ОСОБЛИВОСТІ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА У СПРАВАХ ПРО ПРИПИНЕННЯ ЮРИДИЧНИХ ОСІБ ЗА ПОЗОВАМИ СУБ’ЄКТІВ ВЛАДНИХ ПОВНОВАЖЕНЬ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовуються актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами, темами, формулюються мета та завдання дослідження, розкриваються наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, наводяться дані щодо їх апробації.

Розділ 1 «Матеріально-правові підстави позову про припинення юридичних осіб» складається з трьох підрозділів, в яких визначається сутність права на позов суб’єктів владних повноважень та підстави примусового припинення юридичних осіб.

У підрозділі 1.1 «Правова природа права на адміністративний позов про припинення юридичної особи» розкривається поняття права на цей адміністративний позов як передбачену законом можливість уповноваженого державного органу у випадках, передбачених законом, звернутися до адміністративного суду з вимогою про припинення юридичної особи, яка вчинила правопорушення, з метою припинення правопорушень та запобігання їх вчиненню в майбутньому.

Звертаючись до суду з таким позовом, державний орган реалізує владні управлінські функції, маючи на меті охорону прав та інтересів учасників суспільних відносин (третіх осіб) від потенційно негативних наслідків, що можуть настати, якщо юридична особа продовжить свою діяльність. Таким чином, ці правовідносини мають правоохоронний, а не правозахисний характер.

Примусова ліквідація юридичної особи є публічно-правовою санкцію, оскільки вона є заходом публічно-правової відповідальності юридичної особи за певні правопорушення, а не способом захисту порушених прав. Як наслідок публічно-правового характеру такого заходу впливу, він може бути ініційований лише відповідним органом державної влади (суб’єктом владних повноважень) і лише у випадках, коли таке його повноваження прямо передбачено законом. Це право повинно бути функціонально пов’язано із метою та завданнями відповідного державного органу-позивача. Примусова ліквідація юридичної особи є найбільш суворим заходом впливу на неї, тому її застосування відбувається виключно за рішенням суду.

У підрозділі 1.2 «Загальні підстави припинення юридичних осіб за судовим рішенням» аналізуються підстави припинення усіх юридичних осіб, незалежно від їх організаційно-правової форми. Зазначається, що загальною підставою примусової ліквідації є визнання судом недійсною державної реєстрації юридичної особи через допущені при її створенні порушення, які не можна усунути, а також в інших випадках, встановлених законом (ч. 2 ст. 110 ЦК України). Порушення, які є підставою для припинення юридичної особи, повинні мати місце саме при її створенні, на будь-якій стадії цього процесу. З огляду на це, не можуть бути підставою для позову про припинення юридичної особи порушення, які мали місце після її державної реєстрації.

Порушення підзаконних нормативних актів не повинно бути підставою для припинення юридичної особи, оскільки ця санкція повинна застосовуватися за порушення найважливіших, фундаментальних приписів, тих що закріплені законом. Внаслідок порушення повинні настати негативні наслідки, які завдають шкоди публічним інтересам і які не можна усунути іншим способом, окрім як ліквідація товариства. Порушення, які не мають таких наслідків, не повинні бути підставою для примусового припинення юридичної особи за позовом суб’єкта владних повноважень. Важливим для оцінки підстав позову про примусову ліквідацію юридичної особи є значимість, істотність порушення. Неістотні порушення, навіть якщо їх не можна усунути, не повинні бути підставою для ліквідації юридичної особи за судовим рішенням. Якщо існування юридичної особи не порушує конкретних публічних інтересів, не перешкоджає державі виконувати свої функції, то її примусова ліквідація є недоцільною.

Порушення, яке не можна усунути – це порушення, яке відповідає наступним ознакам: воно виявлене і встановлене відповідними засобами доказування; не усунуте на час звернення до суду; на час звернення до суду зберігаються негативні наслідки цього порушення, зокрема, порушуються публічні інтереси; встановлено абсолютну або відносну неможливість усунення порушення.

