Ладиченко В.В. Теоретико- правові засади поділу влади

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі висвітлюється актуальність обраної теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, мета і задачі дисертаційного дослідження; визначається об’єкт та предмет дослідження, його методологічна основа, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, характеризуються апробація дослідження, його структура та обсяг.

Перший розділ: “Історико-теоретичні засади становлення і розвитку принципу поділу влади” присвячено теоретичним проблемам, пов’язаним з обраним предметом дослідження. В ньому розглядаються засади вивчення проблеми поділу влади, що були закладені ще античними мислителями Платоном, Аристотелем та іншими авторами. Вони підкреслюють необхідність поділу праці між окремими станами суспільства, функціонування різних державних органів, важливість розмежування їх функцій та повноважень.

В наступному розвивалися дві основні, альтернативні по відношенню одна до одної, доктрини поділу влади: доктрина потрійного поділу влади, згідно з якою законодавча, виконавча та судова влади повинні взаємно доповнювати, стримувати та контролювати одна одну;  доктрина єдиної влади, за якою мандат на здійснення тих чи інших функцій дає представницька влада, тобто виконавча та судова влада діють лише від імені влади, не будучи її суб’єктами. В сучасних розвинутих країнах переважне значення надається першій доктрині. Ця доктрина сформульована в працях Дж.Локка та Ш.Л.Монтеск’є, які висунули тезу про необхідність поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову.

            Законодавча влада мала здійснюватись парламентом, який був виборним органом. Виконавча влада надавалась главі державі (монарху), який був представником дворянства і якому підпорядковувався уряд. Судова влада реалізувалась незалежними виборними особами з народу. Всі гілки влади мають бути відокремленими одна від одної та взаємоурівноважені. Таким чином мова йшла про організаційно-правову концепцію поділу влади.

            Інший французький філософ Ж.-Ж. Руссо трактував принцип поділу влади із соціологічних позицій. Він обґрунтовував та захищав принцип народного суверенітету, стверджував, що влада повинна належати народові, а формою її здійснення мають стати народні збори.

            Подальший розвиток принцип поділу влади отримав у Конституції США 1787 р., а потім у конституційних актах Великої Французької революції. В них знайшли своє відображення обидва підходи: організаційно-правовий (про гілки влади) та соціологічний (про владу народу). Таким чином одночасно проголошувалася влада народу, його суверенітет та встановлювалася система державних органів з поділом їх повноважень та системою стримувань і противаг.

Доктрина поділу влади знайшла своє відображення в працях І.Канта та Г.Ф.В.Гегеля. Слідуючи за Монтеск’є, Кант визначає три гілки влади: законодавчу, виконавчу та судову, які виражають об’єднану волю народу, але згідно із специфікою функцій кожної із них організаційно поділяються для запобігання деспотизму. Гегель відмічає існування поділу праці в урядовій діяльності та визначає різні структури (гілки) влади — законодавчу, виконавчу та інші. За його твердженням, вони повинні не тільки бути поділені, але і перебувати у взаємному зв’язку, взаємодії одна з одною.     

Більшість сучасних західних дослідників підкреслює необхідність розгляду державної влади як цілісного феномена, поділеної та в той же час взаємопов’язаної у структурно-функціональному відношенні організаційно-правовим механізмом стримувань і противаг.

            Поділ влади знайшов своє відображення і в політико-правовій думці України. Ознаки поділу влади, спроби її обмеження можна простежити вже в державному механізмі Київської Русі. Продовження розвитку цього принципу спостерігається в працях українських мислителів XVII-XVIII ст. Так, зокрема, в “Пактах і Конституції законів та вільностей Війська Запорізького” П.Орлика проголошувалась відмова від абсолютної влади гетьмана, обмеження його повноважень Генеральною Радою та козацькою старшиною, відокремлення судової влади, поділ функцій між державними органами.

            Вагомий внесок у процес формування принципу поділу влади було внесено М.Драгомановим, М.Грушевським, В.Винниченком та іншими. Так, М.Драгоманов в проекті Статуту “Вільної Спілки” передбачав три гілки влади: законодавчу, виконавчу та судову та підкреслював необхідність їх здійснення різними органами. Ідеї, викладені М.Грушевським та В.Винниченком, були покладені в основу Конституції УНР, прийнятої 29 квітня 1918 року. Цей документ підкреслював здійснення принципу народовладдя, закріплював ідею поділу влади.

