Мазур Д.В. Акти правотворчості Президента в республіках зі змішаною формою правління (загальнотеоретичний аспект)

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації; показано зв’язок роботи з науковими програмами, планами й темами; визначено мету і завдання дослідження, його об’єкт і предмет, охарактеризовано методи дослідження, наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення; подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру й обсяг.

Розділ перший “Стан розробки проблеми та її понятійно-категоріальний апарат” складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Стан наукового опрацювання проблеми правотворчості президента в республіках зі змішаною формою правління” дисертантом проаналізована наукова література, в якій досліджується правотворча діяльності президента в республіках зі змішаною формою правління.

Змішана (напівпрезидентська) республіка є достатньо молодою формою правління, першими прикладами якої вважають Веймарську республіку (1919–1933 рр.) і сучасну Французьку республіку за Конституцією 1958 р. Тому початковці дослідження цієї форми правління не стільки переймалися проблемами правотворчості, скільки намагалися диференціювати її від президентської та парламентської республіки, виокремити основні її ознаки.  Встановлено, що перші ґрунтовні праці, присвячені республіці зі змішаною формою правління, з’являються у 70-х р. ХХ ст. й належать французькому вченому М. Дюверже.

З демократизацією українського суспільства почали кардинально змінюватися не лише внутрішня й зовнішня політика, але і наука. Дослідження проблем функціонування інституту президентства, у тому числі в змішаних республіках, помітно розширилося та поглибилося, автори більше уваги стали приділяти повноваженням президента, зокрема правотворчим. Однак майже всі роботи проводилися в контексті аналізу правотворчої діяльності в тій чи іншій країні з позицій конституційного права. На жаль, нині ще не набули комплексного дослідження таки аспекти, як: участь президента в укладанні нормативно-правових договорів як внутрішньодержавних, так міждержавних, місце таких договорів в ієрархії юридичних джерел права та їх роль в законодавстві напівпрезидентських республік, що потребує теоретико-правового аналізу. Водночас на комплексний теоретико-правовий аналіз заслуговують акти правотворчості президента республік зі змішаною формою правління та їх співвідношення з актами правотворчості вищих органів публічної влади.

У підрозділі 1.2. “Понятійно-категоріальний апарат досліджуваної теми” розкрито основні теоретико-правові поняття, задіяні в даному досліджені.

Обґрунтовуючи визначення акту правотворчості президента в республіках зі змішаною формою правління, автор виходить з того, що термін акт правотворчості застосовується у двох значеннях, як акт-волевиявлення та як акт-документ. Предметом дослідження є саме акт-документ правотворчості президента.

З огляду на те, що в світовій юридичній літературі не існує сталого поняття республіки зі змішаною формою правління, автор обґрунтовує її власне визначення як “такої організації і порядку розподілу вищої публічної влади в державі, за якою виконавча влада здійснюється урядом (сформованим президентом спільно з парламентом), відповідальним перед парламентом (або і перед парламентом і перед президентом – главою держави, обраним на основі загального прямого голосування, який має реальні повноваження)”. Встановлено її основні ознаки: 1) біцефальність виконавчої влади між главою держави (президентом) і прем’єр-міністром, який очолює уряд (президент не є главою виконавчої влади); 2) реальність президентських повноважень; 3) обрання президента загальними прямими виборами на визначений термін; 4) підконтрольність уряду парламенту (або і парламенту, і президенту). Автор наголошує на тому, що умовою ефективного існування республіки зі змішаною формою правління є демократичний режим. До республік зі змішаною формою правління можна віднести: Білорусь, Болгарія, Вірменія, Грузія, Казахстан, Литва, Молдова, Монголія, Польща, Португалія, Росія, Румунія, Україна, Франція.

Протягом дослідження дисертант запропонував визначення ще низки юридичних категорій: міжнародна та внутрішньодержавна правотворчість (підрозділ 2.1.); нормативно-правовий акт президента, функції нормативно-правових актів президента (підрозділ 2.2); нормативно-правовий договір президента (внутрішньодержавний та міжнародний) (підрозділ 2.3.).

Розділ другий “Президент як суб’єкт правотворчості у республіках зі змішаною формою правління” складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджуються основні види правотворчої діяльності президента та юридична природа актів його правотворчості – нормативно-правового акту і нормативно-правового договору.

