МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, вказано на її зв’язок із науковими програмами, планами, темами; висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу; визначено мету та завдання дослідження; розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; подано відомості щодо публікацій; вказано форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Розділ 1 «Огляд літератури з теоретико-правових проблем місцевого самоврядування» присвячений висвітленню питання формування наукового уявлення про сутність місцевого самоврядування, осмисленню багатоманіття ідей, течій і точок зору з приводу сутності місцевого самоврядування. Піддано аналізу існуючі в науковій літературі визначення поняття місцевого самоврядування, що, зазвичай, ґрунтуються на трьох концепціях місцевого самоврядування – громадівській, державницькій, концепції дуалізму.

Опрацювання значного масиву наукових досліджень окресленої проблеми дозволило стверджувати, що більшість авторів звертаються до питань конституційно-правового регулювання, компетенції, адміністративно-правових аспектів, цивільно-правових та фінансово-правових проблем, соціологічного, політологічного аналізу місцевого самоврядування, залишаючи поза увагою теоретико-правові аспекти місцевого самоврядування.

Розділ 2 «Теоретико-методологічні аспекти становлення і розвитку місцевого самоврядування» містить чотири підрозділи, у яких розглядаються методологічні підходи щодо дослідження місцевого самоврядування, передумови виникнення та теоретичні засади його функціонування; аналізуються сучасні моделі місцевого самоврядування та визначаються принципи місцевого самоврядування як політико-правового інституту.

У підрозділі 2.1. «Методологічні засади дослідження місцевого самоврядування» зазначається, що місцеве самоврядування належить до складних системних об’єктів дослідження. Їхня складність, багатоаспектність і соціальний характер передбачають необхідність комплексного, всебічного вивчення. Дослідницька стратегія, покладена в основу комплексного підходу, ґрунтується на таких методологічних принципах: формулювання загальної теоретичної концепції; розробка наскрізних понять і категорій, що забезпечують єдність підходу до об’єкта дослідження.

Констатується, що будь-яка методологія, а особливо методологія вдосконалення суспільних відносин, полягає в тому, щоб чітко визначити методи дослідження соціальних явищ, які, по-перше, відповідають самому об’єкту дослідження, а по-друге, формують теоретичні уявлення про систему методів дослідження конкретного явища, що треба сприймати як теорію, звернену до практики дослідження.

При дослідженні проблем організації діяльності органів публічної влади використовується низка загальних методів: системний, функціональний, історичний, порівняльно-правовий, формально-логічний, формально-юридичний, моделювання, аналіз, синтез тощо.

Водночас усі зазначені методи вимагають безпосереднього ознайомлення з практикою діяльності органів місцевого самоврядування і формують систему, тобто потребують комплексного застосування у процесі наукового аналізу організації роботи усіх органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.2. «Основні теорії походження та становлення місцевого самоврядування» піддано глибокому аналізу основні теорії походження та становлення місцевого самоврядування. З урахуванням історичного аспекту розвитку цивілізації, стверджується, що час виникнення прототипу сучасного місцевого самоврядування припадає на ранній історичний період організації та упорядкування суспільних відносин, а причиною його виникнення була потреба людей у об’єднанні в поселення-міста для організації життєдіяльності на засадах загальнолюдських цінностей справедливості, рівності і свободи. Засобами здійснення самоврядування є: ініціатива, самоорганізація та суспільна самодіяльність.

На основі аналізу теоретико-методологічних принципів місцевого самоврядування зроблено висновок, що в жодній державі не можна провести межу між загальнонаціональними інтересами та інтересами територіальних колективів. Проте очевидно, що сфера повноважень місцевого самоврядування, здебільшого, визначається законодавчо. Розв’язати цю  проблему може лише політична влада на загальнонаціональному рівні. Саме таку вимогу було зафіксовано у ст. 4 Європейської Хартії місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.3. «Теоретичні підходи щодо визначення принципів місцевого самоврядування» наголошується, що наведені в роботі аргументи стосовно онтологічної та аксіологічної характеристики принципів місцевого самоврядування дають змогу сформулювати авторську позицію щодо їх дефінітивного визначення. Таким чином, під принципами місцевого самоврядування слід розуміти зумовлені колективістською природою місцевого самоврядування, науково обґрунтовані основоположні норми, що відображають засади та ідеї локальної демократії, котрі лежать в основі організації і діяльності місцевого самоврядування, територіальної громади і створюваних ними органів для вирішення питань місцевого значення на території відповідного адміністративно-територіального утворення держави.