Принцип поділу влади знайшов своє втілення в програмних документах політичних партій, нормативно-правових актах незалежної України. В сучасних умовах розбудови української державності, проголошення поділу влади в Конституції України, значно активізувалися наукові розробки цієї проблеми, посилились творчі зв’язки в її дослідженні вчених-правознавців, соціологів, політологів, істориків тощо.    

В розділі, при розгляді сутності функцій державної влади, було проаналізовано співвідношення суверенітету, однією з ознак якого є неподільність влади, та її поділу.

Відомо, що суперечності теорії поділу влади відмічав ще Геґель: з одного боку допускається незалежність влад, а з іншого — ці влади повинні обмежувати одна одну, що заперечує їх незалежність, внаслідок чого знищується єдність держави.

Ідея єдності влади розглядається в дисертації в трьох аспектах: соціальна єдність влади, що випливає з єдності природи пануючих суспільств і соціальних груп; єдність принципових цілей і напрямів діяльності всіх органів держави, що обумовлені необхідністю узгодженого управління суспільством, без чого воно може бути втягнуте в стан анархії та розпаду; організаційно-правова єдність, коли відкидається поділ влади, а органами державної влади визнається тільки певний вид органів.

Остання ідея має в цілому авторитарний характер, на практиці її здійснення веде до широкого використання примусу, а іноді і диктаторських заходів.

В дисертації підкреслюється, що вимога соціальної єдності влади може слугувати цілям пошуку консенсусу та злагоди в суспільстві, коли влада стає певною “рівнодіючою” сил та тенденцій, що змагаються в умовах плюралістичної демократії.

В контексті роботи зроблено наголос на необхідності розгляду державної влади як цілісного феномену, поділеного і в той же час взаємопов’язаного в структурно-функціональному відношенні організаційно-правовим механізмом “стримувань і противаг”.

Державна влада єдина, так як дві суверенні влади не можуть одночасно функціонувати в одній державі, а якщо вони намагаються функціонувати в такий спосіб, то одна з них має зійти нанівець. Державна влада за своєю соціальною природою неподільна. В іншому випадку влада втрачає суверенітет як одну з головних своїх ознак. Єдність і верховенство державної влади забезпечує політичну стабільність.

Багатоаспектність та багатофункціональність державної влади обумовлює її структурування, яке включає внутрішній устрій, порядок розташування складових структур, компонентів, принципи організації і функціонування. В цьому контексті в дисертації розглядається принцип поділу функцій гілок влади, в яких реалізується зміст і завдання державної влади. Такими гілками є законодавча, виконавча та судова. В роботі розглядається принцип детермінованості функціональної сторони органів державної влади їх змістовною стороною, безпосередньо їх цілями і завданнями. Автор спирається на характеристики співвідношення між структурою та функціями влади, що розроблені правознавцями: В.Б.Авер¢яновим, Є.Б.Кубко, В.Ф.Погорілко, В.Н.Черноголовкіним та ін. Розглядаючи функції, як основні напрями діяльності, в розділі акцентується увага, що саме функції визначають структуру, зміст системи повноважень, відповідальності гілок державної влади, а також цілеспрямованість всього державного механізму. В той же час визначна роль функцій для структури не виключає активного впливу структури на функції. Існування структури вкорінює, стабілізує, визначає здійснення певних функцій.

Питання про сутність влади, її суверенітет та організаційно-правовий поділ тісно пов’язані з ефективністю, леґітимністю влади. Визначається, що леґітимність державної влади пов’язана не тільки з виданням законів, прийняттям конституції, а також з комплексом переживань і внутрішніх установок людей, з уявленням різних прошарків населення про дотримання державною владою, її органами норм соціальної справедливості, прав людини, їх захистом. Саме леґітимність, визнання влади, надає ефективності її діям. Мудрість влади полягає в її здатності знайти компроміс, досягти консенсус між різними частинами суспільства.

