Орехова І.С. Державний контроль у сфері господарської діяльності: адміністративно-правові засади

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

У першому розділі «Теоретико-правові основи державного контролю у сфері господарської  діяльності», який містить чотири підрозділи, визначаються поняття державного контролю у сфері господарської діяльності, напрями, форми та принципи контролю, здійснюється систематизація процедур державного контролю у сфері господарської діяльності та визначаються стадії контролю.

У підрозділі 1.1. «Поняття державного контролю у сфері господарської діяльності» досліджуються сутність та зміст відповідної категорії. Для цього використовується науковий підхід «сходження від абстрактного до конкретного», що визначає логічну побудову досліджуваного семантичного ряду категорій «соціальний контроль», «державний контроль», «державний контроль господарської діяльності». Проблеми контролю завжди становили предмет досліджень вчених-представників науки адміністративного права та процесу. Дослідженням поняття, природи, видів, форм і методів соціального контролю та його різновиду – державного контролю займались як радянські вчені В.Г. Афанасьєв, Г.В. Атаманчук, В.М. Горшеньов, І.Б. Шахов, М.С. Студенікіна, О.В. Шоріна, Х.Х. Шнейдер, С.В. Юргелевич, так і українські та російські науковці, що формують сучасну науку адміністративного та фінансового права: О.Ф. Андрійко, І.Г. Адрущенко, Г.В. Атаманчук, Л.К. Воронова, М.П. Кучерявенко, В.М. Гаращук, О.Ю. Грачова, А.В. Єрицян, І.К. Залюбовська, Д.М. Лученко, О.П. Орлюк, Л.А. Савченко, Г.А. Тосунян, А.Ю. Вікулин, І.П. Устинова, М.І. Шутов та ін. Проблема сутності контролю становила предмет досліджень вчених, які аналізували його у філософському аспекті, з точки зору впливу на розвиток економіки. У наукових та нормативних джерелах зміст контролю визначається залежно від певного об’єкта контрольного впливу, правового статусу суб’єкта контролю.

Господарська діяльність як об’єкт державного контролю являє собою суспільно корисну діяльність суб’єктів господарювання щодо систематичного виробництва продукції, виконання робіт, надання послуг з метою реалізації їх за плату (як товару). Державний контроль господарської діяльності є одним із засобів забезпечення законності у відносинах господарюючих структур між собою, з державою та громадянами. Визначення сутності і змісту державного контролю у сфері господарської діяльності є неможливим без теоретико-правового аналізу сутності господарської діяльності, оскільки її специфіка безпосередньо позначається на специфіці контрольної діяльності з боку держави. До ознак господарської діяльності віднесено: сфера здійснення – суспільне виробництво (господарська сфера); зміст – виробництво та реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг відбуваються не для власних потреб виробника, а для задоволення потреб інших осіб – споживачів у широкому розумінні (громадян як кінцевих споживачів, суб’єктів господарювання та різноманітних організацій, що використовують зазначені блага для задоволення своїх господарських чи інших потреб); передача зазначених благ іншим особам на платній основі, тобто їх функціонування у формі товару чи послуг; спеціальний суб’єкт, який повинен зазвичай мати статус суб’єкта господарювання; поєднання приватних інтересів виробника (в одержанні прибутку чи інших
вигод/переваг від господарської діяльності) та публічних інтересів (суспільства в особі широкого кола споживачів – в отриманні певних благ; держави – в отриманні прибутків та інших обов’язкових платежів від суб’єктів господарювання; територіальної громади; систематичність ведення господарської діяльності. Комплексний характер господарської діяльності та системність контролю як соціально-правового явища обумовлює підхід до розуміння державного контролю зазначеної сфери в широкому і вузькому розумінні – як одна із функцій державного управління (широке розуміння), і як правова форма діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб (у вузькому розумінні). Методологія наукового пошуку у межах цього дослідження обумовлює потребу аналізу державного контролю у сфері господарської діяльності з позицій вузького розуміння його сутності і змісту.