Інші випадки примусової ліквідації юридичної особи передбачені у ст. 38 Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців». Серед них - провадження юридичною особою діяльності, що суперечить установчим документам, або такої, що заборонена законом. Виходячи з презумпції правомірності діяльності та концепції загальної правоздатності юридичної особи, діяльністю, що суперечить установчим документам, слід вважати таку діяльність, яка прямо заборонена установчими документами. Порушення добровільних самообмежень, тобто виключного предмету діяльності, встановленого з ініціативи засновників юридичної особи, не є правопорушенням, а отже примусова ліквідація з цих підстав за позовом суб’єктів владних повноважень є неможливою.

Позов про припинення юридичної особи з підстав неподання протягом року органам державної податкової служби податкових декларацій, документів фінансової звітності відповідно до закону може ініціювати відповідний орган державної податкової служби. Неподання податкових декларацій є триваючим порушенням, а тому строк звернення до суду з позовом обчислюється з моменту неподання останньої декларації. Неподання декларацій може бути підставою для припинення суб’єкта й тоді, коли суб’єкт почав їх подавати після спливу річного терміну. В цьому випадку підстави для позову зберігаються, оскільки неподання звітності є завершеним правопорушенням. Водночас, припинення юридичної особи, яка усунула правопорушення, видається недоцільним.

Під час припинення юридичних осіб з підстав відсутності за місцем знаходження юридичне значення має факт внесення відповідного запису до реєстру, а не сама по собі відсутність юридичної особи за вказаним її місцезнаходженням. Єдиним допустимим доказом цієї обставини є витяг з Єдиного державного реєстру.

Підстави припинення юридичних осіб, які визначені ЦК України та Законом України «Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців» застосовуються до всіх юридичних осіб, в тому числі і до непідприємницьких товариств, а тому є загальними. Окремі підстави припинення окремих видів юридичних осіб передбачені спеціальним законодавством. В свою чергу, серед них доцільно виділити дві групи:

1) спеціальні підстави припинення суб’єктів господарювання;

2) спеціальні підстави припинення непідприємницьких організацій.

У підрозділі 1.3 «Спеціальні підстави примусового припинення суб’єктів господарювання» охарактеризовано підстави припинення окремих видів юридичних осіб. Аналізуються ознаки фіктивності суб’єкта господарської діяльності, передбачені у ст. 55-1 Господарського кодексу України. Зазначається, що у випадку, коли юридичну особу зареєстровано (перереєстровано) на недійсні (втрачені, загублені) та підроблені документи, засновницьке волевиявлення є недійсним. Недійсні, втрачені, загублені і підроблені документи, однаковою мірою, свідчать про те, що особа, яка зазначена в установчих документах як засновник (учасник), насправді не мала такого волевиявленні і воно вчинене від її імені іншою особою без повноважень.

Для запобігання створенню фіктивних юридичних осіб, найважливіше було б ще до їх державної реєстрації пересвідчитися в тому, що особа, яка зазначена засновником, насправді підписала установчі документи і зробила це добровільно. Проте, серед документів, які подаються для державної реєстрації, немає паспортів засновників. Паспорти чи їх копії у реєстраційній справі не залишаються.

Для акціонерних товариств передбачено дві спеціальні підстави примусової ліквідації: у разі порушення процедури створення акціонерного товариства (п. 5 ст. 9 Закону «Про акціонерні товариства»); якщо вартість чистих активів товариства стає меншою від мінімального розміру статутного капіталу, встановленого законом (ч. 3 ст. 155 ЦК України). Виходячи з загальних засад, можна дійти висновку, що ліквідація акціонерного товариства за позовом Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку є адміністративно-господарською санкцією і здійснюється вона в публічних інтересах. Комісія може звертатися з позовами про ліквідацію лише акціонерних товариств (публічних/приватних) і не має права на позов про припинення інших юридичних осіб, зокрема, створених внаслідок перетворення акціонерного товариства. Аналізуються також спеціальні підстави примусової ліквідації інших господарських товариств та особливості ліквідації банків.