Сучасна політико-правова думка прагне запобігти таким негативним явищам як делеґітимація, зниження ефективності, розкол державної влади, намагається виробити концептуальні парадигми, які б забезпечили, з одного боку, чітке розмежування функцій і повноважень гілок влади, а з іншого - умови для функціонування системи стримувань і противаг, синхронізації владних структур, забезпечують соціальну та політичну єдність державної влади.

Системний підхід до розуміння поділу функцій гілок влади сприяє здійсненню органами й установами врядування притаманних їм повноважень, зростанню авторитету владних структур, поважному ставленню громадян до них. Зрештою це призводить до оптимальності встановленого поділу структур влади, дотримання їх рівноваги та балансу.

Поділ влади, за умови приведення в дію системи стримувань і противаг, усуває можливість перевищення своєї компетенції тією чи іншою гілкою влади, дозволяє ефективно здійснювати захист прав і свобод людини, що оцінюється світовою спільнотою як найвища соціальна цінність.

В контексті роботи розглядається співвідношення понять “поділ” і “розподіл” влади. “Поділ влади” відображає функціональне розмежування компетенції в горизонтальній площині - на законодавчу, виконавчу та судову. Термін “розподіл влади” відображає розмежування повноважень між центральними та місцевими органами влади, що є предметом окремого дисертаційного дослідження. В дисертації доводиться важливість взаємодії владних структур, наголошується, що механізм балансу влади у вигляді системи стримувань і противаг спрямований не на розкол влади, а на забезпечення її цілісності та єдності, рівності гілок та узгодженості їх дій.

В науковій літературі відсутній єдиний погляд на те, як мають співвідноситись між собою різні гілки державної влади, а відповідно і їх носії - державні органи. Чи повинні вони бути рівними, чи має існувати їх певна співпорядкованість, субординація. Є думка, що гілки держаної влади та їх носії повинні перебувати в симетричному становищі, урівноважувати одна одну. Значна частина науковців виходять з визначення пріоритетної ролі законодавчої влади в системі державної влади (Б.Топорнін, Є.Чіркін, В.Туманов, Л.Кривенко, Ю.Тихомиров та ін.). В країнах з тоталітарним чи авторитарним режимом посилено насаджується думка, що виконавча влада, разом з нею її носії повинні бути при цьому “попереду всіх”. Однак, як свідчить історичний досвід, реалізація подібної концепції призводить не до демократії, а до диктатури.

Механізм стримувань і противаг ґрунтується на таких основних теоретичних положеннях: всі гілки влади мають різні джерела формування; кожна з гілок влади має свій строк повноважень, який не збігається з іншими; в межах своїх повноважень кожна з гілок влади може нейтралізувати узурпаторські тенденції іншої. Цей механізм включає також в себе встановлення несумісності депутатського мандату із заняттям посади в апараті управління, право вето президента на прийняті закони, можливість розпуску парламенту за певних обставин, вотум недовіри уряду з боку парламенту та процедуру імпічменту главі держави, незалежність судового корпусу та інше.

В дисертації визначаються серйозні недоліки у функціонуванні механізму державної влади: незбалансований поділ влади, відсутність ефективно діючої системи стримувань і противаг у взаємовідносинах гілок влади, роздвоєність виконавчої влади (Президент - Уряд) та незалежність Уряду від парламенту, відсутність чіткої ієрархії джерел права, що діє в країні та ін.

В роботі накреслюються основні напрямки подальшого удосконалення механізму стримувань і противаг, якими можуть бути: спільна робота структурних підрозділів законодавчої та виконавчої гілок влади в процесі прийняття рішень, заповнення прогалин в діючому законодавстві, усунення дуалізму виконавчої влади та чітке законодавче визначення її структури та функцій, реалізація в повному обсязі функцій судової системи та інше.

Дослідження відповідного досвіду зарубіжних країн свідчить, що здебільшого в них поділ влади не абсолютизується і не розглядається як панацея від різних негараздів. Наголошується на взаємозалежності, взаємодоповненні та взаємодії владних структур, вказується, що від нормального функціонування системи стримувань і противаг залежить леґітимність та ефективність влади.

