МІСЦЕВЕ САМОВРЯДУВАННЯ ЯК ІНСТИТУТ СУЧАСНОГО УКРАЇНСЬКОГО КОНСТИТУЦІОНАЛІЗМУ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність і ступінь наукової розробленості проблем нормативно-правової регламентації муніципальної програмної діяльності в Україні, визначений зв’язок дослідження з науковими планами та програмами, мета і завдання, об'єкт і предмет, методична та емпірична база, наукова новизна й практичне значення одержаних результатів, апробація результатів дисертації, а також наведено дані про структуру дисертації та публікації.

Розділ 1 «Сучасний український конституціоналізм як правовий феномен» складається із трьох підрозділів, у яких розкрито особливості аксіологічного змісту, функціональних ознак та інституційної структури сучасного конституціоналізму. В підрозділі 1.1. «Аксіологічний зміст сучасного українського конституціоналізму» розглянуто питання визначення місця і ролі місцевого самоврядування у конституційній аксіології.

Автор доводить, що в сучасній доктрині цінності конституціоналізму розглядаються як певні ідеї, а не практика. Водночас здобувач зауважує, що конституціоналізм наразі має як юридичний, так і політичний та філософський виміри, у яких питанню ціннісного наповнення має бути приділено значну увагу. Констатовано, що дослідження аксіології конституціоналізму є не лише методом пізнання відповідної проблематики, але й засобом розширення системи знань про структуру аксіологічного потенціалу наукового знання, при цьому наголошено на універсальності конституційних цінностей.

У підрозділі висвітлено недоліки теорії плюралізму конституційних цінностей, що поширена у пострадянській державно-правовій доктрині, та доводиться, що розбіжність у системі конституційних цінностей можна тлумачити не лише як національну специфіку, що має об’єктивні передумови, але і як недолік, системну «хворобу» державно-правової конструкції, наділеної конституційними цінностями, відмінними від загальноприйнятих. Автор констатує, що певна специфіка конституційних цінностей у національному вимірі є можливою, але такі винятки трапляються вкрай нечасто в контексті проблематики конституційних цінностей муніципальної сфери.

Здобувачем досліджено проблему місця муніципальних об’єктів у ієрархії конституційних цінностей. У підрозділі висвітлено проблему влади як конституційної цінності в контексті проблеми муніципальної влади. Доведено наявність таких конституційних цінностей, пов’язаних із категорією місцевого самоврядування, як розподіл публічної влади на державну владу та владу місцевого самоврядування, визнання територіальної громади й пріоритету її самоврядних прав відносно інших форм самоврядування (регіонального, етнічного тощо), визнання державою диспозитивності форм та механізмів місцевого самоврядування із наданням територіальним громадам відповідних правових, організаційних і матеріально-фінансових гарантій. Відзначено, що вказані цінності у ієрархії конституційної аксіології поступаються людині, її правам та свободам, але водночас є близькими за значенням до категорій демократичної, правової держави, конституційної реформи, сталого розвитку тощо.

Підрозділ 1.2. «Функціональні ознаки сучасного українського конституціоналізму» містить ґрунтовний аналіз функціональних ознак сучасного конституціоналізму, які можна використовувати для окреслення місцевого самоврядування як конституційного інституту.

Здобувач доводить, що питання функцій конституціоналізму, як і юридичних функцій взагалі, невповні розкрито у правовій доктрині – відтак відповідні концепти є запозиченими у конституційно-правовій доктрині з соціологічних та управлінських наук. Вказано, що функції конституціоналізму мають методологічний вимір, а теорія конституціоналізму, що набуває виміру в його методології та функціональній спрямованості, обов’язково спирається на концептуальні теоретичні парадигми демократії та верховенства права.

У підрозділі досліджено питання забезпечення децентралізації та реалізації місцевого самоврядування як функцій сучасного конституціоналізму. Доведено, що серед функцій конституціоналізму, якими у функціоналістичному суспільстві зумовлена внутрішня структура й характер його розвитку, важливе значення мають такі з них, що безпосередньо впливають на розвиток муніципальних систем. Щонайперше, це функція децентралізації, якою визначені зміст і спрямованість дій правової держави, громадянського суспільства й самоврядних структур на окреслення та забезпечення повноважень останніх.