Окрім примусової ліквідації, законодавство передбачає також примусовий поділ юридичної особи. Обґрунтовується право Антимонопольного комітету України звертатися до суду з позовом про примусову ліквідацію суб’єкта у разі невиконання рішення про примусовий поділ добровільно у встановлений строк.

У підрозділі 1.4 «Спеціальні підстави примусового припинення непідприємницьких товариств» проаналізовано підстави примусового припинення (розпуску) окремих видів юридичних осіб: політичних партій, об’єднань громадян, релігійних організацій. Зазначається, що правові наслідки анулювання реєстраційного свідоцтва та заборони політичної партії збігаються. Натомість, підстави для застосування – ні. Водночас, підставами анулювання реєстраційного свідоцтва є порушення вимог закону. Порушенням можна вважати також і тривалу політичну бездіяльність, що виявляється у невисуванні кандидатів. З урахуванням наведеного, анулювання реєстраційного свідоцтва – це окрема підстава заборони політичної партії.

Обґрунтовується, що примусовий розпуск, ліквідація, заборона політичної партії та анулювання її реєстраційного свідоцтва – це форма відповідальності об’єднання громадян за порушення законодавства, які полягають у припиненні юридичної особи за позовом відповідного суб’єкта владних повноважень. В свою чергу, примусовий розпуск є способом примусової ліквідації юридичної особи.

Аналіз спеціальних підстав припинення релігійних організацій свідчить про те, що підстави припинення релігійної організації визначаються через оціночні поняття, що ускладнює їх застосування. В багатьох випадках ці підстави пов’язані із вчиненням злочинів на грунті релігійної нетерпимості. Тому встановлення складу правопорушень відбувається у процесі кримінального провадження. В змагальному судовому процесі під час розгляду справи про припинення релігійної організації ці обставини судy встановити практично не можливо. Перелік підстав примусового припинення релігійної організації слід конкретизувати, визнавши такими лише вчинення злочинів на релігійному грунті особами, які діяли під час виконання релігійних обов’язків в цій релігійній організації.

Розділ 2 «Звернення до адміністративного суду з позовом про припинення юридичної особи» складається із трьох підрозділів, в яких проаналізовано особливості реалізації права на позов про припинення юридичної особи.

У підрозділі 2.1 «Юрисдикція та підсудність справ про припинення юридичних осіб за позовами суб’єктів владних повноважень» обґрунтовується, що залежно від складу сторін, виду юридичної особи, підстав звернення до суду та предмету позову, справа про примусове припинення юридичної особи може бути цивільною, господарською або адміністративною і, відповідно, розглядатися адміністративними, господарськими і загальними судами.

Спір належить до адміністративної юрисдикції, якщо позивачем у справі про припинення юридичної особи є суб‘єкт владних повноважень, який звернувся до суду у випадках, передбачених законом. Звернення до суду є способом реалізації компетенції такого суб’єкта, а тому повинно відбуватися в межах, у спосіб та в порядку, передбаченому законом. Завдання адміністративного судочинства у цих справах досягається шляхом превентивного контролю суду за правомірністю рішень чи дій суб'єкта владних повноважень, які потенційно можуть призвести до порушення прав приватних осіб. З позовом про примусове припинення юридичних осіб можуть звертатися: 1) органи державної податкової служби; 2) державний реєстратор; 3) Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку; 4) Міністерство юстиції України та його органи; 5) Генеральний прокурор України та прокурори; 6) Обласні, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації, Уряд Республіки Крим, Департамент у справах релігій та національностей Міністерства культури України, – з позовом про припинення релігійної організації; 7) Служба безпеки України, її органи і співробітники. Інші суб’єкти владних повноважень не мають права на звернення до суду з позовом про припинення юридичної особи. Якщо їм стало відомо про обставини, що є підставами для такого позову, вони можуть звернутися з відповідним поданням до уповноваженого органу або прокурора.

Звернення до суду з позовом про припинення юридичних осіб суб’єктів владних повноважень, які не мають законних повноважень на подання такого позову, має наслідком відмову у відкритті провадження у справі, оскільки заяву не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства (п. 1 ч. 1 ст. 109 КАС України) або закриття провадження з тих самих підстав (п. 1 ч. 1 ст. 157 КАС України). Справа за їх позовом не може бути розглянута також в порядку іншого судочинства. Фактично, законодавець обмежує право суб’єкта владних повноважень на подання такого позову.

