МЕХАНІЗМИ ВЗАЄМОДІЇ ВИЩИХ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ УКРАЇНИ В ПРОЦЕСІ РЕАЛІЗАЦІЇ УПРАВЛІНСЬКИХ ФУНКЦІЙ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність і рівень розробленості обраної теми, її зв’язок із науковими програмами; визначено об’єкт, предмет, методи, мету та завдання дослідження, описано наукову новизну, встановлено практичну цінність одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів дисертації та їх опублікування.

У першому розділі – «Теоретико-методологічні засади дослідження механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації державно-управлінських функцій» – розглянуто стан наукової розробки проблеми, концептуальні аспекти взаємодії уряду і парламенту, зокрема, сутність та моделі їх співпраці в процесі реалізації законодавчої функції державного управління та основні механізми парламентського контролю над урядом.

У процесі аналізу стану наукової розробки проблеми визначено такі основні періоди: 1) кінець XVII століття – 1920 р., 2) 1920 рр. – 1980 рр., 3) 1990 рр. – 2012 р. Перший період характеризується: виникненням та науковою розробкою концепції розподілу державної влади, у межах якої було розпочато дослідження взаємодії уряду і парламенту; тим, що в контексті даної концепції домінуючою ідеєю стає посилення ролі парламенту в управлінні державою; появою наукових теорій, які заперечували доцільність застосування теорії розподілу державної влади в практиці буржуазних країн та пропонували створення єдиного органу державної влади, що поєднував би в собі реалізацію законодавчих та виконавчих функцій. Під час другого періоду науковці присвятили увагу таким темам, як підвищення ролі уряду в законодавчому процесі, парламентському контролю уряду та особливостям взаємодії гілок влади в надзвичайних умовах. Даний період представлений переважно зарубіжною – західноєвропейською та американською історіографією, тому що для науковців соціалістичних країн тема взаємодії уряду і парламенту не була актуальною. Третій період засвідчив, що авторам в цілому вдалося досить ґрунтовно дослідити окремі аспекти взаємодії уряду і парламенту під час парламентського контролю уряду та законодавчого процесу та вийти на якісно новий рівень дослідження теоретичних та методологічних аспектів проблеми. Водночас так і не вдалося комплексно та системно дослідити проблему механізмів взаємодії уряду і парламенту в процесі реалізації управлінських функцій, яка концептуально може становити новий напрям дослідження в державно-управлінській науці.

У розділі визначено, що в контексті реалізації законодавчої функції державного управління уряд та парламент виконують власні особливі функції. У системі розподілу влади ухвалення законів є головною функцією і прерогативою парламенту. Законодавчу функцію парламент виконує шляхом розробки, обговорення та ухвалення законів, а також інших правових актів, обов’язкових до виконання на території держави. Уряд, на відміну від парламенту, відіграє власну специфічну роль у процесі виконання законодавчої функції та реалізує такі напрямки діяльності: 1) бере участь у законодавчій діяльності, до якої можна віднести право на законодавчу ініціативу, проведення урядом експертизи законопроектів, внесених іншими суб’єктами законодавчої ініціативи, внесення поправок до законопроектів, а також вплив на порядок голосування при прийнятті законів; 2) видає нормативні акти, втручаючись у законодавчу компетенцію парламенту, що відбувається внаслідок того, що парламент делегує власні повноваження уряду; 3) виконує закони (здійснює виконавчо-розпорядчу діяльність), що становить сутність усієї діяльності органів виконавчої влади.

Обґрунтовано, що контроль є важливим ресурсом державного управління, визначальною рисою якого є його маловитратність у поєднанні з високою ефективністю. До парламентського контролю уряду слід віднести діяльність парламенту, метою якої є здійснення фактичного аналізу особливостей функціонування уряду, окремих міністрів та органів урядової адміністрації, що їм підпорядковується. Наслідком таких дій є формулювання оцінки діяльності контрольованих об’єктів, яка може мати як критичний характер, так і характер схвалення парламентом основних напрямів діяльності уряду. Предметом контрольної діяльності є здійснення впливу на урядову діяльність, її удосконалення. У надзвичайних випадках це може доходити до зміни самого уряду. При розгляді проблеми парламентського контролю автор вважає необхідним окремо виділити механізми, які реалізуються в процесі поточного контролю уряду та механізми, пов’язані з інститутом парламентської відповідальності уряду.

Визначено, що залежно від форми державного правління сформувалися відповідні моделі взаємодії уряду і парламенту в європейських країнах. Перша модель характерна для країн, де встановилася парламентська форма правління. Особливістю даної моделі є наявність взаємного контролю парламенту й уряду, тісних взаємовідносин законодавчої та виконавчої гілок влади. Парламент контролює уряд за допомогою інституту парламентської відповідальності уряду (вотум недовіри, відмова в довірі, інститут імпічменту), призначає уряд та відправляє його у відставку. Водночас уряд може теж досить ефективно впливати на діяльність парламенту, насамперед на здійснення законодавчих повноважень, а також може ініціювати розпуск парламенту за відповідних умов.

