НОРМАТИВНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ФУНКЦІОНУВАННЯ ТА ОПЕРАТИВНО-СЛУЖБОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ПРИКОРДОННИХ ВІЙСЬК УКРАЇНИ В 1991-2003 РОКАХ: ІСТОРИКО-ПРАВОВЕ ДОСЛІДЖЕННЯ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертації, її зв’язок з науковими програмами; визначено мету й завдання, об’єкт і предмет нау­ко­вого пошуку, хронологічні межі; розкрито сутність обраних методів і мето­дології дослідження; розкрито наукову новизну одержаних результатів та їхнє практичне значення; наведено відомості щодо апробації результатів дисертаційної роботи.

У розділі 1 “Історіографія та джерельна база проблеми” проана­лі­зовано рівень і стан наукових досліджень проблеми у вітчизняній історіо­гра­фії, широкий масив архівних та документальних матеріалів, які викорис­тано під час написання роботи.

У результаті проведеного аналізу з’ясовано, що проблема норма­тив­но-правового забезпечення функціонування й оперативно-службової діяль­ності Прикордонних військ України не є темою, над якою б активно працювали українські правники. Скажімо, ще немає монографій, інших наукових праць, у яких було б комплексно схарактеризовано окреслене питання. Враховуючи це, автор шляхом цілеспрямованої евристики від­на­хо­див потрібну інформацію, працюючи з доробком українських учених і до­слідників різних галузей науки, та прагнув використати якнайбільше до­кументів і джерел, дані яких збагатили б дослідження.

Розгляд історіографії проблеми засвідчив, що питаннями нор­ма­тив­но-правового забезпечення функціонування й оперативно-службової діяль­ності ПВУ передусім цікавилися прикордонники. Саме керівництво та представники військ стали ініціаторами й авторами створення двох узагальнювальних праць, у яких на сьогодні міститься найбільше матеріалу з означеної проблеми. Це навчальний посібник “Прикордонні війська України: історія і сучасність”, у якому схарактеризовано основні етапи роз­витку ПВУ, висвітлено правове забезпечення становлення охорони окремих ділянок державного кордону, розбудови окремих напрямів ОСД. Важливою є також книга “Державна прикордонна служба України: історія та сучас­ність”, у якій стисло подано історію становлення правової бази для фор­мування більшості об’єднань, з’єднань, частин та підрозділів.

Кілька публікацій, які також містять узагальнювальні матеріали, під­готовлено до ювілеїв напрямів ПВУ. Наприклад, В. Чамара проаналі­зу­вав розбудову західної ділянки державного кордону, О. Слома – східної, С. Поддубний – Азово-Чорноморського напряму.

Серед інших узагальнювальних праць можна виділити монографію М. Кабачинського “На варті рубежів Батьківщини: Прикордонні війська України в 1991–2003 роках”. Автор наводить чимало інформації, що сто­суєть­ся основних етапів функціонування Прикордонних військ, розбудови окремих напрямків оперативно-службової діяльності, їхньої роботи у справі гарантування національної безпеки України, співпраці з іншими дер­жав­ними та громадськими інститутами тощо. Вказаний матеріал ґрунтується на висвітленні тих нормативно-правових актів, які лежали в основі розбудови прикордонних структур, спонукали прикордонників до розвитку чи зміни оперативно-службової діяльності в певні періоди існування їхнього ві­домст­ва. Однак, зважаючи на суто історичний характер вказаного дослі­дження, правового аналізу юридичних актів воно не містить. До здобутків М. Кабачинського, які збагатили нашу роботу, можна зарахувати також низку його наукових статей.

Із завданнями, які ставились перед прикордонниками в керівних до­ку­ментах, та підсумками роботи прикордонного відомства за певні періоди ознайомлюють публікації й інтерв’ю керівників прикордонного відомства – В. Губенка, В. Банних, Б. Олексієнка, М. Литвина та їхніх заступників.

Подібні матеріали, але регіонального рівня, висвітлюють у своїх публікаціях командувачі військ окремих напрямів: Б. Лейда, А. Яворський, В. Карась та ін.

