Кулага Е.В. Конституційні засади розвитку системи органів внутрішніх справ України

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обгрунтовується актуальність теми, зазначається зв’язок роботи з науковими програмами і темами; визначаються об’єкт, предмет дослідження; формулюються його мета і основні завдання; висвітлюється методологія дослідження, новизна роботи, найбільш суттєві наукові положення, висновки та пропозиції, їх практичне значення; наведено відомості про апробацію та публікацію основних положень дисертації, її структуру і обсяг.

В першому розділі  - “Поняття та зміст конституційних засад розвитку системи органів внутрішніх справ України” проаналізовано та узагальнено наукові дослідження з даної тематики, визначено роль конституційних засад у розвитку системи права та державних органів, досліджено основні характеристики правової держави, закріплені в Конституції України: нормативно-правову (верховенство права); гуманістично-правову (утвердження і забезпечення прав та свобод людини і громадянина) та інституційно-правову (принцип поділу державної влади) під призмою їх втілення в розвиток системи органів внутрішніх справ України.

Конституція є політико-правовим документом, який, закріплюючи співвідношення політичних сил, що склалося на час його прийняття, фіксує і узгоджує політичні інтереси різноманітних соціальних прошарків суспільства. Основне її призначення полягає у визначенні юридичних меж втручання держави у сферу економічної, політичної та соціальної свободи індивіда. Її норми мають пріоритетне значення у системі права та визначають демократичні засади функціонування всього державного механізму, а, отже, й органів внутрішніх справ України як його складової.

Дисертант визначає конституційні засади розвитку системи органів внутрішніх справ України як фундаментальні системотворчі положення установчого характеру, які закріпленні в Конституції України і є юридичним підґрунтям правотворчості і правозастосування в системі органів внутрішніх справ України.

Автор доходить висновку, що реальне втілення засад Конституції України, як основи правового регулювання організації та діяльності органів внутрішніх справ, забезпечить їх підпорядкування принципу верховенства права та головному обов’язку держави – утвердженню і забезпеченню прав та свобод людини і громадянина.

Дослідження питань співвідношення принципів верховенства права та верховенства закону дало підстави для висновоку про те, що принципи верховенства права та верховенства закону в діяльності державних органів – це органічна єдність змісту та форми. Їх роз’єднання та надання останній пріоритетного значення, як свідчить досвід радянського минулого, призводять до формалізму. Ці принципи слід інтегрувати в єдиний – принцип верховенстива правового закону, тобто утвердити існування ідей природного права в нормативному оформленні. Даний принцип необхідно покласти в основу діяльності органів внутрішніх справ.

Основними чинниками, що прискорять темпи втілення принципу верховенства правового закону в практику суспільних відносин, на думку автора, є: реалізація гуманістичного потенціалу Конституції; підвищення рівня правової культури працівників органів внутрішніх справ; посилення взаємодії з населенням та підвищення авторитету даних органів; удосконалення управління органами внутрішніх справ, їх незалежність від політики; закріплення ієрархії нормативно-правових актів на законодавчому рівні; чітке встановлення меж правового регулювання законів та підзаконних нормативно-правових актів, усунення диспропорції між ними на користь законів, закріплення принципу верховенства правового закону в Законі України “Про міліцію” та інших законах. Як наслідок – створення законодавчої бази на основі правових за своєю суттю та змістом нормативно-правоих актів, яка має забезпечувати організацію і функціонування органів внутрішніх справ в правовому полі, визначеному Конституцією України.

Вбачається, що відомчі нормативні акти мають бути адресовані тільки суб’єктам даного відомства, а також повинні обмежуватися регламентацією організаційно-процедурних відносин у сфері функціонування органів внутрішніх справ. Встановлення ж або обмеження певних прав і обов’язків громадян в таких актах, є порушенням статті 92 Конституції України. Аналіз відомчих нормативно-правових актів свідчить про наявність фактів такого порушення. Вважається, що доцільним було б позбавити Міністерство внутрішніх справ України наданого йому права приймати обов’язкові для виконання юридичними і фізичними особами нормативно-правові акти, пов’язані з обмеженням прав і свобод людини і громадянина.

Утвердження і забезпечення прав і свобод людини і громадянина, як основний обов’язок держави передбачає її цілеспрямовану діяльність щодо  визнання і закріплення певних можливостей людини обирати вид і міру своєї поведінки, а також сприяння їх реалізації, охорона і захист.