Відзначено, що для місцевого самоврядування істотне значення мають функція забезпечення сталого розвитку, функція демократизації та програмна функція, що варто пояснювати важливістю функцій програмування й забезпечення сталого розвитку для конституціоналізму в його муніципальному вимірі.

У підрозділі 1.3. «Інституційна структура сучасного українського конституціоналізму» визначено відповідну інституційну структуру в контексті визначення в ній місця та ролі муніципальних інститутів.

Здобувач ставить питання щодо перспектив глобального конституціоналізму як світової конституційної надсистеми та можливості локальних (зокрема муніципальних) систем конституціоналізму в межах окремого суспільства. Він пропонує розглядати соціальну систему конституціоналізму у вимірі рольової поведінки індивідів та водночас саме як мережу відповідних відносин. Указано, що підхід до конституціоналізму як до системи може бути відзначений постановленням питання щодо імперативів або можливостей конституціоналізму, стабільності, оновлюваності цієї системи.

У підрозділі доводиться, що якість елементів системи конституціоналізму, зокрема муніципальних елементів, зумовлена якістю власне конституціоналізму. При цьому констатовано, що питання про саморозвиток або щодо керування розвитком конституціоналізму є відкритим у межах сучасного наукового дискурсу. Автор зазначає, що потреба у поділі влади на державну та самоврядну в рамках урахування конституційних традицій і суспільних цінностей через забезпечення представництва народного суверенітету на локальному рівні стає виміром конституційної інституціоналізації на локальному рівні.

Здобувач висновує: якщо народ має виключне право здійснювати власне право через місцеве самоврядування, але фактично не застосовує його чи застосовує немотивовано, формально або через зовнішні подразники та стимули – відповідна муніципальна інституціоналізація конституціоналізму стає фікцією. Така неповна витребуваність системи конституціоналізму народом як носієм суверенітету призводить до неоднозначних політико-правових наслідків, зокрема, в плані розвитку місцевих моделей влади.

Автором висвітлено доктринальні спроби «пристосувати» інститути конституціоналізму, зокрема самоврядні та муніципальні інститути, до вітчизняних законодавчих та правозастосовних реалій. При цьому він стверджує, що або модель українського конституціоналізму передбачатиме запровадження муніципалізму в повному обсязі, або інститути самоврядування слід вважати конституційно-правовою фікцією, орієнтованою на легітимацію пострадянської моделі локального публічного управління. Відзначено, що суперечливі процеси розвитку вітчизняного конституціоналізму спричиняють деформацію його інституційної структури, викривлення категорій розподілу влад та децентралізації. Здобувач доводить, що проблематика власне природи влади та суспільства істотним чином впливає на можливості децентралізації, а, отже й на особливості локальної інституціоналізації конституціоналізму.

Розділ 2 «Онтологічний зміст самоврядування у вимірі конституціоналізму» містить аналіз особливостей правового забезпечення самоврядних правовідносин в Україні у концепті сучасного конституціоналізму. В підрозділі 2.1. «Еволюція концепції самоврядування у вітчизняному конституціоналізмі» досліджено особливості становлення концепції самоврядування в рамках розвитку вітчизняної конституційної доктрини та практики. Автор приділяє увагу первинній нормативній та нормопроектній базі українського державотворення, що відображає реальне ставлення до проблеми конституційного самоврядування як політичних діячів, так і безпосередніх авторів відповідних правових текстів – представників вітчизняної правової доктрини.

Здобувач підкреслює вагоме значення вітчизняних самоврядних концепцій середньовіччя – як ретельно дослідженого Магдебурзького права в межах Речі Посполитої, так і поширеного на рівні сільських та селищних громад у середньовічних українських землях самоврядування, що ґрунтувалося на німецькому, угорському і молдавському праві. На підставі правових актів доводиться, що в епоху національних визвольних змагань ХVІІ-ХVІІІ ст. українська влада загалом визнавала проблему надання правових гарантій місцевому самоврядуванню. Також доведено, що питання місцевого самоврядування політичні теоретики українства ХІХ ст. не вважали ключовими.

У підрозділі висвітлено спроби розроблення механізмів вітчизняної моделі самоврядування впродовж періоду державотворення 1917-1920 рр. у рамках сприйняття системи місцевого врядування, що склалася до 1917 р., як достатньої політичної реальності. Доведено декларативність та недосконалість окремих запропонованих самоврядних механізмів, невирішеність питань самоврядування в низці конституційних актів того часу, спроби повернення до російської імперської концепції місцевого врядування тощо. Вказано, що окремі риси відповідної системи та сприйняття місцевої влади як компромісу між державництвом і самоврядуванням були сприйняті наступними моделями вітчизняного державного будівництва, аж до сучасності.