Визначено, що: а) в умовах соціально-політичної реновації локальної демократії актуалізується та об’єктивується роль і значення принципів місцевого самоврядування, котрі сприяють успішному розвитку та вдосконаленню цього найважливішого соціально-політичного і правового феномена людського співтовариства, що функціонує на певній території конкретної держави; б) вивчення генезису терміна «принцип», його різних дефініцій та їх комплексний аналіз з погляду фундаментальних наук дає змогу встановити, що існує майже 40 різноманітних доктринальних дефініцій поняття «принцип»; в) проблема правових принципів є достатньо широкою, оскільки вони самі по собі складають широку систему правових явищ, яка охоплює право загалом, всі його галузі й інститути, що онтологічно зумовлює найважливішу конституюючу та інституційну роль правових принципів в ординарному, екстраординарному і перспективному функціонуванні державності, а також у прогресивному розвитку права; г) в основу авторського визначення принципів місцевого самоврядування покладені: внутрішньо властива локальній демократії її колективістська природа; науково обґрунтовані основоположні норми, що відображають засади та ідеї такої демократії; пов’язаність і системність діяльності всіх суб’єктів місцевого самоврядування в рамках вказаних принципів; основний об’єкт місцевого самоврядування – вирішення питань місцевого значення і ознака граничності територіальної організації місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.4. «Поняття місцевого самоврядування як політико-правового інституту» показано, що попри активізацію дослідження феномена локальної демократії, в сучасній правовій науці немає ні оптимальних дефінітивних визначень, ані єдності концептуальних підходів щодо з’ясування правової природи, змісту та сутності місцевого самоврядування.

Як специфічна форма публічної влади, місцеве самоврядування характеризується, по-перше, наявністю особливого суб’єкта – територіальної громади – територіальної спільноти, що складається з фізичних осіб – жителів, які постійно проживають, працюють на території села або добровільного об’єднання в спільну громаду кількох сіл, селища або міста, безпосередньо або через сформовані ними муніципальні структури вирішують питання місцевого значення, мають спільну комунальну власність, володіють на цій території нерухомим майном, сплачують комунальні податки і пов’язані територіально-особистими зв’язками системного характеру.

По-друге, місцеве самоврядування посідає особливе місце в політичній системі суспільства. Місцеве самоврядування, його органи не входять до механізму держави, однак це не означає повної автономності від державної влади. Взаємозв’язок місцевого самоврядування з державою досить тісний і знаходить свій вияв у тому, що вони мають єдине джерело – народ, а також що органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади.

По-третє, місцеве самоврядування має низку особливостей щодо обсягу, правової природи об’єктів свого впливу, значна частина яких не характерна для інших правовідносин.

Розділ 3 «Теоретико-правові засади формування організаційно-функціональних принципів і методів діяльності місцевого самоврядування» складається з трьох підрозділів, у яких висвітлюються питання сутності самоврядування як однієї з форм публічної влади, ролі місцевого самоврядування в системі організації публічної влади в Україні, особливостей муніципального управління в зарубіжних країнах. Розглядається правова природа місцевого самоврядування та його співвідношення з громадянським суспільством.

У підрозділі 3.1. «Сутність самоврядування як однієї із форм публічної влади» стверджується, що місцеве самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, яка відрізняється від державної тим, що забезпечує місцеві інтереси територіальної громади, на відміну від держави, яка забезпечує загальнонаціональні інтереси. Неможливість віднесення влади органів місцевого самоврядування до однієї з трьох класичних гілок державної влади: законодавчої, виконавчої та судової – ще раз наочно свідчить про те, що влада місцевого самоврядування є специфічною формою реалізації публічної влади, однак в жодному випадку не формою державної влади.