Другий розділ: “Організаційно-правові основи поділу функцій гілок влади” присвячено розгляду питань про структурно-функціональну та організаційно-правову характеристику влади, що забезпечують оптимальні умови поділу.

Визначаючи роль та значення законодавчої гілки влади в державно-владній системі автор аналізує її природу, повноваження і спеціальні функції. Законодавча влада здійснюється представницьким органом ¾ парламентом, який обирається народом. Саме йому належить виключне право приймати закони в державі.

При цьому слід наголосити, що закон ¾ універсальний акт і може бути прийнятий з будь-якого питання. Але коли у формі закону намагаються вирішити оперативні питання управління, підмінити видання загальної норми індивідуально визначеною, яку можна застосувати лише в даному конкретному випадку, то на практиці це веде до вторгнення в компетенцію виконавчої влади, порушення принципу поділу влади. Саме ці два основні моменти ¾ набуття повноважень від народу та виключне право на прийняття законів, дають підстави деяким дослідникам говорити про пріоритетну роль законодавчої гілки влади в державно-владній системі. Звертається увага, що в деяких країнах особлива роль парламентів в політичному житті спеціально зафіксована в конституціях. Так, Конституція Японії  1947 року проголошує, що парламент є “єдиним законодавчим органом держави”.

Конституція України (ст 75) закріплює виключне право парламенту на здіснення законодавчих повноважень, називаючи його єдиним органом законодавчої влади в Україні. Але те, що парламент уособлює законодавчу владу не означає підміну ним інших органів держави, які беруть участь у здісненні її функцій.

Для визначення меж та обсягів парламентськіх функцій необхідно враховувати реальні процеси еволюції парламентської демократії, що мають місце в сучасному світі. У деяких країнах зберігається пріоритетна роль парламенту. В інших країнах співвідношення впливу законодавчих та виконавчих органів є однаковим. У частині країн відбувається зміщення акцентів у відносинах вищих органів на користь посилення ролі виконавчої гілки і збільшення її повноважень за рахунок парламенту. В ряді держав парламенти передають частину своїх функцій іншим підконтрольним  їм органам, делегують їх.

Аналізуючи погляди сучасних дослідників, автор зазначає, що відбувається транс-формація функцій законодавчих органів. Поряд із основною та незмінною функцією ¾ прийняттям законів, реалізуються й інші ¾ представницька, інтеграція суспільства, забезпечення зв’язку між народом та виконавчою владою, між різними групами інтересів, в результаті чого суспільні потреби перетворюються в механізм прийняття рішень, контроль дій виконавчої влади та ін.

Розглядаючи проблеми професіоналізму парламенту, ефективності механізмів реалізації закону, автор визначає, що потрібна тісна взаємодія депутатів, які презентують потреби різних верств суспільства, фахівців-юристів та інших фахівців-учених, професіоналів із виконавчих структур, які втілюватимуть прийняте рішення в життя. Дуже важливою є співпраця та взаєморозуміння між сферами влади в процесі прийняття законопроекту. З боку виконавчої влади необхідне чітке та своєчасне внесення поправок до проектів документів, що розглядаються, а з боку парламенту ¾ вміння прислухо-вуватись до пропозицій та йти на компроміс.

Автор відмічає, що суттєвим недоліком сучасної практики є нечіткість законодавчої процедури подолання вето президента, що звичайно не додає ефективності законодавчій діяльності. Важливою та необхідною вважається також співпраця та взаємодія з іншою гілкою влади ¾ судовою, а також попередні консультації між різними гілками влади в процесі прийняття рішень.

            При вмілому використанні свого потенціалу законодавчий орган покликаний відігравати особливу роль в державному механізмі. Для цього необхідна як його політична структуризація, так і висока політична та правова культура його депутатів, державного апарату, а також, широких верств населення. В дисертації розглядається місце і роль процедурної та організаційної діяльності законодавчих органів у реалізації принципу поділу влади (наявність реґламентних процедур, в тому числі погоджувальних для досягнення розуміння між гілками влади, функціонування системи комітетів і комісій парламенту тощо).

