ОБІЮХ НАТАЛІЯ МИХАЙЛІВНА ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ВИКОРИСТАННЯ ДЖЕРЕЛ ПИТНОГО ВОДОПОСТАЧАННЯ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, висвітлюється зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета, завдання, об’єкт і предмет дослідження, його теоретичні, методологічні та емпіричні основи, формулюється наукова новизна положень, що виносяться на захист, та практичне значення отриманих результатів, наводяться відомості щодо їх апробації.
Розділ 1 «Теоретичні засади правового забезпечення використання джерел питного водопостачання» складається із чотирьох підрозділів та висновку до першого розділу, в яких викладено історію розвитку законодавства у сфері використання і охорони джерел питного водопостачання, досліджено правову природу поняття «джерела питного водопостачання», особливості правовідносин, що виникають у процесі використання джерел питного водопостачання.
У підрозділі 1.1 «Історичні аспекти розвитку законодавства в сфері охорони водних об’єктів – джерел питного водопостачання» розглянуто історичний процес становлення й розвитку законодавства у сфері використання та охорони джерел питного водопостачання. Виділено таку періодизацію:
1) дорадянський період (з моменту прийняття царських указів про санітарну охорону міст – до 1917 р.), протягом якого відбувається зародження перших правових норм, які регулювали питання санітарної охорони мінеральних і питних водних ресурсів, встановлення грошових стягнень за їх забруднення та притягнення до кримінальної відповідальності;
2) радянський період (1917 р. – початок 90-х років ХХ ст.), який охоплює декілька важливих етапів розвитку водного законодавства на теренах Радянського Союзу:
а) етап активних зрушень у розвитку водного законодавства (1917–1970 рр.). Після соціалістичної революції 1917 р. починається нова доба у розвитку еколого-правових відносин. Це пов’язано із проголошенням ленінського декрету «Про землю», який заклав правові основи для раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів. Разом із тим приймається ряд положень, спрямованих на поліпшення водопостачання, забезпечення санітарної охорони джерел питного водопостачання, встановлення штрафів за забруднення водних об’єктів. У цей період водне законодавство вже набуває самостійного значення;
б) етап кодифікації водного законодавства (1970–1991 рр.) – вирішальне значення для розвитку законодавства у сфері використання та охорони водних об’єктів мало прийняття у 1970 р. «Основ водного законодавства СРСР і союзних республік». Цим Законом було проголошено встановлення виключної державної власності на водні об’єкти, посилення функцій контролю державних органів за використанням та охороною водних джерел. Також у цей час посилюється інтерес до використання підземних вод;
3) сучасний період розвитку законодавства щодо охорони джерел питного водопостачання (1991 р. – до сьогодення). Під впливом сучасних міжнародно-правових доктрин з питань охорони навколишнього природного середовища відбувається формування «нового» екологічного законодавства, орієнтованого на збереження природоресурсного потенціалу країни. У 1995 р. приймається Водний кодекс України. Наступним кроком є прийняття у 2002 р. Закону України «Про питну воду та питне водопостачання», у якому визначено правові засади організації діяльності у сфері питного водопостачання.
У підрозділі 1.2 «Значення джерел питного водопостачання в природоресурсному праві» сформульовано визначення поняття «джерела питного водопостачання», проаналізовано критерії віднесення водних об’єктів до джерел питного водопостачання, розглянуто види джерел питного водопостачання та їх особливості.
У Законі України «Про питну воду та питне водопостачання» міститься досить звужене визначення поняття джерел питного водопостачання, що не відображає усі необхідні ознаки цього різновиду водних об’єктів. Тому нами сформульовано визначення поняття «джерела питного водопостачання», яке ґрунтується на основних вимогах, що пред’являються до водних об’єктів, які можуть слугувати ресурсом для отримання питної води. Так, під «джерелами питного водопостачання» слід розглядати водні об’єкти природного або штучного походження, що є санітарно захищеними від забруднення, містять достатню кількість води для задоволення господарсько-питних потреб населення, якість води у яких відповідає встановленим екологічним та санітарно-гігієнічним нормативам та стосовно яких надано висновок органу державного санітарно-епідеміологічного нагляду про придатність джерела для питного водопостачання.