Інша модель взаємодії уряду і парламенту, властива змішаним (напівпрезидентським) формам правління, характеризується тим, що визначальним чинником державної політики є президент. Існує інститут парламентської відповідальності уряду і законодавчий орган може відправити його у відставку. Президент, у свою чергу, має повноваження щодо вирішення питання про розпуск парламенту, а також відправлення уряду у відставку. Така модель, за умови посилення президентської влади, загрожує тим, що вищий законодавчий орган втратить можливість самостійно приймати рішення.

Узагальнюючи вищезазначене слід сказати, що реальний обсяг повноважень парламенту кожної конкретної країни у сфері контролю залежить не лише від форми правління, а також від низки факторів, таких як державний устрій, політичний режим, історичні особливості розвитку вищих органів державної влади та традиції їх взаємодії.

У другому розділі – «Інституційно-правові основи взаємодії уряду і парламенту в законодавчому процесі країн Європейського Союзу» – окреслено методологію дисертаційного дослідження, визначено роль уряду як суб’єкта законодавчої ініціативи в країнах Європейського Союзу, проаналізовано основні механізми впливу уряду на перебіг законодавчого процесу в парламенті, особливості їх застосування та аналіз ефективності. Значну увагу приділено інституту делегованого законодавства як формі участі уряду в законодавчому процесі.

Визначено, що хоча прийняття законів загалом є прерогативою органу законодавчої влади, у конституціях багатьох європейських країн закріплено ряд положень, які звужують обсяг права законодавчої ініціативи членів парламенту та посилюють роль уряду в ініціюванні прийняття законів. На це є декілька причин. По-перше, прерогатива урядової законодавчої ініціативи забезпечує належну реалізацію програми діяльності уряду, схваленої законодавчим органом. По-друге, на користь уряду як суб’єкта законодавчої ініціативи свідчить той факт, що члени парламенту подають велику кількість законопроектів, що збільшує законопроектне навантаження на законодавчий орган. Наступною причиною є низька якість депутатських законопроектів, які часто носять популістський характер. І зрештою причиною посилення ролі уряду в законопроектній діяльності слід вважати колегіальний характер роботи цього органу, що надає проектам законів додаткової ваги.

Як засвідчив аналіз, основними напрямками контролю уряду за законодавчим процесом можуть бути вплив уряду на процес прийняття законів шляхом участі у формуванні порядку денного та порядку голосування парламенту, а також урядова експертиза законопроектів, внесених до парламенту іншими суб’єктами законодавчої ініціативи. Важливим засобом проведення власних законопроектів урядом є їх розгляд у пріоритетному порядку, на відміну від законопроектів інших суб’єктів законодавчої ініціативи.

Іншим важливим аспектом впливу уряду на законодавчу процедуру є можливість змінювати зміст законопроектів та порядок їх прийняття законодавчим органом. У цьому контексті слід виокремити низку європейських країн, у яких основним таким засобом впливу зі сторони уряду є постановка питання про власну відставку або інші процедури, з цим пов’язані. Уряд може поставити питання про вотум довіри в разі, коли текст закону прийнято в небажаній для нього формі. У Франції створені як протидія чи паліативи від урядової нестабільності положення, що належать до сфери прийняття законів, а також у цілому парламентської процедури, надають серію засобів для втручання та контролю з боку уряду, такі як процедура «блокованого голосування» та можливість прийняття бажаного для уряду законопроекту при застосуванні процедури вотуму довіри.

Акцентується увага на тому, що з метою недопущення ситуації повного домінування в законодавчому процесі уряду та парламентської більшості, що його підтримує, важливого значення набуває проблема надання опозиції можливості впливати на процес прийняття рішень. У демократичних країнах склався так званий інститут прав парламентської опозиції, який дозволяє їй впливати на прийняття / неприйняття парламентом законів. Так, опозиція може вимагати винесення неприйнятних для неї законопроектів на референдум, як-то в Швеції та Данії. Розповсюдженою є практика надання опозиції права формувати порядок засідань у відведений для цього час, як-то у Великій Британії та Франції.

Стверджується, що уряд або консультативно-дорадчі органи при ньому (наприклад, Державні Ради в Бельгії, Нідерландах, Франції) є основними суб’єктами проведення експертизи внесених на розгляд парламенту законопроектів. Лише в деяких країнах надання висновків уряду не є необхідним, у більшості ж такі експертизи є обов’язковими. У цих умовах успішне «проходження» неурядових законопроектів через усі стадії законодавчого процесу, включаючи стадію схвалення і підписання президентом, багато в чому залежить від того, наскільки парламентом буде врахована позиція уряду.

Одним з важливих напрямів взаємодії уряду і парламенту, різновидом набутих повноважень участі виконавчої влади в законотворчому процесі є практика делегованої законотворчості. Видання органами виконавчої влади нормативних актів, що фактично мають силу закону, за уповноваженням парламенту може відбуватися в разі непередбачуваних обставин, коли потрібно термінове законодавче регулювання.