Вказано, що до специфічних ознак місцевого самоврядування, як окремої форми публічної влади, доцільно віднести таке:

– пріоритетним під час здійснення місцевого самоврядування є забезпечення місцевих інтересів територіальної громади, оскільки органи місцевого самоврядування, розв’язуючи питання місцевого значення, виходять, передусім, з інтересів населення відповідної території, а не загальнодержавних інтересів;

– самоврядування є окремою формою народовладдя, що передбачає інші засади його організації та функціонування, ніж ті, що передбачені для системи органів державної влади;

– має специфічну систему суб’єктів місцевої влади, об’єднаних окремою територією, а саме: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад – сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення;

– є самостійною формою публічної влади при вирішенні питань місцевого значення, оскільки органи державної влади не мають права втручатися у розгляд самоврядних питань, окрім тих, які заздалегідь були делеговані органам місцевого самоврядування.

Підкреслено, що в умовах розбудови демократичної, правової, соціальної держави особливе значення має розробка теоретичних основ державного управління на місцевому та регіональному рівнях, що передбачає вирішення таких основних завдань:

– удосконалення системи адміністративно-територіального устрою України;

– конституювання територіальної громади як дієздатного суб’єкта місцевого самоврядування, низової самоврядної адміністративної одиниці; визначення порядку створення територіальних громад, їх державної реєстрації;

– стимулювання становлення територіальної громади як соціальної спільноти, розвитку форм прямої демократії, активного залучення членів громади до участі у здійсненні завдань та функцій місцевого самоврядування; забезпечення прозорості в діяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб;

– запровадження повноцінного місцевого самоврядування на районному та обласному територіальних рівнях з такими його інституціями, як регіональне співтовариство, регіональна власність, регіональні податки.

У підрозділі 3.2. «Юридична природа та специфіка реалізації повноважень і функцій органів місцевого самоврядування» визнається, що функціонування органів місцевого самоврядування може бути реактивним (визначатися впливами середовища) чи активним (визначатися власними цілями, спрямованими на середовище), синхронним чи діахронним.

Критеріями формування функцій місцевого самоврядування є система цінностей та ресурси. Вони є своєрідним фільтром, крізь який проходять протофункції, під якими розуміємо функції самоорганізованих та самокерованих систем, що передують виникненню місцевого самоврядування.

Системні функції розглядають зазвичай в рамках певних об’єднань органів місцевого самоврядування (наприклад, управління життєзабезпечуючою системою). Оскільки система місцевого самоврядування характеризується певними показниками, то для їх підтримки на задовільному рівні органи місцевого самоврядування можуть об’єднуватися у функціональні системи. Елементи в такій системі мають бути функціонально сумісними. Звичайні функції виконують тільки окремо визначені органи. Тож існує функціональна спеціалізація органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.3. «Місцеве самоврядування і громадянське суспільство: співвідношення і взаємний вплив» доведено, що становлення і розвиток місцевого самоврядування є необхідною умовою розвитку та функціонування громадянського суспільства. Своєю чергою, громадянське суспільство через відповідні інститути здійснює визначальний вплив на розвиток місцевого самоврядування. Ці процеси, як і багато інших, у суспільстві взаємозумовлені. Важливу роль відіграє система місцевого самоврядування у конституційному механізмі політичної інституціоналізації громадянського суспільства, нового конституційного ладу, реальному забезпеченні і гарантуванні прав і свобод людини і громадянина.

Взаємний вплив громадянського суспільства і суб’єктів публічної влади (держави та місцевого самоврядування) може бути різноаспектний. З одного боку, держава – це форма, яка організує суспільство, є його зовнішньою політико-правовою оболонкою. Суспільство, своєю чергою, є середовищем, у якому функціонує держава. Тобто оболонкою, але соціальною, стосовно держави, стає уже суспільство. Громадянське суспільство як саморегулююча система не лише формує управлінську систему – систему органів публічної влади, а й встановлює параметри та межі адміністративного регулювання, визначає функції і компетенцію держави й місцевого самоврядування.

З огляду на викладене вище зазначається, що місцеве самоврядування – це: а) специфічний (публічний) інститут громадянського суспільства; б) право громадян України, об’єднаних в територіальні громади, регламентувати значну частину справ громадянського суспільства та управляти нею, діючи в межах закону під свою відповідальність і в інтересах місцевого населення; в) право і реальна спроможність органів, які сформовані територіальними громадами, підконтрольні й підзвітні їм, виражають їх спільні інтереси, створюються та функціонують на основі демократичних принципів та взаємодіють між собою, змінювати суспільні відносини та приводити їх до нового, попередньо визначеного стану; г) правова форма реалізації народного суверенітету, який є джерелом влади громади (вони співвідносяться між собою як ціле і частина).