При цьому береться до уваги, що водні об’єкти, призначені для питного водопостачання, повинні відповідати таким обов’язковим вимогам: проведення санітарної оцінки умов формування та залягання вод – для підземного джерела водопостачання; санітарна оцінка поверхневого джерела водопостачання; оцінка якості та кількості води відповідного водного об’єкта; санітарна оцінка місць розташування водозабірних споруд; прогноз санітарного стану водного джерела.
Виходячи зі змісту положень водного законодавства, вбачаємо за доцільне виділити дві групи джерел питного водопостачання: 1) джерела централізованого питного водопостачання, що використовуються в порядку спеціального водокористування, – це переважно поверхневі води; 2) джерела нецентралізованого питного водопостачання, які використовуються в порядку загального водокористування. До цієї групи належать підземні води, природні джерела та ключі.
Особливістю підземних вод є те, що вони, з одного боку, є різновидом водних об’єктів, а з другого, – належать до складу надр. Тому при правовому регулюванні відносин у сфері використання підземних вод має місце взаємодія галузей водного і гірничого права. Визначено, що у більшості випадків право на використання підземних вод виникає одночасно із набуттям права надрокористування, оскільки видобування підземних розглядається у законодавстві України як надрокористування.
У підрозділі 1.3 «Принципи правового забезпечення використання джерел питного водопостачання» встановлено, що принципи є тим правовим засобом, за допомогою якого система права набуває стійкості. Принципи є невід’ємним елементом правового забезпечення, і поряд із нормами права виконують регулятивну функцію, виступають у ролі орієнтира поведінки особи, відображуючи бажану модель поведінки. У цьому виявляється цінність принципів правового забезпечення.
На основі аналізу сучасних еколого-правових доктрин нами запропоновано такі основні принципи правового забезпечення використання джерел питного водопостачання: 1) екологозбалансоване використання водних об’єктів – джерел питного водопостачання; 2) пріоритет використання водних об’єктів для питного водопостачання перед іншими цілями їх використання; 3) екосистемний підхід як основа раціонального використання водних ресурсів; 4) інтегроване управління водними ресурсами; 5) застосування принципу «забруднювач платить»; 6) переосмислення екологічного світогляду.
Усі вищезазначені принципи мають спільну мету – забезпечення сприятливих умов водокористування, поліпшення екології водних екосистем, а також формування системи охорони навколишнього природного середовища на засадах сталого розвитку.
У підрозділі 1.4 «Місце і роль відносин користування джерелами питного водопостачання у природоресурсному праві» обґрунтовано наукове положення про віднесення правовідносин у сфері використання джерел питного водопостачання до міжгалузевого субінституту природоресурсного права України. Даний субінститут має комплексний характер, оскільки відносини з приводу використання джерел питного водопостачання регулюються нормами водного, земельного та гірничого права. Предметом субінституту правового забезпечення використання джерел питного водопостачання є дві групи екологічних правовідносин: 1) водні правовідносини, що виникають у зв’язку з використанням водних об’єктів у порядку загального водокористування – до цієї групи належить використання джерел нецентралізованого водопостачання; 2) водні правовідносини, пов’язані із використанням водних об’єктів у порядку спеціального водокористування, що полягає у заборі води із водних джерел із використанням спеціальних установок та технічних пристроїв (централізоване питне водопостачання, видобування підземних вод).
На підставі аналізу правовідносин щодо використання джерел питного водопостачання автор доходить висновку, що ці відносини виникають на етапі забору воду, коли відповідні суб’єкти реалізують передбачені законом свої права та обов’язки. Встановлено, що основна відповідальність за раціональне використання та збереження водних об’єктів покладається на первинних водокористувачів, які отримують воду із власних водозабірних споруд. Це має суттєве значення для встановлення відповідальності за забруднення джерел питного водопостачання при здійсненні централізованого питного водопостачання, де задіяна значна кількість суб’єктів.
Нами пропонується розглядати використання підземних вод як особливий вид водокористування, який характеризується поєднанням ознак як водокористування, так і надрокористування. Тому використання підземних вод із комерційною метою варто розглядати як спеціальне водокористування і водночас надрокористування, тоді як використання підземних вод для задоволення індивідуальних потреб громадян – як загальне водокористування.
