КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ПРАВ СПОЖИВАЧІВ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюються рівень наукового розроблення проблематики, зв’язок з науковими темами; визначаються мета і завдання, об’єкт і предмет дослідження, характеризуються методи дослідження; формулюється наукова новизна, розкривається практичне значення одержаних результатів, надаються відомості про їх апробацію та публікації автора за темою дисертації, про структуру й обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретичні основи конституційно-правового регулювання забезпечення прав споживачів» складається з трьох підрозділів і висновків до розділу.

У підрозділі 1.1 «Забезпечення прав споживачів як об’єкт конституційно-правового регулювання» аналізуються суспільні відносини у сфері забезпечення прав споживачів, відзначається їх складний, багатогранний соціально-економічний зміст, що зумовлює особливості їхнього регулювання нормами різних галузей публічного і приватного права. Розглядаються пропоновані в науковій літературі класифікації зазначених суспільних відносин і пропонується авторський підхід до їх класифікації на дві групи. До першої належать суспільні відносини у цій сфері, що регулюються нормами публічного права, які у свою чергу поділяються на два види: в яких споживачі є учасниками і в яких вони не беруть участі; до другої – цивільно-правові відносини за участю споживачів, що регулюються нормами приватного права.

З’ясовується значення конституційного права у регулюванні таких суспільних відносин і обґрунтовується провідна роль його норм у комплексному правовому інституті забезпечення прав споживачів, що зумовлюється основоположним (провідним) характером конституційного права стосовно інших галузей права.

На основі аналізу різних наукових підходів щодо місця прав споживачів у системі прав людини і громадянина, їх класифікації доводиться, що права споживачів є за змістом складною конституційно-правовою категорією, яка включає ряд політичних, економічних, соціальних і гуманітарних прав. Зокрема, право споживачів на об’єднання в громадські організації споживачів (об’єднання споживачів) належить до політичних прав людини. До громадянських прав можна віднести права на захист своїх прав державою і на звернення до суду та інших уповноважених органів державної влади за захистом порушених прав. Права на належну якість продукції та обслуговування; на безпеку продукції; на відшкодування шкоди (збитків), завданих дефектною чи фальсифікованою продукцією або продукцією неналежної якості, а також майнової та моральної (немайнової) шкоди, заподіяної небезпечною для життя і здоров’я людей продукцією у випадках, передбачених законодавством, належать до соціально-економічних прав. Право на інформацію про продукцію, її кількість, якість, асортимент, а також про її виробника (виконавця, продавця) можна одночасно віднести до політичних прав, як складову загального права на інформацію, і до соціально-економічних, враховуючи характер інформації, про яку йдеться. Право на споживчу освіту пропонується класифікувати як гуманітарне право. Наголошується на тому, що національне законодавство вводить всі зазначені види прав до єдиної системи прав людини у відповідності до Резолюції 41/117 Генеральної Асамблеї ООН «Неподільність та взаємозалежність економічних, соціальних, культурних, цивільних та політичних прав», в якій йдеться про те, що всі права людини і основні свободи є неподільними та взаємоза­лежними, а розвиток і захист однієї категорії прав ніколи не може слугувати приводом чи виправданням для звільнення держави від розвитку та захисту інших прав. Крім того, зазначається, що права споживачів мають прямий та опосередкований зв’язок з іншими правами людини: на освіту, на охорону здоров’я, на достатній життєвий рівень, на життя та іншими, виступає умовою їх реалізації.

 Аналізуються поняття «забезпечення прав споживачів» та «захист прав споживачів» і формулюється висновок про те, що останнє поняття є недостатнім для характеристики суспільних відносин між державою та споживачами, які регулюються конституційно-правовими нормами, і для цих цілей більш слушним видається поняття «забезпечення прав споживачів», що включає закріплення прав споживачів, їхню охорону і захист, інституційну систему, до якої входять державні органи, органи місцевого самоврядування, що здійснюють забезпечення прав споживачів, та об’єднання споживачів.