Істотним для визначення юрисдикції є також правильне формулювання позовних вимог. Суб’єкти владних повноважень мають право звертатися до суду з позовами про:

– припинення юридичної особи та припинення підприємницької діяльності фізичною особою – підприємцем (п. 20.1.12 ПК України, ст. 55-1 ГК України);

– визнання недійсними установчих (засновницьких) документів суб'єктів господарювання (п. 20.1.12 ПК України);

– ліквідацію юридичної особи (ст. 110 ЦК України);

– примусовий розпуск (ліквідацію) об’єднання громадян та політичних партій (ст. 31, 32 Закону України «Про об'єднання громадян»).

Інші позовні вимоги не належать до юрисдикції адміністративних судів.

Справи про припинення юридичних осіб мають загальну територіальну підсудність

У підрозділі 2.2 «Умови реалізації права на звернення до суду» аналізуються питання щодо змісту та форми позовної заяви, строку звернення до суду. Окремі нормативні акти передбачають звернення до суду з поданням. Проте, в цих випадках пріоритетним є застосування положень КАС України, як спеціального нормативного акту. Отже, і в цих випадках позивач звертається до суду з позовною заявою, а не поданням.

Умовою реалізації права на звернення до суду є сплата судового збору. Органи Державної податкової служби звільнені від сплати збору. Не звільнені від сплати судового збору за подання позову про припинення юридичних осіб Національна комісія з цінних паперів та фондового ринку, за подання позову про примусовий розпуск об’єднання громадян - Міністерство юстиції України. Вони повинні сплачувати судовий збір на загальних засадах.

Суб’єкти владних повноважень мають право на пред’явлення вимог про припинення юридичних осіб у шестимісячний строк. Цей строк обчислюється з дня виникнення підстав, що дають право на пред'явлення позову. Днем виникнення підстав для пред’явлення позову є день виявлення порушення. Доказами виявлення порушення є акти перевірок, проведених відповідними суб’єктами владних повноважень, а, отже, й датою виникнення підстав для пред’явлення позову є дата складення відповідного акту.

У підрозділі 2.3 «Відкриття провадження у справі» проаналізовано процесуальні дії адміністративного суду на стадії відкриття провадження у справі: залишення позовної заяви без руху, повернення позовної заяви, залишення її без розгляду, відмову у відкритті провадження.

Основними причинами для залишення позовних заяв про припинення юридичної особи без руху є: 1) недоліки оформлення позовної заяви; 2) відсутність доказів надсилання копій позовної заяви та доданих до неї документів; 3) неналежне обгрунтування позовних вимог; 4) неналежне визначення складу осіб, що беруть участь у справі; 5) неналежні вимоги.

Обґрунтовується, що підставою для залишення позовної заяви без руху повинні бути лише істотні недоліки, які об’єктивно перешкоджають виникненню судочинства або можуть призвести до порушення процесуальних прав відповідача. Дрібні формальні недоліки, які можуть бути усунуті під час підготовчого провадження або судового розгляду справи, не повинні використовуватися як підстава для залишення позовної заяви без руху, оскільки перешкоджають доступу до суду.

Набрання законної сили судовим рішенням про припинення юридичної особи повинно бути підставою для повернення позовної заяви. Повторне припинення юридичної особи за судовим рішенням, навіть за нетотожним позовом, є не логічним та не узгоджується з правовою природою припинення. Юридична особа припиняється лише один раз, тому й судове рішення про її припинення повинно бути лише одне.

В усіх випадках, коли справа раніше розглядалася судом і була закінчена судовим рішенням, ухвалою про відмову у відкритті чи закриття провадження, суд повинен відмовляти у відкритті провадження саме з цих підстав (п. 2 ч. 1 ст. 109 КАС України). Якщо суд має підстави відмовити у відкритті також за п. 1 і п. 3 ч. 1 ст. 109 КАС України, ці мотиви теж доцільно наводити в ухвалі, оскільки така множинність аргументів не має негативних процесуальних наслідків.

