НОРМАТИВНО-ПРАВОВІ АКТИ МІСЦЕВИХ РАД ЯК ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета й завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, їх апробація та впровадження, наведені дані щодо публікацій, структури й обсягу дисертації.

Розділ 1 „Історіографічні та теоретичні аспекти розуміння нормативно-правових актів місцевих рад” складається з 3-х підрозділів, присвячених дослідженню становлення та розвитку наукової думки про нормативно-правові акти місцевих рад, з’ясуванню поняття, юридичної природи, загальних та особливих рис нормативно-правових актів місцевих рад, їх класифікації.

У підрозділі 1.1. „Становлення наукових знань про нормативно-правові акти місцевих рад” на основі аналізу юридичної літератури з’ясовано, що саме в радянський період ученими країни проведено значний обсяг дослідницьких робіт щодо висвітлення проблеми актів місцевих рад. Праці радянських науковців ґрунтуються на значному фактичному матеріалі та демонструють високу якість наукового узагальнення, комплексно висвітлюються питання актів місцевих рад, у тому числі такий їх різновид як нормативно-правові акти. З огляду на це зроблено висновок, що саме радянська юридична література, присвячена актам місцевих рад, створила теоретичне підґрунтя для розвитку сучасної правової доктрини із зазначеної проблеми.

За часів незалежності України найбільш ґрунтовно та комплексно питання нормативно-правових актів місцевих рад, зокрема їх природи, ознак та різновидів, проаналізовано українськими ученими у працях, присвячених проблемам муніципальної нормотворчості.

Водночас наголошується, що погляди науковців радянського та сучасного періодів стосовно юридичної природи нормативно-правових актів місцевих рад суттєво відрізняються, що зумовлено різним підходом до розуміння місцевого самоврядування як форми влади.

Підсумовуючи, здобувач відмічає, що на сьогодні ще немає комплексного дослідження питання нормативно-правових актів місцевих рад, у зв’язку з чим не усталилися основні погляди на визначення їх юридичної природи, предмета правового регулювання, видів, місця в системі актів місцевого самоврядування та ролі в регулюванні муніципальних правовідносин. Окремі положення залишаються недостатньо з’ясованими, суперечливими та дискусійними.

У підрозділі 1.2. „Поняття та ознаки нормативно-правових актів місцевих рад” передусім відмічається, що численну групу муніципальних актів становлять саме нормативні акти. При цьому впродовж останніх років істотно зросла кількість нормативних рішень, прийнятих місцевими радами, що свідчить про активізацію їх нормотворчої діяльності та підвищення ролі представницьких органів місцевого самоврядування у механізмі правового врегулювання.

Дослідження юридичної природи нормативно-правових актів місцевих рад здобувачем здійснено шляхом послідовного аналізу від більш загальних проблем теорії нормативно-правових актів в цілому через розгляд концептуальних аспектів теорії актів місцевого самоврядування, їх предметної визначеності і видової характеристики. З огляду на це в роботі насамперед висвітлюється питання співвідношення та розмежування нормативно-правових актів та актів, що мають індивідуально-визначений характер.

На підставі проведеного аналізу з’ясовано, що нормативно-правові акти місцевої ради є видовим поняттям щодо підзаконних нормативно-правових актів, які видаються або приймаються в державі, та актів місцевого самоврядування, тому їм притаманні всі характерні загальні риси зазначених вище актів. Водночас встановлено ряд специфічних ознак нормативно-правових актів місцевих рад, які обумовлені представницькою та колегіальною природою органів місцевого самоврядування, що їх приймають.

На основі атрибутивних характеристик нормативно-правових актів місцевих рад запропоновано власне визначення даного поняття.

Підрозділ 1.3. „Класифікація нормативно – правових актів місцевих рад” присвячений висвітленню складного та ще недостатньо розробленого у вітчизняній юридичній науці питання класифікації нормативно-правових актів місцевих рад.

Обґрунтовується, що дослідження названої проблеми є цінним як у загальнотеоретичному, так і в практичному аспекті, оскільки вдало розроблена та законодавчо закріплена класифікація правових актів місцевого самоврядування та нормативних актів місцевих рад зокрема дозволить не тільки віднайти шляхи і засоби підвищення їх змістовної якості, удосконалення процедури підготовки та прийняття, а й зміцнити їх функціональність, ефективність дії.

З’ясовано, що в юридичній науці склалися два основні підходи щодо способів класифікації правових актів місцевих рад. Прихильники першого підходу вважають, що класифікувати дані акти за всіма критеріями практично неможливо і недоцільно, оскільки основою класифікації будь-яких предметів і явищ є їх найбільш суттєві загальні ознаки. На думку представників другого підходу, найбільш раціональним та ефективним є застосування саме розширеної класифікації.