Досліджується поняття «конституційно-правове регулювання забезпечення прав споживачів» і пропонується його визначення як створення за допомогою норм конституційного права необхідних умов для реалізації прав споживачів, а також системи їхнього гарантування з боку держави, до якої входять інституційні, охоронні та захисні елементи.

У підрозділі 1.2 «Проблема визначення поняття «споживач» у конституційному праві» проводиться дослідження зазначеного поняття. Встановлено, що з конституційно-правової точки зору воно не аналізувалося, на відміну від науки цивільного та господарського права. На основі дослідження національного законодавства робиться висновок про те, що в ньому містяться різні визначення поняття «споживач» стосовно фізичної особи, що не можна визнати правильним, оскільки це ускладнює застосування законодавчих приписів. Звертається також увага на те, що в національному законодавстві поняття «споживач», вживається у широкому (у цивільному та господарському праві) значенні, охоплюючи фізичних та юридичних осіб, і у вузькому (конституційне право), що включає лише фізичних осіб.

Обґрунтовується висновок, що визначення поняття «споживач» у Законі України «Про захист прав споживачів» потребує певного вдосконалення, оскільки його юридична кваліфікація зводиться до змісту цивільно-правового поняття «фізична особа». Відповідно до ст. 24 Цивільного кодексу України фізичною особою вважається людина як учасник цивільних, тобто приватних відносин. У даному випадку мова йде про людину як учасника публічних відносин. У конституційному праві для цих цілей, зазвичай, використовується словосполучення «громадянин, іноземець або особа без громадянства». У зв’язку з цим пропонується вважати у конституційному праві споживачем громадянина України або іноземця чи особу без громадянства, який придбаває, замовляє, використовує або має намір придбати чи замовити продукцію для особистих потреб, безпосередньо не пов’язаних з підприємницькою діяльністю або виконанням обов’язків найманого працівника.

У підрозділі 1.3 «Конституційно-правове регулювання державної політики щодо забезпечення прав споживачів» зазначається, що державна політика щодо забезпечення прав споживачів знайшла своє закріплення на найвищому – конституційному рівні. Закон «Про захист прав споживачів» став першим конституційно-правовим законодавчим актом, в якому йшлося про державну політику України у вказаній сфері. Надалі конституційно-правове регулювання державної політики щодо забезпечення прав споживачів здійснювалося Конституцією України, іншими законами, нормативно-правовими актами глави держави, уряду, центральних органів виконавчої влади, міжнародними договорами України тощо.

Основним суб’єктом конституційно-правового регулювання державної політики щодо забезпечення прав споживачів в Україні є парламент, до повноважень якого згідно з п. 5 ч. 1 ст. 85 Конституції України віднесено визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики (а отже і засад державної політики щодо забезпечення прав споживачів). Участь інших суб’єктів у даному процесі є похідною, певною мірою субсидіарною, тобто такою, що доповнює і розширює вже визначені парламентом засади цієї політики.

Чинне законодавство не містить визначення «державна політика щодо забезпечення прав споживачів». Пропонується його авторське визначення як системної і послідовної діяльності держави з питань закріплення, створення умов для реалізації, охорони та захисту прав споживачів, спрямованої на досягнення такого рівня суспільних відносин у цій сфері, який відповідатиме інтересам кожного споживача і суспільного розвитку України в цілому.

Конституційно-правове регулювання державної політики у цій сфері забезпечує прозорий і контрольований перехід від прийняття політичних рішень до їх практичної реалізації, стабільність державної політики, зниження негативного впливу суб’єктивного фактора при прийнятті рішень, особливо на рівні виконавчої влади, суттєве підвищення ефективності споживчого законодавства. Однак, не завжди вдається вибудувати системну і послідовну державну політику у даній сфері. Не у всіх випадках питання забезпечення прав споживачів знаходять своє вираження в основоположних законодавчих актах, що закріплюють засади державної політики в цілому, чи з питань прав людини.