Доводиться, що усі справи про припинення юридичних осіб за позовом суб’єкта владних повноважень стосуються прав, інтересів та обов'язків третіх осіб, насамперед засновників (учасників) та членів ліквідаційної комісії (комісії з припинення), тому ця категорія справ не може розглядатися в порядку скороченого провадження.

Розділ 3 «Особливості провадження в адміністративних спорах про припинення юридичних осіб» складається з трьох підрозділів, в яких розглядається діяльність адміністративного суду на різних стадіях справ про припинення юридичної особи.

У підрозділі 3.1 «Підготовче провадження та судовий розгляд» аналізується склад осіб, які повинні брати участь у справі, засоби доказування та інші процесуальні норми. Відзначається, що належним позивачем у справі є позивач, якому належить право вимоги. Тому, суд повинен з’ясовувати підстави позову, закон, яким передбачено право суб’єкта владних повноважень на звернення до суду з цих підстав; а також чи здійснюється це право з метою, з якою воно надано (функціональний критерій). З огляду на це, органи Державної податкової служби можуть звертатися з позовами про припинення юридичних осіб, які перебувають у них на обліку, а державні реєстратори – щодо тих юридичних осіб, реєстраційні справи яких вони мають. Якщо буде встановлено, що юридична особа перебуває на обліку в іншому органі Державної податкової служби, то позивача слід вважати неналежним.

Щодо державних реєстраторів, то немає підстав залучати їх як третіх осіб у справах про припинення юридичних осіб, оскільки рішення у справах жодним чином не впливає на права, свободи, інтереси або обов'язки державного реєстратора щодо позивача чи відповідача. На час вирішення справи між ним та сторонами немає правовідносин, на які б могло вплинути судове рішення.

Судове рішення про припинення юридичної особи опосередковано впливає на інтереси її учасників (засновників). Вони зацікавлені у тому, щоб юридична особа існувала. Це може бути підставою для їх залучення до участі у справі.

Рішення суду, яким сформовано ліквідаційну комісію, впливає на інтереси та обов’язки членів цієї комісії. У кожного з них виникає обов’язок взяти участь у роботі комісії, якого не існувало до судового рішення. Це є правовою підставою для їх залучення до участі у справі як третіх осіб на стороні відповідача. Осіб, яких суд планує включити до складу ліквідаційної комісії, слід залучати до участі у справі як третіх осіб, що не заявляють самостійних вимог, на стороні відповідача.

Предмет доказування у справах про припинення юридичних осіб включає дві групи фактів: загальні і спеціальні. Загальні факти – це ті, які слід доказувати у кожній справі цієї категорії. Спеціальні факти – це факти, які доказують підстави припинення юридичної особи у кожній конкретній справі. Окремо можна класифікувати ці факти на матеріально-правові і процесуально-правові. Матеріально-правові факти є підставами для задоволення позову по суті. Процесуально-правові факти є обставинами, які необхідно встановити для виникнення і продовження адміністративно-процесуальних відносин у конкретній справі.

До загальних фактів предмету доказування належать: 1) обставини, що підтверджують державну реєстрацію юридичної особи, про припинення якої заявлено позов; 2) місцезнаходження відповідача.

До спеціальних фактів предмету доказування належать обставини, що свідчать про порушення, яке стало підставою для звернення до суду з позовом про припинення юридичної особи.

До предмету доказування входять також обставини, що мають процесуальне значення (процесуальні факти): 1) повноваження позивача на звернення до суду; 2) повноваження представників сторін та третіх осіб; 3) надіслання рекомендованим листом з повідомленням про вручення відповідачу і третім особам копії позовної заяви та доданих до неї документів; 4) сплата судового збору; 5) дотримання строку звернення до суду.

В попередньому судовому засіданні позивачу слід пропонувати надати відомості про персональний склад ліквідаційної комісії (комісії з припинення) та пропозиції щодо строку і порядку її роботи.