У роботі досліджено існуючі класифікаційні ряди актів місцевого самоврядування, спираючись на які, здобувач екстраполював відповідні висновки і положення на предмет дисертаційного дослідження та запропонував власну класифікацію нормативно-правових актів місцевих рад.

Розділ 2 „Види нормативно-правових актів місцевих рад: муніципально-правова характеристика” складається з 4-х підрозділів, присвячених характеристиці основних видів нормативно-правових актів місцевих рад, з’ясуванню їх поняття, ознак, предмета, функцій та порядку прийняття.

У підрозділі 2.1. „Нормативні рішення місцевої ради: поняття, предмет, функції, порядок підготовки та прийняття” обґрунтовується, що нормативні рішення є основною та найпоширенішою юридичною формою реалізації завдань та функцій місцевого самоврядування в цілому та його представницьких органів зокрема.

На підставі проведеного дослідження запропоновано власне поняття нормативного рішення місцевої ради та зроблено висновок, що предметом правового регулювання даного виду нормативно-правових актів є питання місцевого значення, які віднесені до предмета відання представницьких органів місцевого самоврядування, а також питання, вирішення яких їм делеговано органами виконавчої влади.

Акцентовано увагу на тому, що нормативні рішення місцевої ради є поліфункціональним явищем, у зв’язку з чим розглянуто питання їх функцій.

У роботі досліджено також порядок розробки і прийняття нормативних рішень місцевих рад. Здійснено аналіз стану законодавчого врегулювання муніципального нормотворчого процесу, на підставі чого з’ясовано, що ряд важливих питань, які стосуються прийняття представницькими органами місцевого самоврядування нормативно-правових актів, законодавством України належним чином не врегульовано, а в статутах та регламентах місцевих рад відсутній єдиний підхід щодо них.

Підтримуючи позицію вчених та практиків щодо необхідності законодавчого врегулювання процесу створення актів органів місцевого самоврядування загалом та нормативно-правових актів місцевих рад зокрема, здобувач водночас критично ставиться до думки тих науковців, які вважають, що розв’язати зазначену проблему можливо шляхом прийняття Закону України „Про нормативно-правові акти”. Водночас для вдосконалення правової регламентації нормотворчої діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, розробки єдиних загальних засад підготовки, прийняття, набрання чинності та дії актів місцевого самоврядування, упорядкування їх форми та змісту, встановлення їх видів та чіткого співвідношення вважається слушним розробити та прийняти закон про муніципальні акти.

Підрозділ 2.2. „Статут територіальної громади: поняття, предмет, функції, порядок прийняття” присвячений дослідженню нового за своєю природою, функціями, механізмом реалізації виду правового акта у системі нормативних актів, який був не властивий тій моделі системи законодавства, яка існувала за радянських часів та в перші роки незалежності України – статутам територіальних громад.

Узагальнюючи зроблені у вітчизняній та зарубіжній юридичній науці підходи до визначення поняття статутів територіальних громад, у роботі запропоновано власне визначення зазначеного нормативно-правового акта, яке дозволяє розглядати його як документ, що характеризується такими ознаками: наявністю спеціальних суб’єктів, які компетентні його приймати (сільські, селищні, міські ради); наявністю спеціальних суб’єктів, від імені та в інтересах яких він приймається (територіальні громади); наявністю спеціальних об’єктів (предметів відання) муніципального статутно-правового регулювання, коло яких у першу чергу обумовлено історичними, національно-культурними, соціально-економічними та іншими особливостями місцевого життя (питання місцевого значення); вищою юридичною силою щодо інших актів, які приймаються безпосередньо територіальною громадою або в системі органів та посадових осіб місцевого самоврядування (юридична дія по вертикалі); здатністю виступати нормативною основою подальшої локальної нормотворчості територіальної громади, її органів та посадових осіб (юридична дія по горизонталі); особливим процесуально-процедурним порядком прийняття, зміни та доповнення (муніципальний статутний процес) тощо.

У роботі проаналізовано існуючі підходи до визначення кола питань, які можуть бути предметом статуту територіальної громади.

Дисертант акцентує увагу і наводить аргументи на користь обов’язкового прийняття територіальними громадами статутів, у зв’язку з чим запропоновано внести відповідні зміни до ст. 19 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року.

Для вдосконалення муніципального статутного процесу запропоновано до розробки статуту активно залучати громадськість, зокрема юристів, економістів, фінансистів, осіб, які мають досвід роботи в органах місцевого самоврядування та добре знають специфіку місцевого життя, особливості та традиції своєї територіальної громади. Обґрунтовується положення щодо доцільності поширення в майбутньому практики прийняття статуту територіальної громади безпосередньо населенням.

