ОСОБЛИВОСТІ ПРОВАДЖЕННЯ У СПРАВАХ ЩОДО ОСКАРЖЕННЯ РІШЕНЬ, ДІЙ ЧИ БЕЗДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ТА ПОСАДОВИХ ОСІБ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ У СУДОВОМУ ПОРЯДКУ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача у їх одержанні, наведено відомості щодо апробації та публікації результатів дослідження.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування в суді» містить три підрозділи, в яких здійснено історичний огляд основних етапів становлення і розвитку оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку, визначено правову природу рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як предмета оскарження у цій категорії справ, досліджено сучасний стан і розвиток нормативно-правового регулювання провадження у справах досліджуваної категорії.

У підрозділі 1.1. «Історіографія оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування у судовому порядку» проаналізовано становлення інституту оскарження актів, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування та розвитку наукової думки із цього питання. Виявлено, що за радянської доби характерним було вирішення справ за участю місцевих органів влади переважно в адміністративному порядку та злиття місцевого самоврядування з державними органами управління. Таким чином, наукові дослідження не здійснювалися через відсутність предмета дослідження. Конституція СРСР 1977 р. передбачила право громадян на оскарження дій службових осіб, державних і громадських органів, тобто дії службових осіб, які вчинені з порушенням законодавства, з перевищенням повноважень, що обмежували права громадян, могли бути у встановленому законом порядку оскаржені до суду. Однак, реалізація вищезазначених положень Конституції СРСР розпочалася лише в 1987 р., коли Верховна Рада СРСР прийняла Закон СРСР «Про порядок оскарження в суд неправомірних дій посадових осіб, що ущемляють права громадян». Із часу доповнення Цивільного процесуального кодексу УРСР главою «Скарги на неправомірні дії службових осіб, що ущемляють права громадян» в 1988 р. до прийняття КАС України, спори по справах з адміністративно-правових відносин вирішувалися відповідно до Цивільного процесуального кодексу, положеннями якого визначалося, що в суді вирішуються спори по скаргах на рішення, дії або бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Предметом судового оскарження могли бути колегіальні та одноособові рішення, дії чи бездіяльність органів місцевого самоврядування. У цей період наукові дослідження здійснювалися у рамках цивільного процесу.

Запровадження адміністративної юстиції в Україні зумовило наявність спеціальної форми здійснення правосуддя у спорах, що мають публічно-правовий характер, до яких належать і справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Із прийняттям КАС України, справи щодо оскарження індивідуально-правових актів, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування розглядаються на загальних засадах, визначених КАС України, а порядок оскарження нормативно-правових актів органів місцевого самоврядування, з урахуванням специфіки предмета оскарження, знайшов своє відображення в окремій статті КАС України. За цей період було здійснено ряд дисертаційних і монографічних досліджень, що стосувалися загальних питань цієї тематики (М.В. Бевзенко, О.С. Духневич, П.В. Вовк).

У підрозділі 1.2. «Правова природа рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як предмета оскарження в адміністративних судах» досліджується правова природа рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування як предмета оскарження у порядку адміністративного судочинства України.

На підставі співвідношення понять «рішення» та «акт» встановлено, що предметом оскарження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування слід вважати акти (а не рішення), дії чи бездіяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Визначено, що у розумінні КАС України під актами органів та посадових осіб місцевого самоврядування необхідно розуміти нормативно-правові акти, правові акти індивідуальної дії та змішані акти. Доведено, що специфічний предмет та підстави позову у справах щодо оскарження змішаних актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування зумовлюють урегулювання оскарження змішаних актів в окремій статті КАС України.

Встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування приймають акти у визначених законодавством формах: рада у межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень; виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті ради у межах своїх повноважень приймає рішення; сільський, селищний, міський голова, голова районної у місті, районної, обласної ради у межах своїх повноважень видає розпорядження. Разом із тим, така класифікація форм актів органів місцевого самоврядування ускладнює правозастосовчу діяльність адміністративних судів під час розгляду та вирішення справ досліджуваної категорії. У зв’язку із цим, запропоновано впорядкувати форми актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, систематизувавши їх так: 1) постанови: нормативні акти, що приймаються радою або виконавчим комітетом; б) розпорядження: нормативні акти, що приймаються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради; в) змішані акти: нормативні акти, що передбачають і нормативні, і індивідуальні положення; 2) індивідуально-правові акти: а) розпорядження: акт, що приймається радою або виконавчим комітетом; б) наказ: акт, що приймається сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті, районної, обласної ради.

Акцентовано увагу на тому, що програми соціально-економічного та культурного розвитку, цільові програми є неоднозначними за своєю правовою природою, оскільки набувають обов’язкового характеру тільки після їхнього затвердження відповідними нормативно-правовими актами: рішенням, розпорядженням. Звернено увагу й на те, що звітування про виконання програм соціально-економічного та культурного розвитку, цільових програми також свідчить про їх обов’язковий характер для певного кола суб’єктів. Окрім того, на підставі та на виконання положень цих програм органи та посадові особи місцевого самоврядування приймають відповідні правові акти. Отже, у порядку адміністративного судочинства можуть бути оскаржені нормативно-правові акти, що затверджують програми, або ті їхні положення, що мають обов’язковий характер.

Визначено, що під діями органу місцевого самоврядування слід розуміти здійснення дії у межах повноважень, визначених Конституцією України, законами та підзаконними нормативно-правовими актами або всупереч їм. Бездіяльність органу місцевого самоврядування – це незаконне ухилення від здійснення дій, передбачених Конституцією України, законами та підзаконними нормативно-правовими актами, за наявності підстав для їх вчинення та можливостей вчинення.

Звертається увага не те, що чинним законодавством не передбачено механізму повторного розгляду радою рішення у разі, якщо під час його прийняття не набралося достатньої кількості голосів «за» або «проти», і рішення вважається неприйнятим. У зв’язку із цим, унеможливлюється реалізація права на судовий захист фізичних та юридичних осіб через відсутність предмета спору. З огляду на це, запропоновано законодавчо визначити обов’язок ради повторно розглядати рішення, за результатами розгляду яких не набралося достатньої кількості голосів для прийняття або відхилення рішення.

Доведено необхідність розширення критеріїв, за якими суд перевіряє законність актів, правомірність дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб шляхом необхідності їхньої перевірки не лише на предмет дотримання вимог законності (вимоги щодо змісту форми та процедури видання акта), але й відповідності принципу верховенства права. При цьому, відповідність принципу верховенства права проявляється у пріоритетності прав і свобод людини.

У підрозділі 1.3. «Правові засади провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» провадження у цій категорії справ розглянуто у контексті взаємозв’язку і впливу матеріально-правових і процесуальних норм. Визначено, що систему правових актів, якими забезпечується нормативно-правове регулювання провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування становлять: а) нормативно-правові акти, що регулюють склад і структуру судових органів та порядок провадження у справах досліджуваної категорії; б) нормативно-правові  акти, що регулюють правовий статус органів та посадових осіб місцевого самоврядування; в) галузеві нормативно-правові акти.

Увагу акцентовано на удосконаленні механізмів формування єдиної судової практики у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, у зв’язку з чим запропоновано удосконалити процедуру скликання Пленуму Вищого адміністративного суду України та закріпити в Законі України «Про судоустрій і статус суддів» положення, відповідно до яких на засідання пленумів вищих спеціалізованих судів запрошуються Голова Верховного Суду України і Голови всіх вищих спеціалізованих судів. Окрім того, проекти постанов пленумів вищих спеціалізованих судів із питань узагальнення судової практики мають надсилатися до всіх вищих спеціалізованих судів для надання пропозицій.

Розділ 2 «Характеристика окремих інститутів адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» містить чотири підрозділи і присвячений дослідженню кола суб’єктів адміністративного процесу у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, їх процесуального статусу, а також особливостей провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, що відбиваються на підвідомчості та підсудності, застосуванні заходів забезпечення позову, рішеннях та їх виконанні у справах цієї категорії.