Висвітлено погляди на питання самоврядування теоретиків українського націоналістичного руху ХХ ст., без ідеологічних штампів досліджено радянську доктрину й правову практику державного будівництва щодо місцевої влади. Доводиться, що центральна радянська влада розглядала місцеву як власне продовження в її політико-управлінській діяльності з максимальним одержавленням місцевої влади у державному ладі СРСР із 30-х років ХХ ст. Указано, що подальша еволюція місцевої влади у радянській державі аж до її розпаду так і не набула принципового характеру або чітко вираженої спрямованості.

Констатовано, що саме в часи радянського державотворення в Українській РСР відбулося поглиблення теоретичного обґрунтування радянської моделі місцевої влади, яке пізніше стало складовою сучасної правосвідомості в означеній сфері. В рамках аналізу вітчизняної наукової літератури радянського періоду з питань місцевої влади зауважено її відповідність загальній радянській концепції форм та механізмів здійснення місцевої влади. Здобувач доводить, що саме такі теоретичні доробки, за відсутністю інших, повинні були стати підґрунтям для розвитку в сучасному вітчизняному конституціоналізмі національної моделі самоврядування.

Підрозділ 2.2. «Український конституціоналізм та становлення національної моделі місцевого самоврядування» присвячений аналізу розвитку правових актів, проектних документів та концепцій конституційно-правової доктрини щодо системності та інституціоналізації моделі місцевого самоврядування на етапі розвитку української державності.

Доведено, що розбудову системи самоврядування в Україні було розпочато у 1989 р. як спробу загальної модернізації системи влади СРСР. При цьому ані Декларація про державний суверенітет України, схвалена 16 липня 1990 р., ані Закон про демократизацію Конституції Української РСР від 24 жовтня 1990 р. майже не зверталися до питань місцевої влади. Також досліджено роль утвореної у 1990 р. парламентської Комісії з питань діяльності Рад народних депутатів, розвитку місцевого самоврядування в розробленні та схваленні Закону Української РСР «Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР та місцеве самоврядування» від 7 грудня 1990 р. Здобувач констатує, що автори вказаного закону висловили прихильність до концепції змішаної природи місцевого самоврядування, якою передбачене поєднання державної та громадської самоврядної складових.

Піддані дослідженню приписи щодо організації місцевої влади Концепції нової Конституції України 1991 р. як офіційної перед-Конституції, норми якої так і не стали Основним Законом; зауважено, що передбачену Концепцією модель місцевої влади не можна вважати ефективною. Висвітлено відповідні приписи проекту нової Конституції України, схваленого постановою Верховної Ради України від 1 липня 1992 р., із доведенням того, що зазначеним проектом було передбачене найбільш істотне відхилення від радянської моделі місцевої влади як за її правовою природою, так і за механізмом реалізації.

Здійснено дослідження редакції закону про самоврядування, схваленої Законом України від 26 березня 1992 р. за № 2234-XII. Автор дисертації вказує, що у вищезгаданому законі 1990 р., укладеному практиками радянського самоврядування, можна виявити більш прогресивне ставлення до механізмів самоврядування, аніж у дослідженому законі 1992 р., розробленому вітчизняними теоретиками радянського державного права. Здобувач стверджує, що зміни до законодавства про місцеве самоврядування 1993-1994 років засвідчують прагнення центральної влади зменшити самостійність самоврядних інституцій та фактично залучити їх до системи держаного управління. Як підтвердження наведено приписи Конституційного Договору між Верховною Радою України та Президентом України від 8 червня 1995 р., якими передбачене сполучення місцевого самоврядування та місцевої державної влади.

У підрозділі 2.3. «Місцеве самоврядування у сучасних вітчизняних законодавстві та доктрині» досліджено форми закріплення й зміст конституціоналізму в чинному законодавстві України про місцеве самоврядування та шляхи відображення цих процесів у науковій доктрині.