Для того, щоб тримати ситуацію на державному кордоні України під надійним  контролем, прикордонники вели постійний її моніторинг. Приміром, В. Серватюк, і О. Ставицький проаналізували правову й війсь­ково-політичну обстановку на державному кордоні, відтак спрогнозували її розвиток на 2005–2010 рр. П. Грабінський і Д. Хруст досліджували чинни­ки, що впливали на охорону і всього кордону, і окремих його ділянок.

Від 2000 р. розпочалась підготовка і проведення заходів з рефор­му­ван­ня Прикордонних військ в Державну прикордонну службу України. Це було неординарне і складне завдання для військ, тому різним його аспектам приділялась значна увага. Із сутністю реформи, пріоритетними напрямками удосконалення охорони державного кордону, формами та способами ОСД ПВУ на етапі реформування, змістом нової моделі охорони кордону громадськість ознайомлювали Д. Хруст і В. Ляшенко, з правовими засадами повноважень ДПС України як правоохоронного органу спеціального призначення – В. Чумак, М. Михеєнко, В. Щегель і В. Половніков, з основними завданнями і повноваженнями ДПСУ – В. Суботін. На необхід­нос­ті досягнення європейських стандартів пореформеною прикордонною служ­бою наголошувала О. Перехрест.

Потрібний матеріал, що стосувався досліджуваного періоду, почерп­нуто також із дисертаційних робіт переважно офіцерів та службовців ПВУ. Використано і широкий спектр досліджень проблем правового забезпе­чен­ня охорони державного кордону й оперативно-службової діяльності ПВУ. У цій галузі цікаві напрацювання Т. Цимбалістого, який проаналізував проблему конституційно-правового статусу державного кордону України, а також В. Чумака, С. Русу, Ю. Литвина, А. Кисіля, А. Моти, які розглядали питання нормативно-правового забезпечення окремих напрямків оператив­но-службової діяльності прикордонників і їхнього відомства загалом, та багатьох інших.

Отже, проведений аналіз наукових публікацій свідчить про початко­вий рівень формування історіографії досліджуваної проблеми, а водночас і про зростання зацікавлення вчених та практичних працівників до вивчення питань, що стосуються Прикордонних військ України. Однак, як правило, воно є вибірковим, внаслідок чого увага привертається здебільшого до окремих питань розбудови прикордонного відомства, розвитку оперативно-службової діяльності. Досі жодного узагальнювального наукового дослідження проблеми нормативно-правового забезпечення функціонуван­ня й оперативно-службової діяльності Прикордонних військ України прове­дено не було.

Щодо джерельної бази дослідження, то автор прагнув використати усі можливості її опрацювання. Адже успішне розв’язання однієї з найважливіших проблем історико-правової науки – досягнення макси­маль­но тотожного і всебічного відтворення фактів, подій і процесів минулого, можливе лише за наявності в розпорядженні дослідника потужної бази пер­шо­джерел.

Отже, джерельна база дослідження є досить значною. Передусім її станов­лять документальні й нормативні матеріали, які зберігаються в архівах, нормативно-правові акти – закони України, постанови Верховної Ради України, укази Президента України і Кабінету Міністрів України, нака­зи і розпорядження Голови Держкомкордону і його заступників, мате­ріа­ли засобів масової інформації (часописів, газет, інтернет-сайтів, теле­пе­ре­дач), збірки аудіо- і відеофотодокументів.

На жаль, досі немає узагальнювальних праць, у яких було б з’ясовано закономірності й особливості формування джерельної бази Прикордонних військ України, нормативно-правового забезпечення їх створення, станов­лен­ня та розбудови. А роботи, що стосуються джерельної бази прав­ов­ого за­без­пе­чення конкретних напрямків оперативно-службової діяльності ПВУ, ви­світлюють лише окремі етапи, а не весь період їхнього існування (1991–2003). Із цих причин автор змушений, виділивши основні напрямки, стисло сха­рактеризувати основні джерела, які проливають світло на різні аспекти досліджуваної проблеми.

