Паславська О.Я. Становлення та конституційний розвиток Польської Республіки (1918-1939 рр.)

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, її зв’язок з науковими програмами, планами і темами, визначено об’єкт і предмет, мету і завдання дисертаційного дослідження, його методологічну основу, джерельну базу, окреслено наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, викладено відомості про апробацію результатів дослідження і структуру роботи.

Розділ 1. “Історіографія проблеми дослідження” присвячений аналізу наукових праць, що стосуються дослідження, узагальненню опублікованих документів та архівних матеріалів.

У процесі дослідження було опрацьовано наявні історико-правові  праці українських, польських, російських вчених, що стосуються політичної історії Польщі, з притаманними їй суспільно-політичними, економічними, національними та релігійними особливостями. Одними з перших проблему відродження і розвитку міжвоєнної Польщі висвітлювали у своїх працях видатні польські історики держави та права Ст. Кутшеба, В. Комарніцький,     В. Рошковський, К. Куманецький, Ю. Левандовський та ін.

Заслуговують на увагу праці, присвячені аналізові особливостей процесу формування державних органів відродженої Польщі, який було завершено прийняттям Конституції 17 березня 1921 р. (А.Айненкель, П.Юрек, В. Побуг-Малиновський, М.Недзялковський, М.Калляс, та інші). Розвиток історико-правової науки Польщі узагальнено у великих колективних працях польських істориків держави і права Ю.Бардаха, В.Леснодорського, М.Пїєтрчака. Ґрунтовними є також дослідження історичної ролі фундатора польської державності Ю.Пілсудського таких авторів, як Д. і Т.Наленч, А.Хойновський, Гловінський, Ф.Седлячек, З.Зигмунтович.

 Дослідженням  проблеми відродження Польської Республіки займалися також українські історики держави і права В.Кульчицький, Б.Тищик, В.Калинович, які опублікували низку цінних монографій, навчальних посібників і наукових статей. Помітним внеском у вивчення історії Польщі міжвоєнного періоду стали праці українських науковців Л.Зашкільняка, М.Крикуна, З.Баран, Ю.Сливки та ін. Аналіз української історіографії з цього питання свідчить, що вчені, характеризуючи процес відродження Польської Республіки та становлення органів державної влади і управління, лише принагідно зверталися до польських Конституцій 1921 і 1935 рр.

Особливим джерелом пізнання держави і права цього періоду стали Березнева 1921 р. та Квітнева 1935 р. Конституції, інші конституційні акти, в яких визначено конституційні засади організації органів влади і управління Польщі. Джерельну базу дисертації становлять також розпорядження та декрети Президента (Начальника Держави 1918-1922 рр.), закони Сейму, розпорядження Ради Міністрів Польщі.

У дослідженні використано неопубліковані документи з архівів України (Тернопіль, Львів), та Польщі  (Варшава, Люблін, Перемишль).

Розділ 2. “Політико-правові передумови відродження Польської Республіки” складається з двох підрозділів, в яких розкрито становлення польської державності в роки Першої світової війни та її юридичне оформлення.

 У підрозділі 2.1. “Становлення польської державності в роки Першої світової війни” проведено короткий аналіз соціально-економічних і політичних передумов виникнення Польщі як незалежної держави, охарактеризовано причини втрати її незалежності наприкінці ХVШ століття, коли в результаті рішень Віденського конгресу (1814-1815) Польська держава фактично і юридично перестала існувати.

 Автор звертає увагу на те, що поштовхом до нової боротьби польського народу за незалежність стала Перша світова війна, що мала безпосередній вплив на долю Польщі. Хоча більша частина консервативно налаштованих політичних сил на польських землях схилялася до концепції вирішення національно-державного питання у формі автономії у складі існуючих монархій, проте національно орієнтовані польські політичні партії твердо стояли на позиціях відродження незалежної держави.

Послідовно відстежується еволюція ідеї незалежності Польщі і залежність її реалізації від позицій центральних держав – Німеччини і Австро-Угорщини, а також Російської імперії.