У підрозділі 2.3. „Регламент місцевої ради: поняття, предмет, функції, порядок прийняття” охарактеризовано основний нормативно-правовий процедурний документ у системі муніципальних актів – регламент.

Зважаючи на існування в юридичній літературі різних точок зору стосовно визначення правової характеристики регламенту, наведено аргументи його належності саме до групи нормативно-правових актів. Запропоновано авторське визначення регламенту місцевої ради, з’ясовано призначення даного нормативно-правового акта місцевої ради в регулюванні муніципально-правових відносин через дослідження його ознак та функцій.

У роботі висвітлені питання предмета регламентів, основою якого мають бути процедурні норми, спрямовані на врегулювання порядку діяльності представницького органу місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.4. „Муніципальний нормативний договір: поняття, предмет, функції” насамперед наголошується, що практика застосування публічно-правових договорів у сфері публічного управління в Україні є недостатньою, щоб робити певні висновки та серйозні узагальнення концептуального характеру.

У роботі зазначається, що муніципальними нормативними договорами можуть бути договори муніципальних органів між собою, з місцевими органами виконавчої влади, з органами місцевого самоврядування зарубіжних країн, з органами державної влади, громадськими організаціями щодо співробітництва, розмежування функцій та повноважень, вирішення важливих питань місцевого значення, виконання публічних зобов’язань тощо. Наведено приклади таких договорів.

Запропоновано власне поняття муніципального нормативного договору. Розкрито його ознаки та функції. Акцентовано увагу на тому, що предметом муніципального нормативного договору є питання владарювання, управління, самоврядування та саморегулювання, але виключно ті, які передбачають не загальну правову, а договірну форму регулювання.

Розділ 3 „Чинність нормативно-правових актів місцевих рад” складається з 2-х підрозділів, присвячених дослідженню вимог нормативно-правових актів представницьких органів місцевого самоврядування, за умови відповідності яким вони будуть сприйняті територіальною громадою, тобто стануть легітимними, а також характеристиці державного контролю та нагляду за законністю нормативно-правових актів місцевих рад.

У підрозділі 3.1. „Вимоги легітимності нормативно-правових актів місцевих рад” акцентується увага на тому, що прийняття місцевими радами актів, які будуть сприйняті територіальною громадою, є однією з найбільш важливих умов ефективного існування органів місцевого самоврядування.

Запропоновано авторське визначення поняття легітимності нормативно-правового акта місцевої ради та її формулу:

Л _{(нпа/мр)}= З_нпа (К+З+С+Д) + Ф_нпа (К+З),

де З_нпа – зміст прийнятого нормативно-правового акта; Ф_нпа – його форма;
К – конституційність; З – законність; С – справедливість; Д – доцільність.

Охарактеризовано та розкрито зміст кожної з вимог легітимності та зроблено висновок, що невідповідність одній із них конкретного нормативно-правового акта місцевої ради дозволяє визнати його нікчемним для права явищем.

У підрозділі 3.2. „Державний контроль та нагляд за законністю нормативно-правових актів місцевих рад” на основі аналізу судової і прокурорської практики зроблено висновок, що місцеві ради при виданні актів досить часто припускаються порушень законодавства, у зв’язку з чим є нагальна потреба забезпечення ефективного державного контролю та нагляду за додержанням законів в їх нормотворчій діяльності. Такий контроль і нагляд здійснюють Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, органи судової влади і прокуратури.

У роботі значну увагу приділено характеристиці повноважень органів судової влади та прокуратури, оскільки на сьогодні саме вони відіграють найважливішу роль у справі забезпечення законності нормативно-правових актів місцевих рад.

Охарактеризовано акти прокурорського реагування на незаконні рішення місцевих рад та розкрито особливості їх використання. Обґрунтовано необхідність наділити прокурора правом безпосереднього звернення до адміністративного суду з позовами про визнання незаконними та відміну актів органів місцевого самоврядування.

Зроблено висновок, що найбільш ефективними і прогресивними як за формою, так і за методами органами державного контролю та законності нормативно-правових актів місцевих рад є судові органи.

Проаналізовано можливість використання в Україні досвіду європейських зарубіжних країн щодо здійснення контролю за актами органів місцевого самоврядування.

Сформульовано ряд пропозицій щодо покращання ефективності державного контролю та нагляду за законністю нормативно-правових актів місцевих рад, зокрема запропоновано запровадити обов’язкову державну реєстрацію таких актів.