Розділ 2 «Екологічна безпека у сфері використання джерел питного водопостачання і правові засоби її забезпечення» присвячений проблемі правового забезпечення екологічної безпеки використання джерел питного водопостачання в Україні і складається із п’яти підрозділів.
У підрозділі 2.1 «Поняття екологічної безпеки використання джерел питного водопостачання в Україні» аналізуються науково-правові категорії «екологічна безпека», «забезпечення екологічної безпеки», «екологічний ризик» та їх зв’язок зі сферою водокористування. На основі аналізу теоретичних положень та законодавчих норм сформульовано визначення поняття «екологічна безпека використання джерел питного водопостачання», яке подається у двох аспектах: 1) як принцип правової охорони природних водних об’єктів від несприятливого впливу господарської діяльності людини, який полягає у встановленні вимог до водокористувачів дотримуватися правил раціонального використання водних джерел, запобігати виникненню та попередженню негативного впливу їх діяльності; 2) як стан захищеності природних водних екосистем (поверхневих і підземних водних об’єктів та пов’язаних з ними водних живих організмів) від зовнішніх несприятливих загроз: а) забруднення та виснаження внаслідок впливу антропогенної діяльності людини; б) несприятливої дії природних факторів.
Підтримуючи наукову концепцію екологічного ризику, вважаємо, що екологічний ризик у сфері використання джерел питного водопостачання пов’язаний із різними проявами екологічно небезпечної діяльності, а саме: скидання небезпечних забруднюючих речовин у водні об’єкти; необережне поводження з відходами; порушення правил будівництва та експлуатації гідротехнічних споруд; порушення правового режиму використання зон санітарної охорони джерел питного водопостачання. Крім того, в сучасних умовах особливо гостро стоїть питання із забрудненням підземних вод, які є основним джерелом питного водопостачання для сільського населення. Переважно це – наслідок необґрунтованого використання мінеральних добрив та агрохімікатів у сільськогосподарській діяльності. Отже, забезпечення екологічної безпеки використання джерел питного водопостачання вимагає істотних змін на законодавчому рівні шляхом розроблення відповідних нормативно-правових документів щодо регулювання безпеки використання гідротехнічних споруд, санітарної охорони джерел питного водопостачання, встановлення особливо суворого режиму господарської діяльності у місцях розташування родовищ підземних вод.
За результатами дослідження встановлено, що забезпечення екологічної безпеки у сфері використання джерел питного водопостачання є складним еколого-правовим явищем, що уособлює в собі діяльність компетентних органів державної влади щодо встановлення лімітів та екологічних нормативів у сфері водокористування, забезпечення системи екологічного моніторингу питних підземних та поверхневих вод, здійснення належного екологічного контролю за виконанням вимог водного законодавства усіма суб’єктами водно-правових відносин та застосування заходів юридичної відповідальності у разі порушення законодавства у сфері використання джерел питного водопостачання.
У підрозділі 2.2 «Правові аспекти екологічного нормування якості джерел питного водопостачання» розглядається система екологічних нормативів у сфері використання водних об’єктів, особливості їх застосування стосовно джерел питного водопостачання.
Існуюча в Україні система екологічних нормативів і стандартів щодо якості води є неоднорідною, що призводить до труднощів у їх застосуванні. Більшість екологічних нормативів не відповідають сучасним умовам існування водних екосистем, які є забрудненими.
У ході дослідження встановлено, що екологічні нормативи є необхідним елементом управління екологічною безпекою, тим юридичним засобом, за допомогою якого визначаються рівні впливу на довкілля. Цілком очевидно, що проблема екологічного нормування є досить складною. Вважаємо, що для її вирішення необхідно створити загальнодержавну систему екологічного нормування, спрямовану на формування й постійне вдосконалення діючої системи екологічних нормативів, правил і стандартів.
Важливе значення для розвитку вітчизняної системи екологічного нормування у сфері використання водних об’єктів має законодавство Європейського Союзу, до якого прагне адаптуватися українське законодавство. Автор підкреслює, що позитивні зрушення у сфері використання водних ресурсів в ЄС пов’язані із прийняттям та введенням у дію Директиви 2000/60/ЄС Європарламенту і Ради ЄС, відомої як Водна Рамкова Директива. Вона містить принципові положення щодо запровадження інтегрованого управління водними ресурсами, застосування принципу «забруднювач платить», нормування якості підземних та поверхневих вод на основі інтегрованих показників щодо пріоритетних та небезпечних забруднюючих речовин, які орієнтовані на найбільш чутливі види біогеоценозу.