У підрозділі 1.2. «Напрями та форми державного контролю у сфері господарської діяльності» зазначено, що з метою виявлення напрямів державного контролю у сфері господарської діяльності доцільним вбачається виходити з положень Конституції України та ГК у частині визначення основних напрямів державної економічної політики (ст. 10 ГК) та сфер, в яких держава здійснює контроль і нагляд за господарською діяльністю суб’єктів господарювання (ст. 19 ГК). Поряд із цим, слід враховувати й те, що державний контроль господарської діяльності досліджується як правова форма. Першочергове значення, враховуючи вплив на формування дохідної частини Державного бюджету України, має податковий контроль, який здійснюють органи державної податкової служби (далі – ДПС). Він включає в себе контроль за своєчасністю, достовірністю, повнотою нарахування та сплати податків і зборів, своєчасністю подання платниками податків бухгалтерських звітів і балансів, податкових декларацій, розрахунків та інших документів, пов’язаних з обчисленням податків, інших платежів, а також перевірку достовірності цих документів щодо правильності визначення об’єктів оподаткування й обчислення податків, інших платежів. Цей напрямок контролю також пов’язаний із контролем за додержанням суб’єктами господарювання порядку проведення готівкових розрахунків за товари (послуги), наявністю свідоцтв про державну реєстрацію суб’єктів підприємницької діяльності, ліцензій та торгових патентів.

Наступним напрямом державного контролю у сфері господарської діяльності виділено контроль дотримання законодавства з питань соціального страхування. Його зміст полягає у перевірці дотримання суб’єктами господарювання встановлених вимог щодо своєчасної реєстрації та сплати загальнообов’язкових цільових внесків на випадок тимчасової втрати працездатності, нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань, безробіття, досягнення пенсійного віку працівниками та іншими фізичними особами.

Іще одним важливим напрямом державного контролю у сфері господарської діяльності виокремлено контроль за ціноутворенням. Предметом цього контролю є додержання центральними та місцевими органами виконавчої влади, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, підприємствами, установами та організаціями вимог щодо формування, встановлення та застосування цін і тарифів. Предметом контролю за дотриманням антимонопольного законодавства є дотримання законодавства про захист економічної конкуренції; дії суб’єктів господарювання та регулювання цін (тарифів) на товари, що виробляються (реалізуються) суб’єктами природних монополій; дотримання законодавства про захист економічної конкуренції під час здійснення рекламної діяльності.

Наступним напрямом державного контролю у сфері господарської діяльності визначено контроль за дотриманням прав споживачів. Предметом цього контролю є діяльність щодо виробництва та/або поширення реклами, метрологічна діяльність, виробництво, ремонт, продаж, прокат засобів вимірювальної техніки, виробництво товарів, надання послуг, виконання робіт.

Ще одним напрямом визначено санітарно-епідеміологічний контроль, який у чинному законодавстві названо наглядом, однак він, по суті, є контролем, враховуючи його предмет та мету здійснення. Предметом цього контролю у сфері господарської діяльності є дотримання юридичними та фізичними особами санітарного законодавства з метою попередження, виявлення, зменшення або усунення шкідливого впливу небезпечних факторів на здоров’я людей та з метою застосування заходів правового характеру щодо порушників.

Останнім напрямом визначено державний пожежний контроль, який, як і попередній, у законодавстві названо наглядом. Предметом є дотримання вимог законодавства з питань пожежної безпеки.

Основними формами державного контролю у сфері господарської діяльності є правові форми, враховуючи юридичну значимість тих дій, зовнішній вияв яких характеризує певна форма, що проявляється у правових наслідках їх здійснення. До них віднесено ревізії і перевірки. Основною правовою формою контролю визначено перевірку, а її різновидом – планові та позапланові перевірки. Такі заходи контрольної діяльності як статистичні спостереження, бухгалтерська звітність і бухгалтерський облік, інвентаризація, депутатський запит, звітність, експертиза, аудит, ліцензування, реєстрація, атестація, сертифікація, огляд, обстеження, витребування документів, отримання пояснень, вивчення документації тощо слід віднести до методів державного контролю у сфері господарської діяльності. При цьому доцільно говорити про застосування переважно методів процедурного характеру, а також методів організації роботи апарату управління, які мають забезпечувальне значення.