Відмічено, що ключові положення щодо системи місцевої влади в Україні містить чинна Конституція 1996 р., також доведено, що в розглядуваному акті зроблено спробу запровадити принципи самоврядування відповідно до концепції муніципалізму зі збереженням пострадянського статус-кво як у сенсі консервації попередньої системи органів місцевої влади, так і в площині розподілу контролю над ними з боку виконавчої та представницької влади України. Досліджено імплементацію норм Конституції України у законодавство про самоврядування; констатовано, що основна законопроектна діяльність у цій сфері відбувалася в межах парламенту.

Автор дисертаційного дослідження відзначає, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. за № 280/97-ВР як базовий документ упродовж 1997-2012 рр. змінювався 57 законами України, отримав тлумачення більше ніж у 10 рішеннях Конституційного Суду України й, зрештою, послугував базисом для схвалення спеціалізованих законів України «Про службу в органах місцевого самоврядування» від 7 червня 2001 р., «Про статус депутатів місцевих рад» від 11 липня 2002 р. та «Про асоціації органів місцевого самоврядування» від 16 квітня 2009 р.

У рамках аналізу відповідного законодавства доведено, що воно забезпечило формування в Україні концепції місцевого самоврядування, яка загалом не суперечить принципам конституціоналізму; водночас вплив радянської концепції формування, діяльності та структури місцевої влади в такій концепції охарактеризовано як визначальний. Вказано, що етатизм вітчизняної самоврядної моделі можна відстежити не лише в практиці правозастосування, але й на рівні окремих норм законодавства про самоврядування. На прикладі низки нормативних актів висвітлено прагнення правотворця до розбудови єдиної системи представницьких органів влади та сприйняття парламентом України себе вищим органом у системі рад.

Доведено, що вітчизняна конституційна доктрина, яка сформувалася в науці муніципального права, є наслідком законодавчого реформування, а не його причиною чи істотним чинником. На основі аналізу низки дисертаційних робіт із проблематики самоврядування доведено нечіткість меж адміністративної та конституційної (муніципальної) доктрини, дослідження муніципальних питань у рамках управлінських наук. Стверджується, що суперечливість наукової доктрини у сфері місцевого самоврядування можна пояснити, насамперед, розбіжністю практичних правозастосовних та правотворчих потреб і можливостей вітчизняної конституційно-правової науки.

На основі 14 рішень Конституційного Суду України з питань місцевого самоврядування доведено низький рівень застосування правової доктрини під час конституційного контролю. Відзначено, що створення сучасної нормативної бази про місцеве самоврядування як у процесі розвитку галузевого законодавства, так і під час правотворчості й актів тлумачення, відбувалося в Україні, передусім, шляхом діяльності посадових осіб та експертних працівників державних структур. Висвітлено організаційно-правові спроби залучити науковців та виробити відповідні доктринальні пропозиції щодо розбудови системи муніципального законодавства.

Розділ 3 «Еволюція місцевого самоврядування у вітчизняному конституціоналізмі» складається з трьох підрозділів, у яких відповідно до вимог сучасного конституціоналізму піддані дослідженню особливості розвитку вітчизняної моделі самоврядування. В підрозділі 3.1. «Імплементація в Україні міжнародних стандартів місцевого самоврядування» розкрито специфіку співвіднесення вітчизняної самоврядної моделі з нормами, закріпленими на міжнародно-правовому рівні. У роботі наголошено, що більшість джерел відповідних міжнародних стандартів мають рекомендаційний характер, глобальних конвенцій з питань місцевого самоврядування не існує. Доведено, що ключовими    з-поміж договірних джерел є низка конвенцій, схвалених європейськими державами під егідою Ради Європи, – як загальних, так і спеціальних. Провідна роль належить Європейській хартії місцевого самоврядування (далі – ЄХМС), підписаній 15 жовтня 1985 р., та додатковому протоколу до неї від 2009 р.

Здобувач зазначає, що органи Ради Європи з 1996 р. здійснюють оцінку та моніторинг імплементації Україною ЄХМС, що набуває прояву в документах, що стосуються України. Утім спеціальних судових або адміністративних механізмів упливу на державу, яка не виконує ратифіковану ЄХМС, не існує. Доведено, що в національному законодавстві України згадки про ЄХМС містяться, як не дивно, не в законах із питань місцевого самоврядування, а на підзаконному рівні та в актах, якими регламентовано зовнішньополітичні питання.