Основні проблеми парламентів у посттоталітарних країнах, до яких належить і Україна, пов’язані з труднощами становлення стабільних партійних систем, нерозвину-тістю політичної та правової культури, відсутністю необхідного рівня громадянської злаго-ди, тобто умов, за яких може реалізовуватись принцип поділу влади.

Аналіз функціональної природи виконавчої влади необхідний для з’ясування її специфіки, системних зв’язків з іншими гілками влади, особливо з законодавчою, в процесі реалізації потенціалу системи стримувань і противаг. Автор виходить з її ролі в організації і спрямованості внутрішньої і зовнішньої діяльності держави, в забезпеченні здійснення волі суспільства, що втілена в законах, в охороні прав і свобод людини.

Підкреслюється, що основне призначення виконавчої влади є організація виконання актів законодавчої влади та інших нормативних актів, тому вона і має назву виконавча. Саме така функція складає сутність усієї діяльності виконавчої влади, зміст та характер повноважень її органів, визначає підзаконність її рішень.

В системі стримувань і противаг виконавчій владі належить суттєва роль, оскільки вона здійснює владно-політичні та владно-управлінські функції, у відповідній сфері забезпечує реалізацію прийнятих законів і рішень на всій території країни.

Розглядаючи взаємозв’язок державного управління та виконавчої влади, автор вказує, що необхідно виходити з безпосередньої єдності управлінської діяльності та виконавчої влади держави. Змістовні ознаки державного управління як процесу здіснення виконавчої влади уособлюються в самому характері цієї влади.

Говорячи про межі діяльності виконавчої влади, слід відмітити, що її структурами охоплюються практично всі сфери життя: економічна, соціальна сфера, наука, освіта, культура, охорона здоров’я, забезпечення безпеки та громадського порядку, організація оборони та зовнішніх зносин тощо.

Обсяги та характер діяльності виконавчої влади вимагають відповідного ресурсного забезпечення. Звідси - нагромадження та використання величезних джерел: правових, соціальних, фінансових, економічних, технічних, інформаційних, організаційних та ідеоло-гічних. Для задоволення соціальних потреб виконавча влада може використовувати, на підставі закону, наявні ресурси та контингенти людей на всій території держави.

Визначається, що авторитет всієї державної влади великою мірою залежить від ефективності функціонування її виконавчої гілки, яка покликана здійснювати верховне врядування у суспільстві, управління суспільними справами, виконання постанов законодавчої гілки і забезпечення дотримання законів, формувати та проводити загальну політику держави та окремих її підрозділів, управляти процесами забезпечення життє-діяльності суспільства, керувати суспільними справами.

Досліджуючи механізм виконавчої влади, автор підкреслює, що він являє собою відносно розгалужену систему державних органів, що функціонують на центральному та місцевому рівнях.

Розглядаючи компетенцію глави держави, автор відмічає, що зосередження державного врядування в одних руках, з одного боку, сприяє гнучкому та оперативному ухваленню рішень та їх здійсненню, а з іншого містить в собі ще й небезпеку для виникнення авторитарних тенденцій особистого панування. Так дослідники державно-правового досвіду Росії, підкреслюють, що система поділу та взаємодії гілок влади в ній носить в цілому асиметричний та незбалансований характер ¾ з явним перекосом на користь повноважень Президента та його домінуючої ролі у вирішенні державних справ, з очевидними слабкостями інших гілок влади по відношенню до президентської влади. З характеру та конституційного змісту повноважень Президента і Уряду робиться висновок, що президентська влада включає в себе не тільки виключні прерогативи Президента, а й весь комплекс вирішальних повноважень виконавчої влади. Відмічаються протиріччя в системі поділу влади , що ведуть до дублювання та паралелізму в діяльності уряду та президентських структур.

При аналізі повноваженнь уряду визначається, що він є найважливішим елементом механізму виконавчої влади, своєрідною верхівкою системи виконавчої влади та одним з вищих органів держави. Разом з тим відмічаються деякі негативні риси: дуалізм виконавчої влади, надмірна бюрократизація, слабкість та недосконалість структури апарату, відсутність професіоналізму кадрів, нераціональність та неефективність методів діяльності. Підкреслюється, що в умовах трансформації суспільства та переходу на ринкові відносини існує небезпека зростання корупції в ешелонах влади, безкарність дій, відсутність меж діяльності, широке втручання в роботу інших гілок влади.