У підрозділі 1.3. «Принципи державного контролю у сфері господарської діяльності» визначено, що принципи державного контролю у сфері господарської діяльності, будучи елементами його правової форми, надають останньому внутрішньої стрункості з огляду на те, що є його теоретичним стрижнем, неписаними правилами, дотримання яких наділяє контроль такою комплексною характеристикою, як ефективність. Вони відображають найбільш загальні стійкі риси контролю і є правовими вимогами. Систему принципів державного контролю у сфері господарської діяльності становлять загальні принципи контролю як соціального явища, принципи адміністративного процесу та спеціальні принципи державного контролю у сфері господарської діяльності. Лише застосування їх у системі дозволяє забезпечити належний рівень виконання соціальних функцій суб’єктами господарювання та утримання від порушень їхніх прав із боку держави.

У підрозділі 1.4. «Систематизація процедур державного контролю у сфері господарської діяльності та виділення стадій контролю» зазначено, що систематизація процедур державного контролю у сфері господарської діяльності та характеристика сутності контролю дозволили зробити висновок про процесуальну форму державного контролю у сфері господарської діяльності. Її зміст розкривається через структурні елементи – стадії, етапи, контрольні дії та процедури. У структурі державного контролю у сфері господарської діяльності виділяються стадії логічної послідовності, функціонального призначення та стадії організації процесу контролю. Лише комплексне застосування всіх трьох підходів дає можливість виділити стадії державного контролю у сфері господарської діяльності та системно його охарактеризувати. Процес державного контрою господарської діяльності складається з підготовчої стадії (підготовка й організація проведення перевірки), інформаційно-аналітичної стадії (проведення перевірки) і стадії коригування (розгляд матеріалів перевірки та прийняття необхідних заходів). Етапи контрольного провадження – це сукупність послідовних процесуальних дій, об’єднаних єдиною проміжною метою (підпорядкованою меті окремої стадії), що здійснюються у межах окремої стадії. Етапи складаються з найменшого структурного елементу провадження – процедур. Підготовча стадія включає в себе такі етапи: 1) визначення необхідності і часу проведення контролю; 2) підготовка документів щодо здійснення контрольних дій; 3) повідомлення підконтрольного суб’єкта про здійснення контролю (стосується планового контролю). Із точки зору предмета спрямованості (мети) та послідовності використання повноважень контролюючими органами у межах інформаційно-аналітичної стадії виділено такі етапи: 1) вирішення організаційних питань; 2) ознайомлення з документами; 3) отримання пояснень, довідок; відвідування й огляд виробничих приміщень; 4) вимоги щодо проведення інвентаризацій, перевірок, експертизи; 5) застосування заходів адміністративного примусу; 6) підготовка акта за результатами контролю.

У другому розділі «Стадії державного контролю у сфері господарської діяльності та юридичні гарантії законності їх
здійснення», який складається з чотирьох підрозділів, досліджуються проблеми здійснення стадій контролю: підготовчої, інформаційно-аналітичної, коригування, а також визначаються елементи системи юридичних гарантій законності державного контролю у сфері господарської діяльності.

У підрозділі 2.1. «Підготовча стадія процесу здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності» визначено, що підготовча стадія включає в себе такі етапи: 1) визначення необхідності і часу проведення контролю; 2) підготовка документів щодо здійснення контрольних дій; 3) повідомлення підконтрольного суб’єкта про здійснення контролю (стосується планового контролю). Проведення планових перевірок базується на відповідному плані органу державного контролю на рік чи квартал. В основі визначення періодичності перевірок покладено принципи ризик-менеджменту, що реалізуються через нормативне закріплення критеріїв визначення рівня прийнятного ризику від господарської діяльності, на підставі чого визначається періодичність перевірок. Періодичність проведення перевірок встановлена не для всіх органів державного контролю у сфері господарської діяльності, у межах кожної із трьох груп прийнятного ризику мають місце суттєві відмінності щодо періодичності проведення перевірок. Підстави проведення позапланових перевірок суб’єктів господарювання органами державного контролю поділяються на загальні та спеціальні. Загальні містяться у нормах Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», спеціальні – це підстави для проведення позапланових перевірок окремо взятими органами контролю і містяться у текстах Закону України «Про державну податкову службу в Україні», Положенні про порядок проведення перевірок додержання законодавства про захист економічної конкуренції, Інструкції з організації роботи органів державного пожежного нагляду, Інструкції про порядок перерахування, обліку та витрачання страхових коштів Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України, Iнструкцї про порядок обчислення і сплати внесків на загальнообов’язкове державне соціальне страхування на випадок безробіття та обліку їх надходження до Фонду загальнообов’язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття.