Членство України в ООН, її орієнтація на інтеграцію до Європейського Союзу зумовлюють потребу приведення державної політики у всіх сферах суспільного і державного життя (у тому числі й у сфері забезпечення прав споживачів) у відповідність до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права та права ЄС, зокрема, до Керівних принципів для захисту прав споживачів, схвалених Генеральною Асамблеєю ООН у 1985 р. (розширених у 1999 р.) та Хартії захисту споживачів, прийнятій Консультативною Асамблеєю ЄС у 1973 р.

Наводиться досвід деяких іноземних держав щодо визначення державної політики у даній сфері.

Наголошується на тому, що приведення державної політики України щодо забезпечення прав споживачів у відповідність до загальновизнаних принципів і норм міжнародного права, а також врахування позитивного досвіду з цього питання інших держав сприятимуть створенню належних умов для реалізації прав споживачів у нашій державі.

Розділ 2 «Питання забезпечення прав споживачів у джерелах конституційного права» містить три підрозділи та висновки до розділу.

У підрозділі 2.1 «Конституційні основи забезпечення прав споживачів» теоретично узагальнюються конституційні основи забезпечення прав споживачів в Україні та іноземний досвід його конституційного регулювання. Аналізується роль і місце Конституції України у конституційно-правовому регулюванні забезпечення прав споживачів. Відзначено її чільне місце серед нормативно-правових актів, що здійснюють регулювання суспільних відносин у цій сфері. Роль конституційного регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення прав споживачів полягає також у тому, що воно є важливим засобом забезпечення єдності національного законодавства. Правові категорії, що вводяться конституційним правом, характеризуються вищим рівнем абстрактного узагальнення та універсалізації і, відповідно, повинні в різних галузях права означати одне і те саме.

У Конституції України від 28 червня 1996 р., вперше на конституційному рівні визначено важливі для споживачів базові правові засади. Зокрема, згідно зі ст. 42 Основного Закону держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів. Водночас права споживачів забезпечуються й іншими конституційними нормами, що містяться в статтях 22, 26, 47-50, 53, 55, 57, 92, 157 Конституції України тощо.

Конституції деяких європейських держав: Португальської Республіки, Королівства Іспанії, Норвезького Королівства, Республіки Польща, Республіки Болгарія, Грузії, Литовської Республіки також містять норми щодо забезпечення прав споживачів. Заслуговує на увагу, насамперед, досвід з цього питання Португальської Республіки, Конституція якої містить окрему ст. 60 «Права споживачів». Все ж конституції більшості європейських держав не містять норм, які б безпосередньо регулювали забезпечення прав споживачів. Наявність у Конституції України відповідних положень з цього питання свідчить про прогресивність нашого Основного Закону.

Проте деякі конституційні положення, що стосуються забезпечення прав споживачів, потребують вдосконалення. Це стосується, зокрема, ч. 4 ст. 42 Основного Закону України, згідно з якою держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності організацій споживачів. У наведеному положенні не вживається термін «товари». Водночас, у міжнародному праві продукція, послуги і роботи розуміються як різновиди товару. У зв’язку з цим пропонується під час подальшого здійснення конституційної реформи внести зміну до зазначеного конституційного припису, передбачивши, що держава здійснює контроль за якістю і безпечністю товарів (продукції, послуг, робіт). Потребує вдосконалення, на наш погляд, і положення ч. 2 ст. 50 Конституції України. Адже Конституція має гарантувати право вільного доступу до інформації не лише про якість харчових продуктів і предметів побуту та право на її поширення, а про товари взагалі, що, безумовно, включає і інформацію про їх якість, а також про виробників товарів. Варто доповнити п. 3 ст. 116 Основного Закону, яким визначено повноваження КМУ щодо забезпечення проведення політики у певних сферах суспільного життя, словами «забезпечення прав споживачів».

Врахування під час удосконалення зазначених конституційних положень позитивного досвіду конституційного регулювання забезпечення прав споживачів вказаних європейських держав сприятиме підвищенню ефективності конституційного законодавства в цій сфері.