У підрозділі 2.1. “Види правотворчої діяльності президента та їх документальне вираження” на основі аналізу конституційних норм, які регулюють статус президента та питання правотворчості в республіках зі змішаною формою правління, визначено, що глава держави, здійснюючи правотворчу діяльність або беручи участь у правотворчому процесі, реалізує свої власні повноваження: 1) самостійно та безпосередньо; 2) разом з уповноваженим суб’єктом правотворчості; 3) беручи участь у законотворчості.  Відповідно до цього виділено три види правотворчої діяльності президента – безпосередня, сумісна та опосередкована.

Безпосередня правотворча діяльність президента республіки зі змішаною формою правління полягає у виданні, зміні та скасуванні нормативних актів, згідно з повноваженнями, закріпленими конституцією та законами напівпрезидентської республіки, що не підлягають контрасигнації з боку інших державних органів. Документальним виразом безпосередньої правотворчої діяльності президента є нормативний акт, який оприлюднюється і набуває чинності згідно з законодавством без додаткових процедур узгодження.

До сумісної правотворчої діяльності президента віднесено: 1) видання нормативних актів, що підлягають контрасигнації іншими державними органами (результатом такої правотворчої діяльності є нормативний акт президента, що підлягає контрасигнації прем’єр-міністром, а у випадку необхідності відповідальними міністрами); 2) укладання нормативно-правових договорів (результат – нормативно-правовий договір (внутрішньодержавний або міжнародний), однією із сторін якого є президент республіки зі змішаною формою правління; 3) підписання президентом нормативних актів, прийнятих урядом. Проаналізувавши практику підписання президентом Франції ордонансів та декретів, виданих Радою Міністрів, автор дійшов висновку, що такий акт є сумісним актом правотворчості президента та уряду, бо саме від волевиявлення цих двох суб’єктів залежить прийняття зазначених нормативних актів.

Опосередкована правотворча діяльність президента полягає в його участі в законотворчому процесі та визначається тим, що президент одноосібно закони не видає, хоча бере (відповідно до закону) участь у процедурах їх прийняття та надання їм відповідної юридичної сили. До такої правотворчої діяльності президента можна віднести право законодавчої ініціативи, право вето щодо закону, прийнятого парламентом, право призначати референдум.

Залежно від розподілу повноважень президента на внутрішньодержавні та зовнішньодержавні, виділено міжнародну та внутрішньодержавну правотворчість президента республіки зі змішаною формою правління.

У підрозділі 2.2. “Нормативно-правові акти президента: види, ознаки і функціональна спрямованість” досліджується юридична природа нормативно-правового акту президента в республіках зі змішаною формою правління.

Зокрема, визначено поняття нормативно-правового акту президента – це офіційний акт-документ глави держави, що встановлює, змінює або скасовує правові норми з метою конкретизації, деталізації врегульованих законом  суспільних відносин та посідає вищу сходинку в ієрархії підзаконних актів, які забезпечуються державою.

Автором запропонована класифікація нормативно-правових актів президента в республіках зі змішаною формою правління за різними критеріями: за аксіологічним – правові та не правові; за відповідністю конституції – конституційні та неконституційні; за терміном дії – постійні та тимчасові; за юридичною силою – ті, що мають силу закону (в разі делегованого законодавства та/або статутного права видавати акти законодавчого характеру), й підзаконні нормативні акти; у залежності від компетенції – ті, що видаються з метою реалізації внутрішніх, й ті, що видаються в цілях реалізації зовнішніх функцій; за функціонально-регулятивним призначенням – що деталізують закони; що реформують інші нормативні акти президента; що затверджують підзаконні акти; за способом прийняття – одноосібні та сумісні.

Досліджені основні ознаки нормативно-правових актів президента, які поділяються на загальні, притаманні всім нормативно-правовим актам, та особливі, властиві тільки нормативно-правовим актам президента.

У роботі дано визначення функцій нормативно-правових актів президента в республіках зі змішаною формою правління – основні напрямки їх впливу на суспільні відносини, що є сферою правового регулювання президента відповідно до обсягу завдань, поставлених перед ним законами держави. Виділено наступні функції нормативно-правових актів президента: 1) регулювання суспільних відносин, що потребує оновлення нормативного матеріалу в межах, визначених конституцією та законами країни (встановлення нових юридичних норм, скасування або зміна старих); 2) деталізація законів. Окремо виділені соціальні функції:  з забезпечення загальносоціальних і групових потреб.

