КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВИБОРЧОЇ КОМІСІЇ: ДОСВІД УКРАЇНИ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються ступінь його наукової розробленості, мета і завдання роботи, її методологічна основа та наукова база, предмет і об’єкт дослідження, зв’язок роботи з науковими програмами і планами, практичне значення отриманих результатів та їх апробація, структура роботи, а також основні положення, які виносяться на захист.

Розділ 1 «Правова природа Центральної виборчої комісії як органу держави» складається з двох підрозділів.

Підрозділ 1.1 «Поняття та основні характеристики Центральної виборчої комісії як органу держави» присвячений визначенню вихідних теоретичних положень щодо правової природи ЦВК. У ньому виокремлені та охарактеризовані риси Центральної виборчої комісії: 1) це державний орган; 2)це постійно діючий орган: члени ЦВК призначаються Верховною Радою України строком на сім років і здійснюють свої повноваження на постійній основі; 3) Комісія є колегіальною інституцією, що визначається способом і порядком організації діяльності і прийняття рішень: до її складу входить 15 членів; основною формою діяльності є засідання, на яких передбачається присутність не менше двох третин від складу Комісії; рішення приймаються на її засіданнях шляхом відкритого голосування більшістю голосів від загального складу ЦВК; 4) це незалежний орган, який здійснює свої повноваження самостійно, незалежно від інших органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб; 5) статус ЦВК визначається Основним Законом України та рядом інших правових актів; 6) це орган спеціальної компетенції, що виявляється в її спеціалізованих повноваженнях, коли Комісія зосереджується на виконанні чітко визначених цілях та функціях – організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів; 7) це орган, який очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, всеукраїнського референдуму; 8) ЦВК здійснює контроль за діяльністю та консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення місцевих виборів і місцевих референдумів. На основі цих рис пропонується відповідне авторське визначення Центральної виборчої комісії.

У підрозділі 1.2 «Місце Центральної виборчої комісії в державному механізмі» досліджуються існуючі концепції щодо місця виборчих комісій в механізмі держави. При цьому дисертант стоїть на позиції, що сьогодні передчасно говорити про існування в Україні електоральної (виборчої) гілки влади. Можна тільки визнати, що певною мірою відбувається її становлення і потрібні ще значні зусилля для конституційно-правового оформлення цієї гілки влади, впорядкування роботи системи її органів, запровадження чіткої ієрархії між ними, раціональної оптимізації відносин.

Найбільш плідним у вирішенні питання місця виборчих комісій в механізмі державної влади є підхід, відповідно до якого вони (в першу чергу це стосується Центральної виборчої комісії) не належать до жодної гілки влади, займаючи у системі органів державної влади самостійне місце, оскільки їх функціональне призначення не «вписується у рамки» існуючих гілок влади. Центральна виборча комісія є органом sui generis, особливого роду, з унікальним статусом. Своєю діяльністю ця інституція не дублює і не підміняє інші органи державної влади при здійсненні ними функціональних обов’язків і за характером своїх функцій і повноважень вона виконує особливу роль – забезпечує реалізацію конституційного принципу народовладдя в Україні, гарантує дотримання періодичної заміни представників у представницьких органах, забезпечує легітимність державної влади, демократичність її формування.

Центральна виборча комісія виступає в якості суб’єкта виборчих правовідносин, що займає центральне місце в механізмі реалізації народного волевиявлення на загальних та місцевих виборах, всеукраїнському і місцевому референдумах. Це пояснюється тим, що Комісія, по-перше, наділена повноваженнями щодо організації підготовки і проведення передбачених законодавством виборів (розробка і затвердження кошторису витрат на підготовку і проведення виборів, утворення виборчих округів, встановлення форми виборчих документів, встановлення форми підписних листів тощо); по-друге, очолює систему виборчих комісій та комісій з референдуму, які утворюються для цього; по-третє, здійснює контроль за діяльністю й консультативно-методичне забезпечення виборчих комісій, які утворюються для організації підготовки та проведення місцевих виборів та місцевих референдумів; по-четверте, ЦВК є суб’єктом з певними зобов’язаннями виборчо-правового характеру і не може ухилятися від участі в у виборах; по-п’яте, головним її призначенням у виборчій кампанії є забезпечення організаційних, фінансових, матеріально-технічних, інформаційних та інших умов для реалізації політичними суб’єктами своїх прав, здійснення контролю за дотриманням виборчого законодавства, поновлення та захист у разі порушення виборчих прав громадян.

Розділ 2 «Основи статусу Центральної виборчої комісії» складається з чотирьох підрозділів.

