоврядування, мають сприяти цьому на відповідній території. У результаті автором визначені основні напрями взаємодії між митними органами та місцевими органами влади щодо зміцнення економічного потенціалу регіонів.

Окремий підрозділ дисертації присвячено реформуванню митної служби України в напрямку вдосконалення кадрового потенціалу митних органів. Проблема кадрового забезпечення ускладнюється тим, що митники становлять групу підвищеного ризику щодо корупції в системі державного управління, особливо на рівні оперативних підрозділів, де під час здійснення митного контролю та оформлення вантажів скоюється переважна кількість злочинів та правопорушень.

Доведено, що в процесі відтворення якісного кадрового потенціалу та боротьби з корупцією в митних органах важливим є комплексний підхід. Тобто досягненню успіхів у цій справі, з одного боку, сприятиме підвищення рівня публічності митної політики, забезпечення прозорості процедури підготовки та прийняття рішень Держмитслужбою, запровадження громадської оцінки результатів діяльності митних органів, а з іншого, – упровадження системи заходів дисциплінарного характеру, спрямованих на посилення контролю за діяльністю оперативних підрозділів регіональних митниць та митниць. Наголошується також на закріпленні на законодавчому рівні повноважень посадових осіб митних органів щодо ефективного забезпечення службової дисципліни працівниками митної служби (прийняття Дисциплінарного статуту). Водночас визначено, що посилення контрольних заходів повинно супроводжуватися підвищенням статусу та ролі керівників середньої ланки, збільшенням їх повноважень щодо прийняття самостійних рішень та підвищенням персональної відповідальності за роботу структурних підрозділів. Вирішенню проблеми матеріальної мотивації до праці в митній службі сприятиме відновлення функціонування фонду розвитку митної служби, за рахунок якого можна вирішувати питання як стимулювання працівників митних органів, так і розвитку митної інфраструктури.

Дисертант вважає, що запобіганню корупції та іншим зловживанням у системі митної служби сприятиме реалізація комплексу практичних заходів, а саме:

– поліпшення фінансового забезпечення митних органів та посилення посадової диференціації заробітної плати з урахуванням рівня відповідальності та показників у роботі;

– запровадження дійового механізму надання безвідсоткових кредитів (позик) працівникам, які сумлінно виконують посадові обов`язки, для придбання житла, поліпшення житлових умов тощо;

– забезпечення обов`язкової ротації начальників митних постів, вантажних відділів регіональних митниць та митниць після трьох років служби на цих посадах та проходження ними атестації;

– нормативне закріплення правових норм, які забороняють протягом певного терміну (три роки) після звільнення з митних органів працювати в установах і організаціях, що здійснюють зовнішньоекономічну діяльність.

Автор пропонує також запровадити в практику кадрової роботи дотримання принципу обов`язковості подальшого кар`єрного зростання працівників митних органів за умов сумлінної служби на посадах керівників оперативних підрозділів протягом 5-6 років. При цьому відзначається, що радикальних змін потребує характер діяльності кадрових служб митних органів, які мають працювати в тісному зв`язку з інформаційно-аналітичними структурами, які здійснюють аналіз ефективності діяльності митних органів та їх структурних підрозділів. Саме на базі такого аналізу кадрові служби повинні запровадити моніторинг професійної діяльності кожного митника та здійснювати прогнозування розвитку персоналу, а також планування кар`єри працівників.