У підрозділі 3.2 «Постанова суду першої інстанції у справах про припинення юридичної особи» досліджуються спеціальні вимоги до постанови суду. Доводиться, що в тих випадках, коли позивач некоректно сформулював позовні вимоги, суд повинен уточнювати їх редакційно у відповідності із законодавством. Залежно від підстав звернення до суду, правильним є варіант резолютивної частини: «припинити юридичну особу» або «визнати недійсними установчі документи».

Законом передбачено обов’язок, а не право суду призначити комісію з припинення (ліквідаційну комісію, ліквідатора). Тому така повинна призначатися саме судом в усіх випадках. Якщо цього не зроблено під час ухвалення постанови, то питання про призначення складу ліквідаційної комісії може бути вирішено додатковою постановою.

Закон не обмежує суд певним колом осіб, з числа яких може призначатися ліквідаційна комісія. Проте, слід враховувати, що особи, які входять до складу органів управління відповідача, мають корпоративні права та інші охоронювані законом інтереси у правовідносинах з юридичною особою-відповідачем, а тому покладення функції комісії з припинення на сторонніх осіб може створити передумови для порушення цих прав та виникнення корпоративних конфліктів. Призначення комісії з припинення (ліквідаційної комісії) юридичної особи – відповідача з числа осіб, які входять до її органів управління, є гарантією охорони їх прав та спрямоване на запобігання правопорушенням.

Окрім ліквідаційної комісії, суд повинен встановити порядок і строк заявлення кредиторами своїх вимог до юридичної особи, що припиняється. Сторони можуть надати суду пропозиції щодо строку. Проте, якщо таких пропозицій не надійшло, суд повинен зазначити в резолютивній частині постанови про строк заявлення вимоги кредиторів, оскільки така вимога до судового рішення передбачена у ч. 5 ст. 105 ЦК України.

У підрозділі 3.3 «Виконання постанови суду про припинення юридичної особи» аналізуються проблемні питання, що постають під час виконання постанови суду. Виділяється три стадії виконання постанови суду про припинення юридичної особи:

1)      внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців запису про судове рішення про припинення;

2)      ліквідаційна процедура;

3)      внесення до Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб – підприємців запису про припинення юридичної особи.

Аналізуються повноваження державного реєстратора та обґрунтовується пропозиція, що він повинен вказати головою ліквідаційної комісії керівника виконавчого органу, а якщо у юридичної особи відсутні виконавчі органи (наприклад, повні та командитні товариства), то учасника, який має найбільшу частку в статутному капіталі.

В ліквідаційній процедурі, що відбувається за рішенням адміністративного суду, участь адміністративного суду необхідна лише двічі, а саме у випадках затвердження проміжного і остаточного ліквідаційного балансу. Законодавство не визначає процесуального порядку вчинення судом таких дій. Відсутність прямої норми в КАС України, яка визначає порядок затвердження судом ліквідаційного балансу, не може бути підставою для невиконання цього обов’язку суду, який визначений законом. Затвердження балансу, який готує ліквідаційна комісія є однією із стадій ліквідації, яка здійснюється на виконання судового рішення, тому ліквідаційний баланс (проміжний і остаточний) повинні затверджуватися ухвалою суду у складі судді, який розглядав справу.

Суд має право замінити ліквідатора, якого призначив. Це питання повинно вирішуватися ухвалою суду відповідно ч. 5 ст. 257 КАС України, тобто як процесуальне питання, пов'язане з виконанням судового рішення. Із заявою про заміну ліквідатора до суду може звертатися сторона (позивач або відповідач), особи, які брали участь у справі, або сам ліквідатор. Кредитори та боржники, інші особи, які є учасниками ліквідаційного процесу або залучаються до нього, такого права не мають.

Обґрунтовується положення про те, що матеріальні норми, які регламентують припинення юридичних осіб, повинні надавати право податковим органам самостійно приймати рішення про їх ліквідацію (за наявності передбачених законом підстав) та здійснення процедури ліквідації, а право на звернення до суду виникало б лише за наявності спору щодо такого рішення.