У підрозділі 2.3. “Нормативно-правовий договір як вид правотворчого акту президента” досліджується нормативно-правовий договір, укладений за участю президента республіки зі змішаною формою правління. Під нормативно-правовим договором президента в республіках зі змішаною формою правління дисертант розуміє сумісний акт правотворчості президента та уповноваженого суб’єкта правотворчості, який містить нові правові норми загального характеру, що встановлюються за їх добровільним, взаємно узгодженим волевиявленням і який забезпечується державою відповідно до закону.

Вперше, з точки зору правотворчої діяльності президента, досліджені два види договорів – міжнародні та внутрішньодержавні. Встановлено, що одним із знакових повноважень у зовнішньополітичній сфері президентів республік зі змішаною формою правління є укладання міжнародних договорів. В залежності від компетенції президента, закріпленої основним законом країни, глава держави має право: 1) підписати міжнародний договір (Білорусь, Монголія, Росія, Румунія, Україна та ін.); 2) ратифікувати договір (Португалія); 3) підписати й ратифікувати договір (Франція). Проаналізовано порядок підготовки, підписання, реєстрації та опублікування міжнародних договорів за участю президента.

Зазначено, що внутрішньодержавний нормативно-правовий договір за участю президента є нетиповим актом правотворчості, бо жодна конституція змішаної республіки не передбачає компетенції президента з їх укладання. Право на укладання міжнародних договорів, навпаки, закріплене за президентами всіх змішаних республік. Практика показує, що внутрішньодержавні договори укладаються та відіграють важливу роль при вирішення соціально-економічних і політичних криз (наприклад у Росії, Україні). Укладення в Україні Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України “Про основні засади організації і функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України” від 8 червня 1995 р. є яскравим прикладом здійснення ідеї суспільного договору як основи соціального та державного ладу.

У підрозділі 2.4. “Вето” президента як форма участі у законотворчому процесі” досліджується право вето президента, яке накладається на закони прийняті парламентом. Воно виникло ще в стародавньому Римі і спадкоємно поширилось серед сучасних держав, зокрема всі президенти змішаних республік мають право накладати вето на закони, прийняті парламентом. Дисертант зауважує, що термін “вето”, як правило, не міститься в конституціях і має характер наукової категорії. Він вживається лише в Основних законах Монголії, Португалії та України. Відповідно до загального правила, об’єктом вето не можуть бути закони про внесення змін до конституції (лише в Грузії та Вірменії президент має такі повноваження).

Обґрунтовується, що в умовах парламентсько-президентської республіки, конституцією якої передбачена формування коаліційної більшості, нагальною потребою є встановлення норми, за якою для подолання „вето” Президента необхідна абсолютна більшість (50 % + 1) голосів парламентарів. Щодо Конституції України, а саме ч. 4 ст. 94, яка залишилася без змін після проведення конституційної реформи відповідно до закону № 2222 від 8 грудня 2004 р., то вона потребує корегування. Автор вважає, що за умови політичного протистояння Президента й коаліційної більшості, глава держави може блокувати законодавчу діяльність парламенту, маючи підтримку понад 1/3 парламентаріїв. Пропонується визначити кількість голосів депутатів Верховної Ради, необхідних для подолання вето Президента як 50 відсотків плюс 1 голос (така норма встановлена конституціями Вірменії, Болгарії, Молдови, Литви, Португалії; 2/3 голосів депутатів для подолання вето вимагають основні закони Білорусі, Казахстану та Росії).

Розвиваючи думку українських учених (С.Серьогіної, Ю.Тодики, В.Яворського), автор наголошує на тому, що вето Президента України необхідно оформлювати указом глави української держави, оскільки воно є актом державної влади та має суттєві юридичні наслідки. „Указне” оформлення „вето” президента, з одного боку, сприяло б демократизації та відкритості публічної влади, оскільки дало б змогу широкій громадськості ознайомитись з ним, а з іншого – відкрило б можливість опротестовувати указ про накладення вето в Конституційному Суді Україні. Це також сприяло б  юридичній визначеності вето, як акту-документу, адже зараз воно оформлюється листом – видом юридичного акту Президента, визначення якого немає ані в Конституції, ані в законах України.