У підрозділі 2.2. «Інформаційно-аналітична стадія процесу здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності» визначено, що ця стадія з точки зору предмета спрямованості (мети) та послідовності використання повноважень контролюючими органами включає в себе певні етапи, зокрема: вирішення організаційних питань; ознайомлення з документами; отримання пояснень, довідок; відвідування й огляд виробничих приміщень; вимоги щодо проведення інвентаризацій, перевірок; експертизу; застосування заходів адміністративного примусу; підготовку акта перевірки. На інформаційно-аналітичній стадії державного контролю у сфері господарської діяльності до суб’єктів господарювання можуть застосовуватись окремі заходи адміністративного примусу, зокрема: вимоги про припинення протиправних дій; опломбування приміщень, засобів вимірювальної техніки, кас, архівів тощо; вилучення доказів; накладення арешту на предмети, документи, носії інформації; адміністративний арешт активів. Підготовка акта перевірки як процесуальний етап являє собою набір процесуальних дій, до якого входять: складення акта, ознайомлення з його змістом представника суб’єкта господарювання, підпис акта, апеляція, надання примірника акта суб’єкту господарювання. За загальним правилом акт підписується в останній день перевірки податковими
органами та органами Антимонопольного комітету України – протягом
5 робочих днів після спливу строків проведення перевірки.

У підрозділі 2.3. «Стадія коригування та її місце у процесі здійснення державного контролю у сфері господарської діяльності» зазначено, що ця стадія обмежується лише констатацією того, яких заходів слід вжити за результатами контролю. Тому діяльність осіб, які здійснюють контроль, спрямована не на безпосереднє вжиття заходів реагування, а на констатацію наявності підстав для їх застосування, юридичне закріплення фактичних обставин справи і передавання зібраних матеріалів до уповноважених органів та посадових осіб для відповідного реагування. На стадії коригування протягом 5 робочих днів після підписання акта перевірки до суб’єктів господарювання застосовуються заходи юридичної відповідальності, заходи припинення, правообмежувальні заходи, правовідновлювальні, організаційні. При цьому заходи відновлення становлять 40% повноважень органів державного контролю у сфері господарської діяльності; організаційні – 31%; заходи юридичної відповідальності, заходи припинення та правообмежувальні заходи – 29% повноважень органів контролю (без урахування кількості складів правопорушень). Акти реагування на виявлені у процесі перевірки правопорушення мають дві основні форми: припис та розпорядження. Вжиття заходів впливу карального характеру оформлюється приписом, а відновлювальних – розпорядженням. Застосування організаційних заходів не має власної специфічної процесуальної форми.

У підрозділі 2.4. «Юридичні гарантії законності державного контролю у сфері господарської діяльності» особливої уваги приділено юридичним гарантіям законності підконтрольних суб’єктів господарської діяльності, до яких віднесено чотири групи гарантій: превентивні, припинювальні, відновлювальні, каральні. Превентивними юридичними гарантіями законності названо: закріплення періодичності проведення контролю; планування контрольних дій; встановлення виключного переліку підстав проведення позапланових заходів контролю; легітимація контролю (документальне оформлення); реалізація контрольних повноважень у межах, встановлених законом; дотримання процедур здійснення контрольних дій та відповідних строків. Юридичні гарантії припинення полягають у недопущенні посадових осіб органу державного контролю до виконання повноважень за відсутності встановлених законодавством підстав та за умови порушення процедур проведення контрольних дій. Юридичні гарантії відновлення полягають в: одержанні та ознайомленні з актами державного контролю; оскарженні незаконних дій та рішень органів контролю та їх посадових осіб; відшкодуванні збитків суб’єктам господарювання, спричинених незаконними діями органів державного контролю та їх посадовими особами. Каральні гарантії являють собою сукупність заходів юридичної відповідальності, які застосовуються як до суб’єктів господарювання, так і до контролюючих суб’єктів (їх посадових осіб).