Підрозділ 2.1 «Склад Центральної виборчої комісії, порядок її формування та статус членів Комісії» присвячено дослідженню порядку формування та складу відповідного органу. В роботі робиться висновок, що в цих питаннях вітчизняна практика відповідає зарубіжному досвіду.

Члени ЦВК набувають статусу державного службовця з моменту заміщення посади (призначення). Вони здійснюють повноваження відповідно до затвердженого розподілу обов’язків між ними, а також виконують окремі доручення Голови ЦВК або його заступника у передбачених законом випадках. Голова Центральної виборчої комісії, його заступники та секретар ЦВК є посадовими особами, а члени ЦВК – службовими. Основний критерій розмежування цих понять є характер владних повноважень. Це полягає у тому що, по-перше, посадова особа наділена як зовнішніми владними повноваженнями, так і внутрішніми (посадові особи мають підлеглих по службі), службова – тільки зовнішніми; по-друге, усі посадові особи водночас є службовими, однак не всі службові особи можуть бути посадовими.

У роботі акцентується увага на тому, що вдосконалення потребують положення чинного законодавства, що стосуються статусу членів Центральної виборчої комісії України.

Так, треба запровадити додаткові вимоги до кандидатів у члени Центральної виборчої комісії (підвищення вікового цензу, наявність вищої юридичної освіти чи наукового ступеню в галузі права у кожного члена ЦВК); виключити ч. 2 статті 31-1 Закону України «Про Центральну виборчу комісію» про дострокове припинення повноважень всього складу ЦВК, оскільки це не відповідає Конституції України; розширити права та гарантії діяльності членів ЦВК; передбачити їх відповідальність, зокрема, дисциплінарну (підстави дисциплінарної відповідальності, стягнення, що застосовуються, порядок їх накладення та зняття тощо). Вартим уваги є досвід Республіки Білорусь щодо членів Центральної виборчої комісії з правом дорадчого голосу.

У підрозділі 2.2 «Функції, повноваження та принципи діяльності Центральної виборчої комісії» зазначається, що Центральній виборчій комісії притаманні наступні функції: 1) організаційна – здійснення широкомасштабних заходів стосовно різних суб’єктів виборчого процесу, безпосередня реалізація організаційних заходів щодо підготовки і проведення загальнонаціональних та місцевих виборів, всеукраїнських та місцевих референдумів; 2) контрольно-наглядова – здійснюється Центральною виборчою комісією у специфічній сфері правовідносин і полягає, перш за все, у контролі та нагляді за додержанням вимог законодавства України про референдум і за дотриманням виборчого законодавства усіма учасниками виборчого процесу; 3) консультативно-методична – організація консультацій та методичної допомоги виборчим комісіям; 4) правововиховна – участь Центральної виборчої комісії у правовому вихованні населення щодо особливостей та порядку проведення виборчого процесу; підвищення правової культури виборців та представників політичних партій; підвищення активності електорального корпусу; нормотворча – Центральна виборча комісія при цьому не ставить за мету вироблення якісно нових норм, що до її компетенції не належать, а видає нормативні акти, спрямовані на деталізацію норм виборчого та референдного законодавства України; 5) правоустановча – ця діяльність Центральної виборчої комісії проявляється у досить специфічній формі, оскільки вона виражає не власну волю, а здійснює офіційне виявлення політичної волі громадян, надає волі народу юридично значущої форми та «трансформує» її у склад представницьких органів (встановлення результатів виборів); 6) правопосвідчуюча – діяльність Центральної виборчої комісії у рамках вказаної функції має характер офіційного юридичного підтвердження фактів у межах виборчого процесу; 7) правозахисна – захист порушених прав та інтересів учасників виборчого процесу та проведення референдумів. Здійснення такого роду діяльності з боку Центральної виборчої комісії є однією з важли­вих функцій забезпечення виборчих прав та свобод громадян України.

Повноваження Центральної виборчої комісії свідчать, що їх можна класифікувати на загальні та спеціальні. Останні притаманні Центральній виборчій комісії під час організації підготовки та проведення виборів Президента України, народних депутатів України, виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад, сільських, селищних, міських голів, а також всеукраїнського і місцевих референдумів. Також повноваження Центральної виборчої комісії можна поділити на такі групи в залежності від виду кореспондуючих суб’єктів правовідносин: 1) повноваження щодо виборців, кандидатів, партій і виборчих блоків; 2) повноваження стосовно підпорядкованих виборчих комісій; 3) повноваження у відносинах з іншими органами влади, підприємствами, установами, організаціями, а також їх посадовими особами.