Особливо важливу роль відіграють документальні джерела з архівосховищ та фондів музеїв. Саме з них довідуємося про те, як формувалась нормативно-правова база, визначалась мета, цілі і завдання ПВУ в досліджуваний період. Архівні матеріали розкривають правові основи організації військ, їх оперативно-службової діяльності, комплек­ту­ван­ня, навчання і виховання особового складу, участі в прикордонних опе­ра­ціях з боротьби з порушниками законодавства про державний кордон тощо.

Ці матеріали містяться в законодавчих актах, наказах та розпоря­джен­нях командирів, рапортах, донесеннях, телеграмах, переписках, звітах, ана­літичних довідках тощо і зберігаються в архівосховищах та докумен­тальних фондах музеїв ПВ України.

З’ясовано, що основний масив матеріалів зосереджений у фондах Центрального архіву ДПСУ. Зокрема, автор працював з документами таких фондів: ф. 19 – Держкомкордон, ф. 5 – Північно-західний напрям, ф. 25 – Пів­денний напрям, ф. 40 – Південно-Східний напрям, ф. 78 – Кримський напрям, ф. 4 – Національна академія ДПСУ, ф. 9 – Великі Мости, на­вчаль­ний прикордонний загін (далі – ПРИКЗ), ф. 8 – Чернівецький ПРИКЗ, ф. 31 – Одеська окрема авіаційна ескадрилья тощо.

З уваги на те, що частина матеріалів на час дослідження перебувала в діловодстві, робота велась також у поточних архівах: зокрема, з докумен­та­ми поточного архіву “Сховище документів Адміністрації ДПСУ”, поточних архівів відділів документального забезпечення Азово-Чорноморського, Західного, Південного, Північного, Східного регіонального управлінь, відділів документального забезпечення окремих частин і відділів.

Зазначено, що в поточних архівах зберігається чимало інформації про діяльність відомства. Наприклад, у номенклатурі справ Сховища документів Адміністрації ДПСУ є 412 найменувань, що стосуються різних сторін ОСД ПВУ. Це, зокрема, спр. 8 – Матеріали з питань взаємодії з Верховною Радою, Кабінетом Міністрів та іншими органами державної влади, спр. 11 – Документи Ради національної безпеки і оборони України, спр. 17–18 – Матеріали з питань співробітництва між Україною і ЄС та НАТО, спр. 19 – Матеріали роботи Ради Командувачів ПВ, спр. 26 – На­кази, директиви Держкомкордону, спр. 29 – Матеріали Колегії Держком­кор­дону, спр. 38 – Матеріали за результатами роботи у військах, спр. 70–72 – Матеріали з питань протидії незаконній міграції, спр. 78 – Інформаційно-аналітичні матеріали щодо результатів ОСД, спр. 127–153 – Матеріали Управління між­на­родного співробітництва тощо.

Автор з’ясував, що поступово наповнюється і документальний фонд музеїв ДПСУ – Центрального, Південного регіонального управління, Національної академії та Чернівецького ПРИКЗ.

Для розширення джерельної бази дослідження автор формував і влас­ний архів, використовуючи сучасні технічні засоби відео-, фото-, аудіо­до­кументування. Ці засоби дали змогу суттєво поглибити можливості прове­дення дослідження, зробити його більш різнобічним і, отже, репрезен­тативним.

Основні напрями і зміст політики держави в галузі забезпечення на­ціо­нальної та прикордонної безпеки, розбудови державного кордону й Прикордонних військ відображено в нормативно-правових актах: законах і постановах Верховної Ради України, указах та розпорядженнях Президента, Президії Верховної Ради і Кабінету Міністрів України, наказах і розпоря­джен­нях Голови Держкомкордону і його заступників, міждержавних дого­во­рах, угодах тощо.