Окремі згадки про ЄХМС містять спеціалізовані програмні та концептуальні акти з питань місцевого самоврядування, якими, втім не передбачено конкретних заходів щодо імплементації Хартії. Доведено, що певну увагу до ЄХМС приділено й у окремих політико-правових актах Верховної Ради України, наведено посилання Конституційного Суду України на ЄХМС як на джерело права. Вказано на відсутність практики посилання на ЄХМС як на джерело права у рішеннях судів з адміністративних чи господарських справ. Автор зауважує, що згадки щодо питань ЄХМС та міжнародних стандартів самоврядування наявні в більшості профільних наукових або навчальних публікацій, глибинний же аналіз процесів імплементації ЄХМС в Україні свідчить про їх незвершений характер. Окрему увагу приділено пропозиціям експертів та практиків щодо шляхів і форм імплементації ЄХМС у національну систему муніципального права України.

Підрозділ 3.2. «Місцеве самоврядування у контексті конституційного реформування в Україні» містить аналіз перспектив еволюції вітчизняної моделі самоврядування в рамках проведення в Україні конституційної реформи. Доведено, що спроби останніх років на законопроектному рівні окреслити більш досконалу самоврядну модель не викликали поглиблення усталених пострадянських механізмів. На прикладі державно-правового експерименту розвитку місцевого самоврядування в Ірпінському регіоні, запровадженому Законом України від 5 квітня 2001 р., доведено неефективність спроб незначного реформування системи місцевої влади, наявної в Україні.

У підрозділі дисертації досліджено матеріали парламентських слухань із питань місцевого самоврядування від 16 квітня 2003 р., 12 жовтня 2005 р. та 17 березня 2010 р. і зауважене невиконання їх рекомендацій органами виконавчої влади. Досліджено законопроекти, що висвітлюють окремі спроби правотворця вдосконалити правові механізми у сфері самоврядування та заповнити відповідні правові прогалини. Доведено, що останнім часом спроби реформування системи правового забезпечення місцевого самоврядування у парламенті найчастіше мають початком політичну активність окремих народних депутатів або політичних сил із незначним рівнем координованості відповідної діяльності.

У підрозділі детально досліджено сучасні законопроекти, якими передбачене або задеклароване проведення реформи місцевого самоврядування. Вказано, що у профільному парламентському комітеті з питань державного будівництва та місцевого самоврядування під час VI скликання Верховної Ради України з січня 2008 р. до червня 2012 р. було розглянуто 77 законопроектів із питань самоврядування, втім лише 7 із них мали характер новаторських. Своєю чергою, жоден із пропонованих новаторських проектів так і не став законом України. Здобувач доводить, що невідповідність більшості проектів реформування системи самоврядування Конституції України унеможливлює перспективу їх ухвалення; саме тому виключно реформування норм Основного закону про місцеву владу можна вважати найбільш перспективним для подальшого вдосконалення вітчизняної муніципальної системи заходом.

У підрозділі 3.3. «Програмне правове забезпечення місцевого самоврядування в Україні» досліджено особливості програмного правового забезпечення розвитку в Україні системи місцевого самоврядування та співвіднесення цих процесів із принципами конституціоналізму та муніципалізму. Автор зазначає, що програмування застосовується на муніципальному рівні як для реалізації конституційних повноважень самоврядування, так і для фактичного розв'язання місцевою владою питань, виведених вітчизняним законодавством із її компетенції.

У підрозділі охарактеризовано забезпечення діяльності місцевого самоврядування та муніципальної реформи у державних програмах. Автор констатує, що з переходом до президентсько-парламентської моделі врядування й скасування інституту Державних програм соціального та економічного розвитку України у 2012 р., в умовах послідовного несхвалення урядами України програм власної діяльності ключовим програмним актом у розглядуваній сфері є програма діяльності Президента України. Тим часом як чинна програма «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава : програма економічних реформ на 2010 – 2014 роки», схвалена у 2010 р. Комітетом з економічних реформ при Президентові України, майже не містить згадок про самоврядні відносини.

У дисертації відмічено, що на загальнодержавному рівні в Україні відбувається схвалення державних цільових програм із окремих питань місцевого розвитку, що, безумовно, позначається на самоврядних процесах. Здобувач резюмує, що останнім часом тривають спроби розроблення спеціальної програми з питань удосконалення системи самоврядування в Україні. Досліджено низку концепцій, якими передбачені програмні заходи з реформування системи місцевого самоврядування.