Центральна виборча комісія будує свою діяльність на принципах верховенства права, законності, незалежності, об’єктивності, компетентності, професійності, колегіальності розгляду і вирішення питань, обґрунтованості прийнятих рішень, відкритості і публічності.

Підрозділ 2.3 «Організація роботи та форми діяльності Центральної виборчої комісії» присвячений аналізу організації роботи Центральної виборчої комісії, її допоміжних підрозділів (Секретаріату, патронатної служби, Служби розпорядника Державного реєстру виборців). У роботі зазначається, що форми діяльності Центральної виборчої комісії представляють собою основні однорідні, самостійні дії, які здійснюються нею у передбачених законодавством правових та позаправових рамках і спрямовані на реалізацію її повноважень. При цьому правові форми діяльності Центральної виборчої комісії врегульовані нормами права і пов’язані із здійсненням нею у визначеному законодавством порядку юридично значимих дій, які тягнуть за собою певні юридичні наслідки. Позаправова форма діяльності Центральної виборчої комісії не вимагає повного і суворого юридичного оформлення і тому вона не передбачає юридичних наслідків. Дії, які складають її зміст, забезпечують реалізацію повноважень ЦВК за допомогою конкретних організаційних форм, не обов’язково закріплених у законі (проведення нарад, обговорень, перевірок, поширення передового досвіду, розробка прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення бухгалтерського і статистичного обліку, організація прес-конференцій, зустрічей з представниками об’єднань громадян тощо). Кожна така дія не пов’язана з вчиненням юридично значущих дій, проте вона вносить свою частку в кінцевий результат діяльності Центральної виборчої комісії.

У підрозділі 2.4 «Компетенційні взаємозв’язки Центральної виборчої комісії з іншими органами державної влади та посадовими особами» розкривається точка зору, за якою поділ державної влади включає в себе організаційно-правовий механізм взаємодії гілок влади, їх взаємних стримувань і противаг з метою утримання кожної в межах своїх повноважень і разом з тим забезпечення її незалежності від інших влад у тих же межах. У цьому аспекті цікавою є роль Центральної виборчої комісії як органу держави, який не входить в жодну з гілок влади.

У цілому взаємодія ЦВК з органами державної влади являє собою засновану на Конституції України, законах України та підзаконних актах спільну діяльність, яка спрямована на організацію підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, забезпечення реалізації та захисту конституційних виборчих прав громадян України і прав на участь у референдумах та суверенного права Українського народу на виявлення своєї волі.

Взаємодія Центральної виборчої комісії, Верховної Ради України та Президента України характеризується наявністю декількох сфер правовідносин. Перша з цих сфер пов’язана із взаємовідносинами щодо формування Центральної виборчої комісії Верховною Радою та Президентом України. У свою чергу, ЦВК є державним органом, який організовує та забезпечує процедуру формування Верховної Ради України та обрання Президента України. Друга сфера пов’язана із контролем ЦВК за виконанням законів України щодо здійснення громадянами України виборчого права та інформування відповідних суб’єктів державної влади про результати цієї діяльності. Третя сфера пов’язана із взаємодією ЦВК та окремих органів Верховної Ради України – Рахункової палати та Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини щодо використання ЦВК коштів державного бюджету та дотримання виборчих прав громадян України. Четверта сфера правовідносин стосується нормотворчої роботи ЦВК.

Особливою сферою взаємодії ЦВК з іншими органами державної влади є її відносини із органами прокуратури та судами, роль яких у захисті конституційних виборчих прав громадян України, забезпеченні підготовки і проведення виборів згідно з вимогами законодавства України є незаперечною та зростає. Окремою сферою взаємодії ЦВК є відносини з Конституційним Судом України через подання до єдиного органу конституційної юрисдикції щодо офіційного тлумачення Конституції України, законів України або окремих їх положень з питань, що стосуються організації підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні.

Треба також враховувати участь представників ЦВК у засіданнях Конституційного Суду України у справах щодо підготовки та проведення виборів і референдумів в Україні, надання Конституційному Суду інформації необхідної для розгляду конституційних звернень та подань.

З органами виконавчої влади ЦВК взаємодіє шляхом проведення спільних засідань та нарад з керівництвом центральних або місцевих органів виконавчої влади; створення міжвідомчих робочих груп спільно з центральними та місцевими органами виконавчої влади; надсилання запитів та звернень від ЦВК до центральних та місцевих органів виконавчої влади, а також робота з відповідними запитами та зверненнями цих органів; проведення спільних заходів, направлених на дотримання суб’єктами виборчого процесу законодавства України про вибори та референдум.