Органічно важливою складовою частиною джерел з теми дослі­джен­ня є матеріали засобів масової інформації, завдяки яким авторові вдалося поглибити й урізноманітнити інформацію, розширити обсяг фактичного матеріалу. Найбільше почерпнуто з відомчих видань: газети “Прикор­дон­ник України”, газет прикордонних загонів, часопису “Кордон”, а також із тижневика “Дзеркало тижня”, “Урядового кур’єру”, “Голосу України”. Ви­ко­рис­тано публікації і регіональних та місцевих видань, міжнародних між­ві­домчих видань, відомчих видань прикордонних служб зарубіжних країн.

Надзвичайно багатою є нова інформаційна складова сучасності – Інтер­нет. Так, чимало матеріалів одержано із сайтів Президента України, Ка­бінету Міністрів, РНБО України, інформаційних агентств та інтернет-газет, а з 2001 р. – і з власного сайту прикордонників – www.pvu.gov.ua.

Загалом використання розлогого комплексу наукових публікацій та доку­ментальних джерел створило достатнє інформаційне поле для реаліза­ції поставлених у дослідженні завдань.

У розділі 2 “Нормативно-правове забезпечення процесу утворен­ня і становлення Прикордонних військ України (30 серпня 1991 –1993 рр.)” автор з’ясовує, що упродовж зазначеного часу створено від­повідну нормативно-правову базу і прийнято закони, постанови й укази: “Про підпорядкування Україні Прикордонних військ, що дислокуються на її території” (30 серпня 1991 р.), “Про правонаступництво України” (12 ве­рес­ня 1991 р.), “Про державний кордон України”, “Про Прикордонні війська України”, “Про порядок комплектування, військового, матеріально-технічного і фінансового забезпечення ПВУ” (4 листопада 1991 р.). Ці документи в концептуальному сенсі визначили прикордонну політику України та завдання військ. У 1992–1993 рр. підготовлено та прийнято ще близько 40 нормативно-правових актів, які стали правовою основою гаран­ту­ван­ня державної безпеки, недоторканності державного кордону, життє­діяльності ПВУ.

2 січня 1992 р. було створено центральний орган державної вико­навчої влади для реалізації державної політики з прикордонних питань – Державний комітет у справах охорони державного кордону України (далі – Держкомкордон).

Зважаючи на ускладнення завдань, необхідність підвищення оперативності управління частин і з’єднань, у 1992 р. в ПВУ створено регіональні структурні підрозділи – Північно-Західне (м. Львів), Південне (м. Одеса) та Південно-Східне (м. Харків) управління. Того ж року сфор­мо­вано 10 загонів прикордонного контролю у складі 120 застав і 119 пунктів пропуску. Отже, до кінця 1992 р. завершився процес переведення під охорону всього державного кордону України протяжністю 6993,63 км.

Силами морських з’єднань 1993 р. було організовано охорону і конт­роль територіальних, внутрішніх вод та економічної зони в басейні Чорного моря, взято під прикордонний контроль аеропорти держави, які мали між­на­родні шляхи сполучення. Для оперативного забезпечення аеромобільних дій військ, окрім Одеської авіаційної ескадрильї, сформовано такі ж ескад­рильї в Луцьку та Харкові, розпочато охорону дипломатичних представ­ництв України.

У розділі 3 “Правові основи розбудови Прикордонних військ України в 1994–1999 рр.” схарактеризовано найважливіші питання розвитку військ у зазначений період.

У підрозділі 3.1 “Виконання завдань Комплексної програми розбудови державного кордону України” наголошено на тому, що в Комплексній програмі розбудови державного кордону України, затвердженій 16 грудня 1993 р., було визначено комплекс заходів, які мали бути реалізовані в 1993–1999 рр. Головні її змістовні елементи стосувались удосконалення законо­давства про державний кордон, його договірно-правового оформлення, роз­витку мережі пунктів пропуску, розбудови ПВ України та їх матеріально-технічного забезпечення.