У підрозділі 2.3 «Правові основи моніторингу поверхневих та підземних вод як джерел питного водопостачання» розглядаються проблеми державного моніторингу вод та моніторингу, здійснюваного користувачами підземних вод.
З’ясовано, що моніторинг джерел питного водопостачання являє собою складову моніторингу вод у системі моніторингу довкілля. При цьому об’єктом моніторингу джерел питного водопостачання є поверхневі та підземні водні об’єкти, які використовуються в якості джерел питного водопостачання, їх якісні й кількісні характеристики.
Зважаючи на те, що у постанові Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення державного моніторингу вод» від 20 липня 1996 р. № 815 джерела питного водопостачання не виділено в якості самостійного об’єкту моніторингу, вважаємо за необхідне доповнити дану постанову нормами, які б визначали процедуру здійснення моніторингу за станом джерел питного водопостачання та розподіл повноважень у цій сфері між різними суб’єктами моніторингу – Міністерством екології та природних ресурсів України, Державним агентством водних ресурсів України та Державною службою геології і надр України.
Досить неоднозначним є питання щодо здійснення моніторингу підземних вод. У ході проведеного аналізу встановлено, що моніторинг підземних вод є різновидом моніторингу надрокористування, що здійснюється в межах компетенції Державної служби геології та надр України. Однак у чинному законодавстві України немає нормативно-правового акта, який би чітко регламентував процедуру здійснення моніторингу підземних вод, що свідчить про неефективність державного моніторингу за станом підземних, у тому числі й питних вод. У зв’язку з цим автор звертає увагу на необхідність прийняття відповідного нормативного документа щодо порядку здійснення моніторингу підземних вод.
Підрозділ 2.4 «Правові засади екологічного контролю у сфері використання та охорони джерел питного водопостачання» присвячений питанням ефективності здійснення екологічного контролю у сфері використання та охорони джерел питного водопостачання. Провідними напрямами здійснення екологічного контролю у сфері використання та охорони джерел питного водопостачання є державний і громадський контроль, а також прокурорський нагляд.
З’ясовано, що основним органом, уповноваженим на здійснення державного контролю за використанням та охороною поверхневих вод, є Державна екологічна інспекція України. До цього компетентного органу відійшла значна частина повноважень, що раніше належали до відання Державного комітету України по водному господарству, правонаступником якого стало Державне агентство водних ресурсів України.
Особливість державного контролю за використанням та охороною підземних вод полягає у тому, що він не є окремим видом державного екологічного контролю. Незважаючи на те, що використання підземних вод розглядається у Кодексі України про надра як різновид надрокористування, разом із тим гірниче законодавство не передбачає специфіки здійснення державного екологічного контролю за використанням та охороною підземних вод. Отже, здійснення державного контролю у цій сфері фактично не відбувається. У зв’язку з цим автором аргументовано думку про необхідність створення та законодавче закріплення діяльності спеціального компетентного органу, уповноваженого на здійснення державного контролю за використанням та охороною підземних вод, у складі Державної служби геології та надр України.
Громадський контроль у сфері використання та охорони джерел питного водопостачання є важливою формою реалізації громадян права на участь у прийнятті екологічно значимих рішень, що ґрунтується на конституційному праві громадян, та доступу до інформації, закріпленому в Орхуській конвенції. Основним завданням громадського контролю за використанням та охороною джерел питного водопостачання є: забезпечення контролю за екологічним станом водних об’єктів, що використовуються для питного водопостачання; проведення громадської екологічної експертизи тощо.
Важливим засобом забезпечення екологічної безпеки у сфері використання та охорони водних джерел є здійснення прокурорського нагляду. При цьому основна мета діяльності органів прокуратури полягає у забезпеченні законності й правопорядку у сфері використання та охорони водних джерел, здійсненні захисту екологічних прав і законних інтересів держави, юридичних та фізичних осіб.