У підрозділі 2.1. «Підсудність та підвідомчість справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» проаналізовано повноваження адміністративного суду вирішувати справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування та правила визначення адміністративного суду, компетентного розглядати й вирішувати справи щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування за предметними, територіальними та інстанційними ознаками.

Увагу акцентовано на існуванні конфліктів між судами різних юрисдикцій, що виявляється у фактичній конкурентності повноважень стосовно вирішення спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування. У зв’язку із цим, запропоновано запровадити в теорію адміністративного судочинства поняття «юрисдикційний конфлікт» як конфлікт між судами різних юрисдикцій із питань їх компетенції, коли вони вважають або схиляються до того, що саме в їх компетенції знаходиться вирішення певного спору (категорії спорів). Водночас, у Законі «Про судоустрій і статус суддів» запропоновано закріпити повноваження Пленуму Верховного Суду України вирішувати юрисдикційні конфлікти за зверненням Пленумів вищих спеціалізованих судів України та за участю голів усіх вищих спеціалізованих судів.

Проаналізовано положення норм КАС України, якими визначається підсудність адміністративних справ щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, і встановлено, що на визначення предметної підсудності досліджуваної категорії справ впливає суб’єктний склад, зокрема статус позивача. Зазначено, що предметна підсудність справ у досліджуваній категорії може змінюватися при делегуванні повноважень органами місцевого самоврядування органам місцевої виконавчої влади та навпаки.

З метою підвищення ефективності судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування доводиться необхідність віднесення адміністративних справ, у яких однією із сторін є орган чи посадова особа місцевого самоврядування, до предметної підсудності окружних адміністративних судів.

У підрозділі 2.2. «Суб’єкти адміністративного судочинства у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» досліджуються особливості процесуального становища суб’єктів провадження у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Зазначено, що право на звернення до адміністративного суду у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування реалізується приватними особами, тобто фізичними або юридичними особами, чиї права, свободи або законні інтереси порушено. Акцентовано увагу на тому, що право на звернення до адміністративного суду щодо оскарження як нормативно-правових актів органів і посадових осіб місцевого самоврядування, так і їхніх дій чи бездіяльності, може бути в особи – суб’єкта відповідних правовідносин, чиї інтереси не порушено, але потенційно може бути порушено, що суттєво розширює коло осіб, наділених правом на позов у таких справах. Водночас, індивідуальні акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути оскаржені лише особою, щодо якої його було прийнято.

Встановлено, що органи та посадові особи місцевого самоврядування належать до групи суб’єктів владних повноважень, а у справах щодо оскарження їхніх рішень, дій чи бездіяльності вступають в адміністративний процес тільки як відповідачі. Позовні вимоги у досліджуваній категорії справ можуть бути звернені як до органу місцевого самоврядування, так і до конкретної посадової особи місцевого самоврядування, що визначається наявністю відповідного владного повноваження. При цьому, законодавство не завжди чітко визначає: чи реалізується відповідне повноваження посадовою особою від свого імені, чи від імені органу місцевого самоврядування, що суттєво ускладнює визначення належного відповідача та створює умови для затягування судового процесу.

У зв’язку із цим, обґрунтовано доцільність виокремлення двох рівнів відповідачів: 1) посадова особа місцевого самоврядування – у разі, коли відповідне повноваження прямо закріплено законодавством за відповідною посадою; 2) орган місцевого самоврядування – у разі, коли відповідне повноваження закріплено за органом, або коли це прямо не зазначено в законі.

Акцентовано увагу на тому, що як треті особи у досліджуваній категорії справ частіше за все залучаються органи місцевого самоврядування у межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, структурні підрозділи органів місцевого самоврядування, а також посадові особи місцевого самоврядування, хоча їхня зацікавленість у справі відома ще до початку судового провадження. Враховуючи це, з метою оптимізації судового провадження, аргументується доцільність їхньої участі у справі як співвідповідачів.

У підрозділі 2.3. «Особливості забезпечення позову у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування» досліджуються порядок та особливості забезпечення позову.