Аналіз нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ з питань утвердження та забезпечення конституційних прав та свобод людини і громадянина, свідчить про те, що у цілому вони відповідають Конституції України, однак мають й певні прогалини, які необхідно усунути для створення дієвого механізму утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина.

З метою підвищення рівня утвердження та забезпечення прав і свобод людини і громадянина та втілення у законодавстві положень статті 60 Конституції України пропонується доповнити Закон України “Про міліцію” нормою, яка б надавала громадянам право відмовлятися від виконання явно незаконних розпоряджень та наказів з боку працівників міліції. Необхідно також привести у відповідність зі статтею 32 Конституції України частину третю статті 5 Закону України “Про міліцію”, конкретизувавши випадки, коли дозволяється розголошення відомостей, що стосуються особистого життя людини, принижують її честь і гідність, а саме, коли цього потребують інтереси національної безпеки, економічного добробуту і, найголовніше, прав людини.

Одна з найбільш суттєвих засад конституційного ладу України пов’язана з закріпленням принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову. Здобувач стверджує, що система поділу державної влади в Україні в даний час не є досконалою і вимагає передусім науково обгрунтованого оновлення. Діапазон проблем, які необхідно розглянути у зв’язку з цим, досить широкий, тому їх дослідження повною мірою в рамках даної роботи не уявляється можливим. Автор обмежився розглядом питань, пов’язаних з визначенням місця органів внутрішніх справ в механізмі поділу державної влади.

Здобувач не поділяє позиції тих науковців, які визнають існування крім законодавчої, виконавчої та судової влад ще правоохоронну, президентську та інші. В демократичній соціальній правовій державі органи внутрішніх справ мають бути лише складовою виконавчої гілки влади, незважаючи на те, що вони виконують специфічні забезпечувальні функції по відношенню до інших гілок влади та їх компетенція певною мірою виходить за межі виконавчої діяльності.

Дисертант дійшов висновку, що більшість норм права, що стосуються організації та діяльності органів виконавчої влади України, затверджені указами Президента України або постановами Кабінету Міністрів України. Це не повною мірою узгоджується з положеннями пункту 12 статті 92 Конституції України. У зв’язку з цим пропонується завершити роботу над законом “Про Кабінет Міністрів України” та прийняти закон “Про органи виконавчої влади в Україні”, які стали б основою для подальшого вдосконалення системи правового регулювання організації та діяльності органів внутрішніх справ, як складової органів виконавчої влади.

Крім того, на даному етапі розвитку органів внутрішніх справ не розв‘язана одна з основних проблем, яка пов’язана з регламентацією правового становища та функціонування підрозділів органів внутрішніх справ як єдиної системи державних органів України. З метою закріплення на законодавчому рівні загальних принципів їх організації та діяльності, завдань, структури, повноважень різних підрозділів органів внутрішніх справ в дисертації обгрунтовується необхідність прийняття єдиного нормативно-правовий акту - Закону України “Про органи внутрішніх справ України”, про що неодноразово наголошувалося науковцями та практиками. Адже дані органи, крім своїх специфічних функцій, виконують загальні для всієї системи завдання, а співробітники підрозділів системи мають єдиний правовий статус осіб рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ.

Автор стверджує, що основні правові засади організації та діяльності органів внутрішніх справ України мають визначатись передусім Основним Законом держави. В основу діяльності даного відомства неприпустимо покладати засади ідеологічного та декларативного характеру. Органи внутрішніх справ мають функціонувати виходячи з принципів правової держави. Це дозволить виконавчій владі забезпечувати політичну рівновагу в суспільстві та контролювати процеси соціальних перетворень.

У другому розділі – “Розвиток і вдосконалення конституційно-правових засад організації та діяльності органів внутрішніх справ України” – досліджено процеси становлення і розвитку конституційно-правових засад організації та діяльності органів внутрішніх справ в Україні (1919-1996 рр.), а також чинну нормативно-правову базу організації та діяльності органів внутрішніх справ України, її співвідношення з загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права, викладено пропозиції щодо оптимальних шляхів її вдосконалення.

На основі ретроспективного дослідження розвитку конституційно-правових засад організації та діяльності органів внутрішніх справ автор робить висновок, що конституції України – від Основного Закону 1919 року до Конституції УРСР 1978 року – певною мірою відрізнялися за своєю суттю, проте зберігали риси, властиві законодавству авторитарних держав, а саме ідеї: колективізму, за яких інтереси держави та суспільства превалюють над інтересами особи; диктатури пролетаріату, яка в Конституції УРСР 1978 року еволюціонувала в доктрину загальнонародної держави; постулату повновладдя Рад, що заперечував принцип поділу державної влади.