Досить активною була робота з удосконалення законодавства про державний кордон. Внесено зміни і доповнення до Законів України “Про державний кордон України” і “Про Прикордонні війська України”. При­йня­то Закони України “Про порядок виїзду з України і в’їзду в Україну гро­мадян України” (21 cічня 1994 р.), “Про виключну (морську) економічну зону України” (16 травня 1995 р.), “Про заходи протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними” (12 березня 1995 р.); Постанови Кабінету Міністрів – “Про при­кор­донну смугу” (12 травня 1994 р.), “Про заходи щодо посилення охорони державного кордону України” (15 січня 1996 р.), “Про концепцію охорони державного кордону та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні” (22 січня 1996 р.); Програми боротьби з незаконною міграцією на 1996–1997 рр., 1998 р., 1999–2000 рр.

Договірно-правове оформлення державного кордону впродовж 1994–1999 рр. здійснювалось через укладення рівноправних справедливих договорів про державний кордон і його режим, співробітництво і взаємо­до­по­могу з прикордонних питань з усіма суміжними державами.

Розбудовуючи ПВУ, Кабінет Міністрів постановою від 23 листопада 1995 р. визначив їхню організаційну структуру, а Закони України від 18 черв­ня 1996 р. і 8 жовтня 1999 р. значно розширили обов’язки і права, чітко ви­зна­чили права керівного складу, повноваження структурних підрозділів.

У підрозділі 3.2 “Правове забезпечення оперативно-службової діяль­ності Прикордонних військ як складової частини системи національної безпеки України” досліджено нормативно-правові акти: Закону України “Про Прикордонні війська України”, Концепцію охорони державного кор­до­ну та суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні, Концепцію національної безпеки України від 16 січня 1997 р. та Закон України “Про основи національної безпеки України” від 19 червня 2003 р. У результаті було з’ясовано, що в період становлення державності питання захисту територіальної цілісності та недоторканності кордонів було зара­хо­ва­но до пріоритетних національних інтересів, а запобігання спробам за­зі­хан­ня на територіальну цілісність та усунення можливостей, які могли б при­звести до порушень державного кордону, визначено як один з най­важ­ливіших напрямів державної політики з питань національної безпеки.

Вирішення цих питань покладалося на основні суб’єкти системи за­без­печення національної безпеки, до яких, як складова частина воєнної орга­нізації держави, входили і ПВУ. Вони виконували такі завдання, як: охорона державного кордону й суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні; контроль за реалізацією цих прав і виконанням зобов’язань іншими державами, українськими та іноземними юридичними і фізичними особами, міжнародними організаціями; координація дій усіх міністерств і відомств, на які покладалася охорона кордону, делімітація й демаркація кордону із суміжними державами та його договірно-правове оформлення тощо.

У розділі 4 “Нормативно-правове забезпечення реформування При­кор­донних військ у Державну прикордонну службу України (2000-й – липень 2003 року)” в підрозділі 4.1 “Виконання прикордонниками вимог правових актів реформування Прикордонних військ у Державну прикор­донну службу України” автор з’ясував, що в умовах розвитку державності незалежної України та формування її геополітичного простору важливого значення набуло питання створення прикордонного відомства й системи охорони кордону, які були б адекватні загрозам національній безпеці, обстановці, що складалась на кордоні, економічно доцільні та підтримували баланс службової ефективності.

Задля вирішення зазначених проблем у період з 2000-го – по липень 2003 р. було проведено реформування ПВУ в ДПСУ. Воно розпочалось з видання 16 листопада 2000 р. Указу Президента України “Про Програму дій, спрямованих на підтримання режиму державного кордону України і прикордонного режиму, розвиток Прикордонних військ та митних органів України на період до 2005 року”. Метою Програми дій було вдосконалення системи захисту національних інтересів на державному кордоні України шляхом уточнення функцій та завдань ПВУ, їхній розвиток і реформування.

Передусім на етапі реформування були визначені концептуальні підходи до охорони державного кордону, перспективи втілення нових форм і способів прикордонної служби. Із цією метою Держкомкордон розробив та представив для подальшого затвердження низку нормативно-правових актів, які сприяли вдосконаленню його управлінських функцій і ОСД військ, посиленню режимних заходів на проблемних ділянках кордону тощо.

