КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВА МОДЕЛЬ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В ШВЕЙЦАРІЇ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, ступінь її наукової розробленості, мета й задачі роботи, визначаються її методологічна основа та науковознавча база, основні положення, які виносяться на захист, а також підкреслюються наукова новизна і практична значимість результатів дослідження.

У першому розділі «Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування в Швейцарії», який складається з трьох підрозділів, досліджуються особливості місцевого управління в аспекті швейцарського федералізму, риси швейцарського політичного устрою, система розподілу повноважень на різних державних рівнях, визначення сфер компетенції на муніципальному рівні, принципи, на яких базується самоврядування Швейцарії.

У підрозділі 1.1. «Теоретичні основи місцевого самоврядування та особливості їх реалізації в аспекті швейцарського федералізму» досліджено й критично проаналізовано погляди вітчизняних і зарубіжних науковців на такі поняття, як «федералізм» та «федеративна держава». Дисертантом підкреслюється багатоаспектність цих явищ, пропонуються різні підходи до визначення вказаних понять. Швейцарія є класичним прикладом федеративної держави, і тому виявлення особливостей її місцевого самоврядування здійснюється через призму принципу федералізму, який є одним із головних засад політичного устрою цієї країни. Використовуючи різні підходи щодо тлумачення терміну «федералізм», автор протиставляє його традиційному значенню «союзність» - сучасний термін «нон централізм», який означає, що федеративні держави виникають не шляхом об'єднання суверенних держав, а трансформуються в процесі еволюції із самоправлячих міст з державними інститутами в нецентралізовану державу. У німецькій мові федералізм, як термін, означає укріплення суб'єктів федеральної держави, що є антитезою централізму. Суб'єкти федерації містять у собі елементи державності, але це не держави, а державні (державоподібні) утворення. У Швейцарії - це кантони. Відштовхуючись від протилежних по суті визначень федералізму, автор приходить до висновку, що федеративна держава – це нецентралізована або децентралізована держава, конституція якої закріплює розподіл компетенцій між загальнодержавними органами влади (федеральними органами) та регіональними органами влади (органами суб'єктів федерації), компетенція яких розповсюджується лише на частину території держави. При цьому компетенція регіональних органів у цілому передбачена загальнодержавною (федеральною) конституцією і не залежить від федеральних органів.

Проаналізувавши сильні та слабкі сторони швейцарського федералізму, автор стверджує, що Швейцарія представляє науковий та практичний інтерес з точки зору розбудови сучасної багатонаціональної держави. В результаті союзу та формування децентралізованої державної влади в Швейцарії складалися нації. Виходячи з цього, обґрунтовується нова концепція федералізму – корпоративний федералізм. Якщо федералізм в класичному розумінні призначений для захисту територіально відособлених меншин, то корпоративний федералізм має на меті захист культурних меншин, який не пов'язаний з територіальним поділом.

Підсумовується, що основним елементом федералізму є співробітництво й партнерство між різними рівнями федерації, а також органами державної влади і місцевого самоврядування, які задля досягнення загальних цілей знаходять ефективні механізми взаємодії. При такій демократичній конструкції необмежена влада центру по відношенню до суб'єктів федерації і муніципальних органів виключається.

У підрозділі 1.2. «Загальна характеристика та еволюція моделі місцевого управління в Швейцарії» розглянуті основні риси швейцарської федеративної трирівневої системи (федерація, кантони, громади), а також еволюція місцевого самоврядування.

Використовуючи різні підходи щодо визначення терміну «місцеве самоврядування», автор приходить до висновку, що це - право територіально визначених громад, у межах дії конституції та/або законодавства, самостійно здійснювати управління без втручання центру. Дисертант підкреслює, що коли йдеться про місцеве самоврядування в Швейцарії, слід розрізняти самоврядування на регіональному рівні, (тобто на рівні кантонів), та самоврядування на місцевому рівні, (тобто на рівні громад).