            Характерна риса виконавчої влади полягає в тому, що вона здійснює свою діяльність переважно “за зачиненими дверима”. В силу цієї обставини, при відсутності належних стримувань, виконавча влада може підім’яти під себе і законодавчу і судову влади. Тому потрібно чітке дотримання вимог закону, регулярна підзвітність і відповідальність перед народним представництвом, яке повинне мати право контролю за діяльністю виконавчої влади.

            Особливу увагу в реалізації принципу поділу влади слід приділити ефективному впровадженню владних рішень. В країнах СНД ще повільно виробляються цивілізовані механізми, які б забезпечували чітке виконання рішень влади. В роботі аналізуються шляхи вдосконалення роботи виконавчих структур: чітке нормативне закріплення їх повноважень, функцій, оптимальної побудови  та структури, високий професіоналізм та відповідальність державних службовців, здійснення ними своїх функцій в суворій відповідності з вимогами конституції та законів.

            Розкриваючи місце і роль судової гілки влади в структурі державного апарату, автор доводить владний характер судових органів як однієї з самостійних та рівнозначних гілок влади. Вона функціонує в рамках закону та у суворій відповідності до нього, що гарантує її незалежність від інших владних структур. Зазначаючи, що в демократичній країні основою діяльності суду має бути здійснення правосуддя, автор розкриває і інші функції: вирішення конфліктів, що виникають в суспільстві, стримування законодавчої та виконавчої гілок влади шляхом здійснення правового контролю за їх діяльністю, контрольно-арбітражна функція та інші.

            Особливе місце в судовій системі займає конституційне правосуддя. Автор відмічає, що дискусійним є питання про місце, яке займають конституційні суди в системі поділу влади, про їх природу. Зазначається, що конституційні суди це юрисдикційні і політико-владні органи, оскільки вони тісно пов’язані з поділом та здійсненням політичної влади, але конституційний суд не такий політичний орган, як інші конституційні органи, що беруть безпосередню участь у політичному процесі, в прийнятті політичних рішень, чи політичному контролі. Конституційне правосуддя вирішує загальні питання по захисту конституції, в тому числі, дотримання принципу поділу влади, захист  передбачених конституцією прав і свобод людини.

Визначається, що законодавча та виконавча гілки влади створюють необхідні умови для функціонування судової гілки влади. Законодавець шляхом прийняття законів, визначає судову систему та принципи її діяльності, компетенцію судових органів, статус судів, порядок розгляду ними справ та ін. Виконавча гілка здійснює підготовку кадрів, організує матеріально-технічне забезпечення діяльності судів. Однак, жодна з гілок влади не повинна втручатись у сферу здійснення правосуддя та здійснення інших функцій судової влади.

Судова влада є повноцінною гілкою державної влади, її рішення обов’язкові для всіх державних органів, посадових осіб та громадян. Автор характеризує судову гілку влади, як форму соціального регулювання у відповідній сфері суспільних відносин. Підкреслюється універсальний характер судової влади, що вирішує не тільки приватно-правові суперечки та конфлікти, а й протиріччя публічного характеру. Визначається зміст основних принципів організації та діяльності судової влади.

Розкриваючи правове становище та принципи діяльності органів конституційного правосуддя, автор зазначає, що в науці дискусійним є питання про особливості тлумачення законів Конституційним Судом. Адже парламент як орган, що приймає закони, може, як ніхто, адекватно розтлумачити норми закону. Разом з тим питання про конституційність закону, відповідність його принципам верховенства права має належати незалежному від парламенту органу ¾ Конституційному Суду. Автор наголошує, що для посилення авторитету органу конституційного правосуддя необхідне підвищення ваго-мості прийняття власних рішень, усунення їх половинчатості.

Вказується, що додатковими гарантіями незалежності судової влади є наявність демократичної процедури формування суддівського корпусу, що звільняє суддів від тиску та залежності від різних гілок влади, конституційний принцип недоторканності суддів та ін.