Щоб забезпечити ефективну протидію протиправній діяльності на кордоні та сприяти впорядкуванню розподілу меж відповідальності, було проведено реформування регіональних органів управління, а 2001 р. по­ча­лась експериментальна перевірка деяких елементів майбутньої структури ДПС, організовано навчання і перепідготовку керівних кадрів. У 2002-му – першій половині 2003 р. впроваджено елементи принципово нової моделі охорони кордону, тобто сукупності сучасних форм і способів ОСД При­кор­донних військ, об’єднаних у систему на ділянці органу охорони державного кордону.

1 серпня 2003 р. набув чинності прийнятий 3 квітня 2003 р. Закон України “Про Державну прикордонну службу України”, і вартові націо­наль­них кордонів продовжили свою справу вже в новій ролі – як право­охо­рон­ний орган спеціального призначення.

У підрозділі 4.2 “Нормативно-правове забезпечення розвитку спів­праці Прикордонних військ з державними органами та організаціями та громадськістю прикордоння України” автор, аналізуючи сучасну систему охорони кордону, в якій головний акцент українські порубіжники зробили на ґрунтовному володінні обстановкою, отриманні випереджувальної інфор­мації та адекватному реагуванні на неї, зазначає, що без допомоги місцевих мешканців така робота не була б досконалою.

Однак керівництво країни дуже затягнуло процес законодавчого обґрунтування можливості участі громадян в охороні державного кордону, а без правових підстав така діяльність могла мати негативні наслідки. Закон України “Про участь громадян в охороні громадського порядку і держав­ного кордону” прийнято лише 22 червня 2000 р. Він визначив основні зав­дання громадських формувань у сфері охорони державного кордону і чітко виписав права їхніх членів, що дало позитивні результати. Так, уже влітку 2003 р. в межах контрольованих прикордонних районів діяло понад 780 громадських формувань, у яких нараховувалось 11 тис. осіб, поновили свою роботу і були заново створені більш ніж 500 клубів юних друзів прикор­донників.

Разом з тим, працюючи на безпеку суспільства, прикордонники й самі завжди могли розраховувати на підтримку в критичних ситуаціях. У скрутних випадках військовиків неабияк виручало населення. Їм давали теплі при­мі­щен­ня, вагончики для вартових, діставали ліжка і постільну білизну, варили їжу, передплачували газети й журнали, надавали землю для під­собних господарств тощо. Проте якщо на старих кордонах контакти при­кор­донників із місцевою владою збереглися ще з радянських часів, то на нових органи місцевого само­врядування часто ігнорували потреби прикор­донників.

З огляду на це Кабінет Міністрів 23 листопада 1995 р. прийняв По­ста­нову “Про шефство над Прикордонними військами України”, на ви­ко­нан­ня положень якої органи місцевого самоврядування, підприємства різних форм власності упродовж 1995–1999 рр. у вигляді шефської та спон­сорської допомоги надали ПВУ 9,2 млн грн, а також передали харчових продуктів, паливно-мастильних матеріалів, надали послуг на суму близько 14 млн грн.

3 квітня 2000 р. Президент України видав Указ “Про вдосконалення організації шефства над Прикордонними військами України”. Це значно пожвавило процес, і вже до кінця 2000 р. було укладено понад 1 тис. угод про шефство, прикордонники отримали різнопланової допомоги на суму близько 5,5 млн грн. У порядку шефства з’єднанням, частинам та підроз­ділам, кораблям і катерам Морської охорони, авіації, навчальним закладам надавалась допомога в забезпеченні продовольством, паливно-мастильними матеріалами, матеріально-технічними засобами, у розв’язанні соціальних проблем військовослужбовців, що не тільки допомогло їм пережити важкі часи, але й значно підняти рівень боєготовності.

Отже, у найскрутніші часи суспільство не кинуло своїх порубіжників напризволяще. Тісно співпрацюючи з органами влади, місцевого самовря­ду­вання, громадськістю України і, передусім, прикордоння, ПВУ зуміли подолати труднощі, удосконалити оперативно-службову діяльність з охорони державного кордону.