Аналізуючи державні рівні управління країною, автор дослідження відзначає важливість питання розподілу компетенції між федерацією, кантонами та громадами. В роботі виділено чотири основні способи конституційного розподілу компетенції між федерацією та її суб’єктами. Підкреслюється, що згідно зі ст. 3 Конституції Швейцарії 1999 р. усі повноваження федерації мають бути сформульовані в Конституції. Відповідно до ст. 42 Конституції Швейцарії 1999 р. Федерація виконує завдання, покладені на неї Федеральною Конституцією. Повноваження, які не згадуються в Конституції, належать до компетенції кантонів. Згідно зі ст. 43 кантони визначають завдання, які вони виконують у межах своєї компетенції.

На думку дисертантки, при розподілі сфер відповідальності між різними рівнями влади важливе значення має принцип субсидіарності, який означає специфічний розподіл суспільних завдань і функцій. Основна ідея принципу субсидіарності полягає в тому, що політична влада повинна втручатися лише тоді, коли суспільство та інші групи, які його складають, зокрема місцева громада, не можуть забезпечити різноманітні потреби її членів. Цей принцип передбачає вирішення питань на тому рівні, на якому вони виникають, а публічні послуги мають надаватися органами найближчого до споживача рівня. Автор виділяє ще один бік принципу субсидіарності - додатковість, тобто взаємна допомога федерації та її суб’єктів у ході виконання повноважень, які належать певній стороні правовідносин. Обґрунтовується можливість застосування даного підходу при розкритті концепції кооперативного федералізму.

Аналіз вищенаведених визначень дозволив автору дослідження дійти висновку, що субсидіарність – це делегування функцій, відповідальності та компетенції від держави тому рівню влади, який найближче знаходиться до громадян та найбільше відповідає автономному розв'язанню їх потреб. Підкреслюється, що саме субсидіарність виступає засадничим принципом функціонування місцевої влади у Швейцарії.

Акцентується увага, що у Швейцарії відсутня єдина система органів місцевого управління та самоврядування. Кантони самостійно встановлюють у своїх конституціях принципи організації та компетенцію цих органів.

В роботі відображена еволюція місцевого управління Швейцарії. Відзначається, що перша в історії Швейцарії Федеральна конституція 1848 р., як і наступні, мала договірний характер. Вона була розроблена представниками швейцарських земель (кантонів) для того, щоб сформувати спільні органи управління для вирішення спільних проблем. Кантони зберегли своє право на самоврядування, а також можливість впливати на ухвалення рішень на центральному рівні. Найголовніша особливість Конституції 1848 р. полягає у тому, що вона перетворила Швейцарію із союзу держав на союзну державу, тобто з конфедерації на федерацію. Конституція Швейцарії 1848 р. була повністю переглянута у 1874 та 1999 рр. (нова Конституція була прийнята на референдумі 18 квітня 1999 р. та вступила в дію 1 січня 2000 р.). Але складові політичної системи Швейцарії залишилися незмінними. Повноваження федерації та кантонів прописані у конституції. Центр наділяється лише тими повноваженнями, які вказані у конституції.

Підсумовуючи, можна сказати, що найважливішим інтегруючим фактором, який об'єднує Швейцарську спільноту, був та є саме федералізм, який являє собою спільне управління різних культур та міцне самоврядування кантонів і муніципалітетів.

Відзначено, що громади у Швейцарії мають регіональну автономію та можуть самостійно ухвалювати рішення. Але в той же час за громадами здійснюється нагляд і з боку держави, і з боку кантонів. Межі цієї автономії визначаються конституціями кантонів та кантональними законами про громади.

Стверджується, що у Швейцарії місцеві органи влади повністю залежать від кантонів. Тільки у виняткових випадках вони згадуються у федеральних законах чи постановах. Це ілюструє основоположний дуалізм швейцарського федералізму: чіткий поділ між федеральними та місцевими органами влади надає особливого значення кантонам, які відіграють роль мостів між національними та місцевими рівнями влади.