Розділ третій “Акти президента в системі нормативно-правових актів вищих органів влади” складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Ієрархія актів правотворчості за юридичною силою в республіках зі змішаною формою правління” всебічно проаналізована ієрархія актів правотворчості вищих органів публічної влади в республіках зі змішаною формою правління.

Уперше у вітчизняній науці запропонована ієрархія актів правотворчості за юридичною силою, заснованій на сучасному розумінні права та яка враховує не лише нормативно-правові акти, але й міжнародні договори.

Найвищу юридичну силу в ієрархії правотворчих актів республік зі змішаною формою правління посідає конституція країни, а також закони про внесення змін до конституції. Меншу юридичну силу ніж конституція мають міжнародні договори, що набули чинності в установленому порядку. Як відомо, міжнародні договори можуть бути міждержавними, міжурядовим, міжвідомчими та ін., тобто нерівнозначними за своїми юридичними можливостями та ступенем впливу на національне законодавство. Тому автор підтримує висловлену в юридичній літературі думку (І.Барциц, М.Марченко), сутність якої полягає в тому, що юридична сила міжнародного договору дорівнює юридичній сили нормативного акту, згода на обов’язковість яким йому надана. Тобто, якщо згода на обов’язковість міжнародного нормативно-правового договору надана парламентом країни, то такий договір має юридичну силу закону, якщо нормативним актом президента, то має силу відповідного акту президента, якщо нормативним актом уряду, то має силу відповідного урядового акту. На підставі цього пропонується внести відповідні зміни до Закону України „Про міжнародні договори”.

„Нижчими” за міжнародні договори, які ратифіковані парламентом, за юридичною силою є закони країни. Встановлено, що в республіках зі змішаною формою правління існує декілька видів актів правотворчості, які за своєю юридичною силою знаходяться поряд із законами, прийнятими парламентами республік. Це акти президента та уряду (видані в порядку делегованого законодавства або у відповідності до конституційних повноважень), що мають силу закону. Зараз серед змішаних республік лише в президентсько-парламентських республіках (Білорусі, Казахстані та Росії) президент має право видавати таки акти.

Задля визначення місця актів президента в ієрархії правотворчих актів вищих органів публічної влади в республіках зі змішаною формою правління автор пропонує її наступні ступені: 1) конституція та закони про внесення змін до конституції; 2) міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана парламентом; 3) закони країни, нормативні акти президента та уряду, що мають силу закону (акти делегованої правотворчості та видані відповідно до статутного права, встановленого конституцією); 4) міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана президентом, та нормативні акти президента; 5) міжнародні договори, згода на обов’язковість яких надана урядом, та нормативні акти уряду.

У підрозділі 3.2. “Співвідношення нормативно-правових актів президента і парламенту” встановлюється співвідношення нормативно-правових актів президента та парламенту за двома критеріями – юридичною силою та сферою правового регулювання.

Обґрунтовано, що за своєю сутністю нормативно-правові акти президента в республіках зі змішаною формою правління є підзаконними актами, тому закріплення в конституціях за президентами Білорусі, Казахстану норм щодо видання актів, які мають силу закону, не відповідає принципу розподілу влад. Інша справа – делеговане законодавство. Автором проаналізовано інститут делегованого зак94нодавства в реяяf1публіках зі змішаною формою правління, підкреслено, що президент може видавати акти в порядку делегованого законодавства лише на підставі спеціального закону. Зазначено, що неприпустимо надавати президенту дискреційні повноваження актами органів конституційного контролю, як це зроблено в Росії (на неприпустимості цього наголошують і російські вчені С.Іванов, А.Венгєров тощо). У роботі акцентується, що у президента в республіках зі змішаною формою правління достатньо важелів для прийняття необхідного йому закону (право законодавчої ініціативи, право вето, право на першочерговий розгляд парламентом внесених президентом законопроектів), тому делегування йому повноважень з видання актів, що мають силу закону, не є доцільним.