У підрозділі 2.2 «Питання забезпечення прав споживачів у Законі України «Про захист прав споживачів» досліджується історія розроблення і прийняття зазначеного Закону, визначається його місце серед інших джерел конституційного права, що здійснюють правове регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення прав споживачів, наводяться оцінки науковців щодо значення його прийняття. Аналізується зміст зазначеного Закону з позицій конституційного права, а також у порівнянні зі змістом подібних законів деяких інших держав. Наголошується, що прийняття і зміст першої редакції Закону України «Про захист прав споживачів» від 12 травня 1991 р. засвідчили, що наша держава прагне врахувати загальновизнані вимоги щодо забезпечення інтересів споживачів, викладені у Керівних принципах ООН для захисту інтересів споживачів.

Цей Закон започаткував формування законодавчої бази щодо забезпечення прав споживачів в Україні. Ним передбачено цілу систему способів забезпечення прав споживачів. Поряд з індивідуальним захистом прав та інтересів споживачів Законом створено умови і для їх захисту громадськими організаціями споживачів (об’єднанням споживачів), яким присвячено цілий розділ.

Досліджуються зміни до Закону «Про захист прав споживачів», що вносилися протягом його дії, та встановлено, що їхнім результатом є поступове наближення його змісту до міжнародних стандартів щодо забезпечення прав споживачів. Водночас, чинна редакція Закону відкрита для подальшого вдосконалення.

Аналізуються законопроекти, спрямовані на вдосконалення положень Закону «Про захист прав споживачів», що перебувають на розгляді Верховної Ради України, а також пропозиції з цього питання, висловлені науковцями.

Науково обґрунтовуються та формулюються авторські пропозиції щодо вдосконалення цього Закону.

У підрозділі 2.3 «Конституційно-правове регулювання забезпечення прав споживачів іншими джерелами конституційного права» наголошується на тому, що конституційно-правове регулювання забезпечення прав споживачів здійснюється не лише Конституцією України та Законом України «Про захист прав споживачів», а й іншими джерелами конституційного права.

Звертається увага на те, що за базою даних Верховної Ради України за роки незалежності України було прийнято понад 5 тисяч нормативно-правових документів, в яких вживається термін «споживач». У тому числі понад 270 законів, 190 указів Президента України, 900 постанов уряду тощо. Зазначається, що конституційно-правове регулювання суспільних відносин у сфері забезпечення прав споживачів здійснюють не всі названі вище акти, а лише ті з них, що містять норми конституційного права. До таких джерел належать нормативно-правові акти, в яких закріплюються державна політика з цього питання, права споживачів та їх гарантії, повноваження державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій споживачів у даній сфері, регулюються питання інформації про товари, споживчої освіти тощо. Зрозуміло, що конституційно-правове регулювання суспільних відносини у сфері забезпечення прав споживачів здійснюється не лише нормативно-правовими актами, в яких вживається термін «споживач», а й іншими джерелами конституційного права, спрямованими на забезпечення прав людини і громадянина в цілому.

Аналізується зміст зазначених джерел права з конституційно-правових позицій. Відзначається достатньо активна нормотворчість у сфері забезпечення прав споживачів і водночас звертається увага на недоліки національного законодавства з цього питання. Встановлено, що повністю сформувати законодавчу базу з питань забезпечення прав споживачів в Україні не вдалося. Зокрема, не прийнято закони про загальну безпеку продукції, про захист прав пацієнтів, про страхову медицину тощо. Важливою проблемою конституційно-правового регулювання забезпечення захисту прав споживачів є усунення юридичних колізій, що мають місце між нормами як окремих законів, так і законів і підзаконних актів. На практиці мають місце випадки, коли центральні органи виконавчої влади видають і застосовують нормативно-правові акти без їх державної реєстрації, а також випадки прийняття органами місцевого самоврядування рішень, що перевищують їхні повноваження тощо.

Вдосконалення законодавства з питань забезпечення прав споживачів має включати приведення його у відповідність до норм міжнародного права.