У підрозділі 1.3. «Конституційно-правове регулювання місцевого самоврядування у Швейцарії: сучасний стан та перспективи розвитку» автором дослідження відзначається, що однією з основних вимог ефективного функціонування демократичного режиму є створення повноцінної системи місцевого самоврядування та її конституційно-правове регулювання.

Автором підкреслюється, що у Швейцарській Конституції 1999 року майже відсутні норми щодо третього рівня місцевого управління, крім ст. 50, де зазначається, що автономність громад гарантується в межах, встановлених законодавством кантонів. Це означає, що громади визнаються Федеральною конституцією, але Конституція Швейцарії не гарантує існування місцевих органів влади.

Внутрішньодержавні відносини між рівнями влади у Швейцарії характеризуються традиційно сильною позицією кантонів. Реалізація політики Федерації покладається на кантони та громади, де кантони є посередником між Федерацією та громадами. Винятковими є ситуації прямого втручання Федерації у місцеві справи. У межах своїх конституцій кантони вирішують, як формувати органи влади, організувати систему «стримувань та противаг» між гілками влади, визначають функції, сфери повноважень кантональних органів, а засоби контролю їх діяльності. Крім цього, кантони вирішують, як організувати місцеве самоврядування. Кантональний законодавчий орган розподіляє юрисдикцію, повноваження та компетенцію між кантональним урядом та муніципальними радами.

Другий розділ «Швейцарська муніципальна система: поняття, елементи, основні тенденції розвитку» складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. «Поняття та система форм здійснення місцевого самоврядування в Швейцарії» визначається, що модель швейцарської прямої демократії є соціально орієнтованою і надзвичайно ефективною в аспекті здійснення народовладдя на місцевому рівні. Автор доводить, що однією з характерних рис місцевого самоврядування є демократизм. Розглядаються основні форми муніципальної демократії, аналізується специфіка виборчої системи на всіх рівнях територіальної організації влади. Підкреслюється, що найважливішими інститутами місцевої демократії у Швейцарії є референдум та вибори.

Крім референдуму, автор підкреслює значущість такого інституту прямої демократії у Швейцарії, як народна законодавча ініціатива, під якою розуміється право певної групи виборців, зібравши підписи, запропонувати проект закону, який належить обов'язковому перегляду парламентом. Автор вважає, що інститути прямої демократії у Швейцарії (референдум та право народної ініціативи) є взаємодоповнюючими інструментами, що дозволяють народу та суб'єктам федерації (кантонам) найбільш ефективно та напряму брати участь у здійсненні державної влади. Пряма демократія, як ефективний інструмент реалізації інтересів соціальних груп населення, вимагає від федеральної влади шукати компромісні рішення з кантонами на основі консенсусу.

Автором проаналізовані зміст та процедура проведення референдумів як на федеральному, так і на кантональному рівнях. У Швейцарії немає уніфікованої системи місцевого управління, оскільки практично в кожному кантоні є своя система місцевого управління, яка базується на трьох складових: референдум (пряма демократія), місцевий парламент, виконавчі органи. Унормування форм та процедур прямої демократії на місцевому рівні встановлено в кантональному законодавстві: конституції та законах.

У підрозділі 2.2. «Конституційно-правове закріплення компетенції муніципальних утворень і фінансові основи місцевого самоврядування в Швейцарії» аргументується, що при виконанні місцевим самоврядуванням функцій держави ефективним є застосування принципу субсидіарності, чітке розмежування функцій та компетенцій на центральному, регіональному і місцевому рівнях, оптимальна співпраця органів влади різних територіальних рівнів.

Відзначається, що громади діють у рамках конституції, законодавства кантонів, а також власних статутів. Статут громади приймається в кожній громаді й набуває чинності після затвердження кантональною радою. Серед муніципальних повноважень,які поділяються на законодавчі та адміністративні і відрізняються в різних кантонах, можна виділити повноваження в таких сферах, як: внутрішня організація, початкова освіта, місцеве громадянство, місцева інфраструктура, переробка відходів, соціальне забезпечення, пожежна безпека, місцеве територіальне планування, будівництво шкіл, культура, муніципальні дороги, місцева поліція, місцеві податки.