У підрозділі 2.5 «Юридична відповідальність за порушення законодавства у сфері використання джерел питного водопостачання» розглянуто правову природу юридичної відповідальності у сфері використання джерел питного водопостачання та особливості застосування окремих її видів.
У процесі дослідження встановлено, що правопорушення, які посягають на відносини використання та охорони джерел питного водопостачання, потребують розгляду як самостійної групи екологічних правопорушень. Про це свідчить характер значної суспільної небезпеки, які вони несуть.
Сформульовано визначення поняття «юридична відповідальність за правопорушення у сфері використання джерел питного водопостачання», яке пропонується розглядати як правовідношення між державою в особі компетентного органу державної влади та особою правопорушника, що полягає у настанні обов’язку останнього зазнавати негативних наслідків як особистого, так і майнового характеру, у разі вчинення ним правопорушення, яке посягає на встановлений порядок використання та охорони водних об’єктів, призначених для питного водопостачання.
У рамках адміністративної відповідальності за правопорушення у сфері використання джерел питного водопостачання розглядаються окремі склади правопорушень, передбачених нормами Кодексу України про адміністративні правопорушення, подано їх класифікацію: 1) правопорушення, які посягають на відносини охорони водних об’єктів – джерел питного водопостачання; 2) порушення, які посягають на відносини у сфері використання джерел питного водопостачання; 3) порушення, які посягають на встановлений режим використання водогосподарських споруд і пристроїв; 4) порушення лімітів та нормативів використання водних об’єктів; 5) порушення правил надання екологічної інформації.
Поряд із тим обґрунтовано необхідність включення до змісту КпАП України окремої статті про відповідальність за порушення режиму використання водоохоронних зон, зон санітарної охорони джерел питного водопостачання, оскільки господарська діяльність на водозаборі справляє значний вплив на стан водних об’єктів. Крім того, вважаємо за необхідне переглянути розміри адміністративних стягнень за правопорушення у сфері використання водних об’єктів, які є невиправдано заниженими.
Автор звертає увагу на проблему відшкодування шкоди внаслідок негативного впливу господарської діяльності на стан джерел питного водопостачання. Визначено побічний характер компенсації екологічної шкоди на основі використання спеціальних методик розрахування збитків, оскільки не завжди вдається відновити водні джерела до належної якості та продовжити їх використання у майбутньому. На підставі аналізу практики застосування норм права у сфері використання та охорони джерел питного водопостачання відмічається недостатня ефективність застосування цивільно-правової (майнової) відповідальності.
Розглядаючи кримінально-правову відповідальність за злочини у сфері використання джерел питного водопостачання, звертається увага на неоднозначність щодо застосування положень ст. 242 Кримінального кодексу України, якою передбачено кримінальну відповідальність за порушення правил охорони вод. На думку автора, дана стаття потребує уточнення стосовно меж застосування диспозиції, оскільки забруднення джерел питного водопостачання передбачає більш небезпечні наслідки, насамперед для життя і здоров’я людей, аніж забруднення рибогосподарських та інших водних об’єктів. У зв’язку з цим вважаємо за необхідне викласти ст. 242 КК України наступним чином: «порушення правил охорони вод (водних об’єктів), якщо це спричинило забруднення джерел питного водопостачання, інших водних об’єктів, що використовуються в порядку загального чи спеціального водокористування, природних лікувальних вод або зміну їх природних властивостей, або виснаження водних джерел і створило небезпеку для життя, здоров’я людей чи для довкілля …». Крім того, слід передбачити більш сувору санкцію за забруднення чи інше пошкодження джерел питного водопостачання.
Дисциплінарна відповідальність за правопорушення, які виникають у сфері використання джерел питного водопостачання, є одним із необхідних заходів юридичної відповідальності. Однак через те, що у законодавстві недостатньо розроблено механізм її застосування, вона поки що не дає позитивних результатів. Тому з метою більш ефективного застосування дисциплінарної відповідальності пропонується передбачити на підприємствах, діяльність яких пов’язана із використанням водних джерел, положення про трудову дисципліну, в якому слід визначити дисциплінарні проступки працівників за порушення трудових обов’язків, пов’язаних із порушенням ними вимог екологічного законодавства.