Сфера правового регулювання актів президента встановлюється конституцією та законодавством країни, зокрема, законами „Про президента” і “Про нормативно-правові акти”, який в тому чи іншому вигляді прийнятий в п’яти республіках зі змішаною формою правління – Білорусі, Болгарії, Грузії, Казахстані, Молдові. В Україні ще не прийняті закони “Про Президента України” та “Про нормативно-правові акти”, які мали б чітко врегулювати питання нормотворчої компетенції Президента України. Тому автор на основі ґрунтовного аналізу законодавства України поглиблює запропоновану С.Серьогіною (2001 р.) систему юридичних підстав з видання Президентом України нормативно-правових актів. У роботі обґрунтовано, що в сферах національної безпеки та оборони країни, зовнішньополітичній сфері глава української держави має конституційні підстави для первинної нормотворчості. В інших сферах (деталізація законів, установча діяльність) він не має таких підстав. Встановлено, що в деяких президентсько-парламентських республіках (Білорусь, Казахстан, Росія) президент займається випереджальною правотворчістю, заповнюючи прогалини в законодавстві, тим самим втручаючись в компетенцію парламенту.

Зазначається, що для уникнення несанкціонованої правотворчості в актах президента необхідно вказувати конкретну статтю конституції або закону, на виконання якої був виданий цей акт.

У підрозділі 3.3. “Нормативно-правові акти президента і уряду у їх співвідношенні. Інститут контрасигнатури” визначається ієрархічне та компетенційне співвідношення нормативно-правових актів президента та уряду в республіках зі змішаною формою правління.

Обґрунтовано, що міра розподілу повноважень у виконавчій владі між президентом і урядом є критерієм ідентифікації типу змішаної республіки. У президентсько-парламентській республіці вся система виконавчої влади перебуває під переважним впливом президента, у парламентсько-президентській республіці уряд менш залежний від президента. Виявлено, що конституції лише чотирьох республік зі змішаною формою правління (Білорусь, Грузія, Казахстан, Росія, які є президентсько-парламентськими) встановлюють пряму підпорядкованість актів уряду актам президента. У президентсько-парламентських республіках президент часто видає укази з питань, віднесених до компетенції уряду, насамперед економічних. Велика частина актів уряду видається на виконання актів президента, а не законів країни.

В парламентсько-президентських республіках пряме підпорядкування актів уряду актам президента не встановлюється. Однак, наявність низки повноважень у сфері виконавчої влади, притаманних всім президентам республік зі змішаною формою правління (всі вони є головнокомандуючими збройних сил країни, мають значні повноваження у зовнішньополітичній сфері тощо), дозволяє стверджувати про те, що нормативно-правові акти президента, видані в межах законодавчо встановленої компетенції, є сильнішими за юридичною силою в ієрархії нормативно-правових актів порівняно з нормативно-правовими актами уряду. При цьому зазначено, що уряд в республіці зі змішаною формою правління не є органом, який підлеглий президенту, а виступає як рівнозначний вищий орган публічної влади, самостійний в межах своєї компетенції.

Аналізуючи інститут контрасигнатури актів президента республіки, автор встановив, що Основні закони лише чотирьох змішаних республік (Вірменії, Білорусі, Грузії, Росії) не закріплюють вимоги про необхідність скріплення актів президента підписами прем’єр-міністра та міністра. При цьому доведено, що інститут контрасигнатури в умовах президентсько-парламентської республіки ґрунтовно відрізняється від аналогічного в умовах парламентсько-президентської. В президентсько-парламентській республіці, коли президент має право одноосібно припинити повноваження прем’єр-міністра або міністра, відмова підписати акт глави держави може означати їх відставку. За таких умов відбувається приниження ролі та можливостей інституту контрасигнатури, зведення його до формального візування відповідного акту президента. Зовсім іншу роль відіграє інститут контрасигнатури в парламентсько-президентській республіці, коли уряд призначається парламентом та його повноваження ним припиняються. Якщо парламентська більшість (відповідно й уряд) не підтримують політичну лінію президента, контрасигнування актів президента стає не просто формальним актом, а дійсно волевиявленням прем’єр-міністра або міністра і дає можливість говорити про сумісні повноваження президента та прем’єр-міністра. Отже, в Україні Прем’єр-міністр може значним чином впливати на політику Президента (а за деяких умов блокувати його рішення) з питань: 1) призначення та  звільнення  глав  дипломатичних  представництв України в інших державах і при міжнародних  організаціях; 2) виконання п. 18 ст. 106 Конституції України (щодо рішень  Ради національної безпеки та оборони України); 3) уведення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення в разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації; 4) створення судів.

Далі в роботі розглядаються проблеми подальшого  функціонування акту президента у випадку відмови його підписання прем’єр-міністром або міністром.