Зазначено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування позов може бути забезпечений шляхом: а) зупинення дії рішення органу або посадової особи місцевого самоврядування чи окремих його положень; б) заборони вчиняти певні дії. Положення КАС України передбачають, що рішення суб’єкта владних повноважень не зупиняється автоматично з поданням адміністративного позову, але може бути зупинено ухвалою суду у поряду забезпечення позову. Водночас, акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути зупинені з одночасним зверненням до суду у випадках, передбачених законами та Конституцією України, у зв’язку з чим обґрунтовується необхідність узгодження норм КАС України з нормами Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Акцентовано увагу на тому, що, у разі вжиття заходу забезпечення позову шляхом зупинення дії нормативно-правого акта органу або посадової особи місцевого самоврядування, зупинення дії його норм буде впливати на права, свободи та законні інтереси невизначеного кола фізичних та юридичних осіб. Оскільки застосування інституту забезпечення позову в адміністративному судочинстві має диспозитивний характер, обґрунтовується необхідність зобов’язати відповідача публікувати оголошення про вжиття, зміну або скасування заходів забезпечення позову для того, щоби всі особи, до яких акт може бути застосовано, були поінформовані про тимчасове зупинення дії його норм.

Встановлено, що чинним законодавством не передбачено часу, на який зупиняється рішення органу та посадової особи місцевого самоврядування, та не встановлено моменту поновлення дії рішення органу або посадової особи місцевого самоврядування. Таким чином, має місце правова невизначеність щодо порядку врегулювання правовідносин, що виникають під час зупинення дії рішення органу та посадової особи місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.4. «Судові рішення та їх виконання у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування» досліджено особливості судових рішень та порядку їх виконання у справах щодо оскарження рішення дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Обґрунтовано й запропоновано удосконалення процедури виконання рішень суду у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів місцевого самоврядування шляхом доповнення переліку кола боржників, за якими держава гарантує виконання судових рішень, органами місцевого самоврядування. Встановлено, що важливим аспектом виконання судового рішення є інститут судового контролю за їх виконанням, і обґрунтовано необхідність доповнення КАС України положеннями щодо форми і змісту звіту про виконання судового рішення. Визначено за доцільне передбачити можливість додання до звіту копій документів, що підтверджують вжиття заходів, спрямованих на виконання цього судового рішення.

Звертається увага на те, що виконання судових рішень у справах досліджуваної категорії ускладнено періодичністю скликань сесій ради. З метою своєчасного виконання рішень у справах досліджуваної категорії пропонується визначити необхідність виконання рішення суду підставою для скликання сесії ради.

Увагу акцентовано на змісті резолютивної частини рішення суду у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування з огляду на те, що судова практика свідчить про суперечливість її формулювання, у зв’язку з чим ускладнюється виконання рішення адміністративних судів у досліджуваній категорії справ. Установлено, що визнання судом рішення органу місцевого самоврядування незаконним стосується його нормативно-правового акта, а визнання рішення протиправним – стосується правового акта індивідуальної дії цього органу, що тягне за собою його скасування.

Зазначено, що нормативно-правовий акт органу та посадової особи місцевого самоврядування, визнаний незаконним у судовому порядку, втрачає чинність з моменту вступу рішення в законну силу, а акт індивідуальної дії органу та посадової особи місцевого самоврядування – з моменту його прийняття, якщо інше не зазначається у рішенні суду. При цьому, відсутність механізмів припинення дії актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування, визнаних незаконними чи протиправними у судовому порядку, спричиняє фактичну неспроможність виконання судового рішення. У зв’язку із цим, обґрунтовується доцільність закріплення в Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні» положень, відповідно до яких правовий акт індивідуальної дії, визнаний протиправним у судовому прядку, скасовується актом органу або посадової особи місцевого самоврядування, який його прийняв, а в разі визнання незаконним нормативно-правового акта у судовому порядку, орган або посадова особа місцевого самоврядування, що його прийняла, публікує відомості про втрату чинності відповідного акта у виданні, в якому його було оприлюднено.