Суттєва особливість місцевого управління – фіскальний суверенітет громад, адже доходи від податків і зборів, як правило, складають більшу частину місцевих коштів. У різних кантонах громади мають різні ступені фінансової автономії. Крім того, існує стільки систем фінансового вирівнювання, скільки й кантонів. Однак органи місцевого самоврядування самостійно ухвалюють фінансові рішення і можуть встановлювати податки в межах, які визначає кантон. Громади стягують власний прибутковий податок, ставка якого обговорюється на загальних зборах мешканців. У результаті цього державний бюджет ділиться приблизно на три рівні частини: третина належить Федерації, третина – кантонам, третина – громадам.

У дисертації значна увага приділена аналізу специфіки фіскального вирівнювання у Швейцарії, яке спрямоване на те, щоб кантони отримували достатню кількість надходжень, і щоб ці надходження забезпечували мінімальний рівень послуг. При цьому Федерація має забезпечувати справедливе фіскальне вирівнювання. Федерація повинна враховувати обсяги прибутків кантонів та спеціальний статус гірських регіонів при наданні субсидій. З метою зменшення податкових розбіжностей у кантонах нещодавно було реорганізовано систему фіскального вирівнювання. Системи фіскального вирівнювання також функціонують і між окремими громадами одного кантону. Швейцарська система фіскального вирівнювання є необхідною для утримання цілісності країни та одночасного забезпечення податкової конкуренції.

У підрозділі 2.3. «Розвиток швейцарської муніципальної системи на сучасному етапі» зазначається, що місцеве самоврядування, незважаючи на своє ефективне функціонування, потребує реформування. Автором визначаються проблемні питання, які потребують реформ та змін: 1) Останнім часом збільшується кількість структурно ослаблених громад. Більше того, громади сягають меж вичерпаності власних можливостей. Частіше це стосується великих громад, оскільки вони мають виконувати більше завдань, що тягне за собою більшу кількість проблем. 2) Протягом останніх років невеликим громадам бракує ресурсів, свободи та повноважень, необхідних для адекватного виконання своїх обов'язків. Пов'язано це з тим, що кількість цих обов’язків збільшується й вони стають більш складними. Зростає взаємозалежність між різними рівнями врядування, де громади почали виконувати виконавчу та адміністративну функції. 3)Спостерігається замале представництво жінок у політичних інституціях, оскільки середній відсоток жінок в органах виконавчої влади всіх кантонів Швейцарії складає менше 30 %. 4)Характерним для Швейцарії є доволі низький рівень співпраці кантонів та громад. Все більше державних завдань делегується громадам, що, відповідно, посилює рівень обмежень, які накладаються вищими рівнями влади. Крім того, циркулювання фінансових ресурсів між двома рівнями (кантонами та громадами) ще до цього часу є інколи непрозорим та неефективним.5) Муніципальна система Швейцарії зазнає деяких труднощів в управлінні, які зумовлені підвищенням вимог громадян до надання різноманітних послуг.

Окреслюються нещодавно проведені реформи та зміни в швейцарській політичній системі й, зокрема, на муніципальному рівні. Найбільш популярною реформаторською діяльністю швейцарських громад останнім часом є підвищення рівня співробітництва. При цьому традиційною формою міжмуніципальної співпраці є адміністративний союз – об’єднання в рамках публічного права. Тим не менш, останнім часом громади співпрацюють й на засадах приватного права.

Актуальним моментом у розвитку муніципальної системи Швейцарії є злиття малих громад, яке здійснюється задля оптимізації системи управління. Оскільки населення цих громад не дуже підтримує такий процес, акцент робиться на необхідність укріплення співробітництва між громадами, а також реформування системи поділу повноважень. Для громадян Швейцарії дуже важливим є збереження органів місцевої влади, які існували впродовж століть.