Розділ 3 «Інституційно-правова система забезпечення прав споживачів в Україні».

У підрозділі 3.1 «Система і повноваження державних органів та органів місцевого самоврядування, що здійснюють забезпечення прав споживачів в Україні» зазначається, що для належного забезпечення прав споживачів важливою є наявність відповідної системи державних органів та органів місцевого самоврядування, наділених певними повноваженнями у цій сфері. Нині в Україні створена і функціонує така система, що включає главу держави, парламент, органи виконавчої влади, прокуратуру, суди, органи місцевого самоврядування тощо.

Водночас робиться висновок, що повноваження і діяльність органів, які здійснюють забезпечення прав споживачів, потребують удосконалення. Це, зокрема, стосується здійснення парламентського контролю за виконанням законодавства щодо забезпечення прав споживачів. Аналіз матеріалів парламентських слухань, проведених Верховною Радою України, засвідчив, що законодавцями цьому питанню не було приділено належної уваги. Жодні парламентські слухання не були спеціально присвячені проблемі забезпечення прав споживачів. Невдалою видається назва Розділу IV Закону України «Про захист прав споживачів» – «Діяльність органів влади у сфері захисту прав споживачів». Аналіз змісту даного Розділу свідчить про те, що в ньому йдеться про органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування. Крім того, коло врегульованих у ньому питань ширше за захист прав споживачів. Тому для цього Розділу видається більш доцільною назва «Діяльність органів виконавчої влади та місцевого самоврядування у сфері забезпечення прав споживачів». Водночас у ньому потрібно визначити повноваження уряду у сфері забезпечення прав споживачів, оскільки його роль у такому забезпеченні є однією із найвагоміших.

Зазначається, що важливим для належного забезпечення прав споживачів було створення системи спеціальних державних органів, безпосередньо відповідальних за забезпечення цих прав. Однак їх постійна реорганізація ускладнює забезпечення прав споживачів у нашій державі.

У підрозділі 3.2 «Конституційно-правове регулювання діяльності громадських організацій споживачів» аналізується унормування джерелами конституційного права повноважень громадських організацій споживачів (об’єднань споживачів) як важливої ланки інституційної системи забезпечення прав споживачів. Відзначається, що ефективність їх діяльності значною мірою залежить від належного конституційно-правового регулювання. У ст. 42 Конституції України закріплено обов’язок держави сприяти діяльності громадських організацій споживачів. Значну увагу діяльності об’єднань споживачів приділено у Законі України «Про захист прав споживачів», в якому їм присвячено окремий Розділ ІІІ.

Аналізуються підходи, які передбачені щодо підтримки діяльності громадських організацій споживачів у Керівних принципах ООН для захисту інтересів споживачів, висвітлюється досвід інших держав з цього питання.

Виявлено недоліки, що мають місце у конституційно-правовому регулюванні діяльності об’єднань споживачів. Так, у Законі України «Про захист прав споживачів» необґрунтовано обмежено право об’єднань споживачів одержувати інформацію, необхідну для реалізації своїх цілей і завдань, лише від органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; двічі по-різному у ст. 4 та ч. 1 ст. 24 закріплено право на об’єднання в громадські організації споживачів (об’єднання споживачів); у ст. 5 не згадано об’єднання споживачів серед органів, що здійснюють захист споживачів; у ч. 3 ст. 24 встановлено обов’язок держави підтримувати діяльність об’єднань споживачів, однак не передбачено форми такої підтримки тощо. Крім того, не всі закони, спрямовані на забезпечення прав споживачів, містять положення щодо об’єднань споживачів.

Усунення зазначених недоліків і вдосконалення конституційно-правового регулювання суспільних відносин, учасником яких є громадські організації споживачів (об’єднання споживачів), створить підґрунтя для більш ефективного використання їхнього потенціалу у забезпеченні прав споживачів, а в кінцевому рахунку сприятиме формуванню в Україні громадянського суспільства.