Висловлюється думка про те, що конституційним засадам організації та діяльності органів внутрішніх справ у досліджуваний період значною мірою був властивий ідеологічний характер, а в частині забезпечення прав і свобод людини і громадянина – декларативний. Це пояснюється тим, що основні риси правової системи передусім зумовлювалися об’єктивними потребами політичної системи суспільства. Особливостями правової основи діяльності органів внутрішніх справ були: незначна частка законів; гіпертрофована роль відомчих нормативно-правових актів; ідеологічне нашарування; прогалини в законодавстві в регулюванні важливих питань розвитку суспільства і держави; практика розширеного тлумачення закону.

Здобувач стверджує, що якісні характеристики законодавства в регулюванні організації і діяльності органів внутрішніх справ були закономірними, зважаючи на відсутність глибоких демократичних традицій у суспільстві та з огляду на панування в нашій державі протягом багатьох років авторитарного політичного режиму.

Підкреслюється, що авторитарна держава, якою і була Україна у складі СРСР, не передбачала створення сильної правоохоронної системи, основним завданням якої був би захист прав, свобод та законних інтересів людини і громадянина. Органи внутрішніх справ у такій державі були силовою структурою, яка стояла на варті інтересів держави та забезпечувала стабільність правлячого режиму. Наслідок цього – неабиякі прорахунки в законотворчості, процесуальне спрощення та правовий нігілізм на практиці.

В дисертації зроблено висновок про те, що конституційні засади, які були покладені в основу організації та діяльності органів внутрішніх справ України за радянських часів, як і законодавство загалом, попри властивий їм ідеологічний і декларативний характер, є позитивним надбанням законодавчих органів того періоду.

У свою чергу, негативний історичний досвід, що мав місце в організації і практичній діяльності органів внутрішніх справ України, має стати запорукою недопущення подібного в умовах незалежної України.

Необхідність удосконалення нормативно-правової бази  організації та діяльності органів внутрішніх справ та реформування на цій основі системи даних органів зумовлена низкою факторів, які автор поділяє на дві групи. Одна з них пов’язана з новітніми тенденціями розвитку нашої держави і суспільства. Серед такого роду об’єднуючих факторів виділено наступні: курс на побудову соціальної, правової і демократичної держави та громадянського суспільства; прийняття Україною ряду міжнародно-правових зобов‘язань у сфері забезпечення прав людини і громадянина; закономірні кризові явища перехідного періоду, які нерідко супроводжуються корупцією, криміналізацією суспільства, діяльністю тіньових структур тощо. Фактори другої групи стосуються самої системи органів внутрішніх справ, в структурі та діяльності якої все ще нерідко простежується тяжіння до досвіду радянських часів, а саме: виконання функцій, які не пов’язані з охороною громадського порядку та боротьбою зі злочинністю, наявність численних підрозділів та дублюючих ланок управління тощо.

Автор робить висновок, що міліція, як складова системи органів внутрішніх справ, потребує системної цілісності, звільнення від деяких функцій з метою її деуніверсалізації і посилення безпосередньої правоохоронної діяльності – захисту життя, здоров'я, прав і свобод громадян, власності, природного середовища, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань.

На думку здобувача, для забезпечення реальної процесуальної незалежності слідчих працівників, виключення можливості будь-якого втручання в їх професійну діяльність, чіткого розмежування функцій, прав і обов'язків слідчих і досягнення на цій основі об'єктивності і законності попереднього слідства доцільним було б створити самостійний в організаційному плані слідчий комітет.

З огляду на можливість різного роду зловживань, за умов підпорядкування органів дізнання, слідства та експертної служби одному відомству, автор доводить, що інтереси правосуддя вимагають проведення експертизи у кримінальних справах та у справах про адміністративні правопорушення незалежними експертними службами.

В дисертаційній роботі досліджено і ряд проблемних питань утворення місцевої (муніципальної) міліції, особлива актуальність яких пов’язана з пожвавленням політичних процесів, зміцненням механізмів народовладдя, а також неспроможністю в окремих випадках органів державної влади своєчасно і адекватно реагувати на зміни місцевих умов та забезпечувати міліцію необхідними ресурсами за рахунок коштів з державного бюджету.

Одним з важливих аспектів у цьому проблемному руслі є наявність суперечностей між нормативно-правовими актами, що діють у даній сфері. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 38 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні” до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить вирішення питань щодо чисельності працівників місцевої міліції, витрат на їх утримання. В статті 3 Указу Президента України “Про утворення місцевої міліції” зазначено, що чисельність місцевої міліції визначається відповідно до нормативів, що затверджуються Міністерством внутрішніх справ України. Здобувач вважає більш конструктивним положення Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, згідно з яким дане питання мають вирішувати саме органи місцевого самоврядування. З огляду на те, що вони мають більше можливостей, ніж Міністерство внутрішніх справ України, оцінювати особливості місцевих умов та визначати потрібну чисельність працівників місцевої міліції.

На думку автора, не можна ставити місцеву міліцію у пряму залежність від керівництва відповідної місцевої ради. Це може призвести до зловживань даною, до того ж озброєною, правоохоронною структурою з мотивів особистої доцільності, а також використання для виконання завдань, далеких від її істинного соціального призначення. Тому керівництво всією системою органів внутрішніх справ, у тому числі й місцевою міліцією, повинно здійснювати Міністерство внутрішніх справ України. Це дозволить уникати зайвих непорозумінь при взаємодії місцевої міліції з іншими підрозділами органів внутрішніх справ.

У дисертаційному дослідженні зроблено висновок про те, що створення муніципальної міліції, у її класичному вигляді, в Україні стане можливим лише за умов стабільної соціально-економічної та політичної ситуації в державі, остаточного формування системи місцевого самоврядування, яка відповідатиме вимогам громадянського суспільства та правової держави. Для цього необхідна і належна економічна та фінансова база. За умов протистояння політичних сил на всіх рівнях влади та дестабілізуючого впливу певних економічних, правових і соціальних чинників створення муніципальної міліції може призвести до неузгодженості в діяльності даних правоохоронних органів та перетворення такої структури  на знаряддя позаправового досягнення місцевих інтересів. З огляду на це її утворення на сьогодні є передчасним.

У нормативно-правовій основі організації та діяльності органів внутрішніх справ виявлено ряд суперечностей, зокрема, між Положенням про Національне центральне бюро Інтерполу, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1993 року № 220 Положенням про кримінальну міліцію України, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 26 січня 1997 р. № 62. Вбачається, що слід внести зміни до Положення про Національне центральне бюро Інтерполу і закріпити даний підрозділ у складі служби кримінальної міліції. Обґрунтовується також необхідність приведення у відповідність до Конституції України ч. 5 ст. 5 ЗУ “Про міліцію”, в якій зазначено, що міліція не пізніш як через 24 години повідомляє про перебування затриманих осіб близьким родичам. Згідно зі статтею 29 Конституції України  це необхідно зробити негайно. Пропонується також узгодити зі ст. 30 Конституції України п. 15 б ст. 11 ЗУ “Про міліцію”, конкретизувавши випадки, коли працівникам міліції надається право входити на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення. громадян

Аналіз нормативно-правових актів, що регулюють діяльність органів внутрішніх справ, свідчить про те, що вони мають вузьковідомчий характер і регулюють функціонування окремих підрозділів і служб органів внутрішніх справ без належного розмежування повноважень, завдань і функцій між ними в системі  Міністерства внутрішніх справ України. Простежується також значна диспропорція у співвідношенні між законами та підзаконними актами.

В дисертації розглянуто співвідношення нормативно-правової основи органів внутрішніх справ України з загальновизнаними принципами та нормами міжнародного права. Передумовами гармонізації національного законодавства з нормами та принципами міжнародного права є посилення гарантій безпеки свідків, вдосконалення заходів допомоги жертвам злочинів (створення центрів соціальної адаптації), уніфікація міжнародного законодавства, оскільки, наприклад, міжнародні конвенції ООН, Ради Європи та СНД встановлюють різні стандарти.

На основі досвіду розвинених європейських країн в дисертаційному дослідженні обгрунтовано необхідність посилення гарантій реалізації права на свободу та особисту недоторканність. Для цього пропонується скоротити дозволений строк тримання особи під вартою з 72 до 48 годин відповідними змінами до статті 29 Конституції України та до чинного законодавства.

У роботі визначено основні напрями розвитку системи органів внутрішніх справ України, а саме: оптимізація її структури, зменшення кількості управлінських ланок, реформування внутрішніх військ шляхом перетворення їх на невійськове формування європейського зразка; звільнення від невластивих органам внутрішніх справ функцій, зокрема передача паспортної та міграційної діяльності Міністерству юстиції України; створення і закріплення партнерських стосунків з населенням; впровадження нових форм звітування, посилення соціального захисту працівників системи органів внутрішніх справ та інші.