Підкреслено, що визначальне значення для становлення польської державності мав маніфест імператорів Німеччини і Австро-Угорщини про створення Польського Королівства (відомий як “Акт двох імператорів”), який мав значний вплив на міжнародну громадськість. Зразу ж після його проголошення в Польщі почали створюватися нові державні структури. Саме активні дії Польського Національного Комітету, а відтак Регентської Ради і Державної Ради, їхні організаційні і законодавчі ініціативи створили максимально сприятливі умови для становлення державно-політичного устрою Другої Речі Посполитої. Так, 11 листопада 1918 р. Регентська Рада оголосила декрет, яким передала всю владу Юзефу Пілсудському і цей день став першим днем Незалежності Польщі.

У підрозділі 2.2. “Юридичне оформлення відродження Польської Республіки” висвітлено політико-правові аспекти становлення державності Польщі. На основі декрету “Про найвищу представницьку владу Польської Республіки” від 22 листопада 1918 р., що став фактично першою тимчасовою конституційною нормою незалежної держави, Ю.Пілсудський отримав найвищу владу в країні і став Тимчасовим Начальником Держави з правом скликання законодавчого Сейму, звільнення уряду, затвердження чи відміни урядових законопроектів і бюджету, призначення вищих посадових осіб тощо. Одночасно Тимчасовий Начальник Держави обіймав пост Верховного Головнокомандувача Збройних Сил Польщі. 28 листопада 1918 р. Ю.Пілсудський видає декрет “Про проведення виборів до Законодавчого Сейму” і водночас призначає вибори до Сейму на 26 січня 1919 р. Проголошені декретом принципи стали основою виборчої системи, що існувала в Польщі з невеликими змінами до 1935 р.

Січневі вибори 1919 р. у Законодавчий Сейм були першим етапом становлення відродженої Польської держави, який завершився прийняттям 20 лютого 1919 р. “Малої Конституції”, характерною рисою якої була її тимчасовість і неповність, відсутність принципу поділу влади. Разом з тим, з моменту прийняття “Малої Конституції” диктатура Начальника Держави була замінена системою, в якій Сейм становив найвищий орган влади і мав вирішальний голос. Це означало, що “Мала Конституція” запроваджувала демократичну систему парламентських урядів.

Однак на практиці Начальник Держави не завжди дотримувався визначених йому повноважень. Цьому сприяли здебільшого загальний характер та недостатня точність сеймових ухвал, що викликало сумніви щодо їхнього трактування.

Міжнародне визнання Польської держави у 1918 р. великими державами та іншими країнами означало, що вона допускається до повноправної участі у міжнародному житті. Це підкреслювало факт відновлення державності, якої польський народ був позбавлений наприкінці ХVIII століття.

Територія незалежної Польської Республіки формувалася від листопада 1918 р. до червня 1922 р. Внаслідок дипломатичних і військових зусиль Польща сформувалася як багатонаціональна держава. Національні меншини становили понад 30 відсотків її населення.

Становлення кордонів ІІ Речі Посполитої фактично закінчилося в 1921 р. Через два роки Ліга Націй остаточно визнала східні кордони Польської держави. Внаслідок стабілізації кордонів у 1922 р. територія відновленої Польської Республіки становила 388,6 тис.кв.км. (52% території Першої Речі Посполитої).

Розділ ІІІ “Прийняття, принципи та основні положення Конституції Польщі 1921 р.” присвячено з’ясуванню політичних та соціально-економічних передумов прийняття Конституції 1921 р., дослідженню основних принципів Березневої Конституції, аналізу правового становища законодавчої, виконавчої і судової гілок влади, та прав і свобод громадян.

У підрозділі 3.1. “Соціально-економічні та політичні передумови прийняття Конституції 1921 р.” зазначено, що внаслідок  послідовних політичних і соціально-економічних перетворень процес формування політичної системи відродженої Польщі складався як демократичний. Законодавчий Сейм став центральним державно-політичним інститутом новостворюваної Польської держави, який був покликаний вирішити головне завдання – прийняти Основний Закон держави – Конституцію.

Робота над нею тривала понад чотири роки у запеклих дискусіях і гострих суперечках. Цей період умовно можна поділити на два етапи: 1) 1917-1918 рр., коли був прийнятий перший нормативний акт конституційного характеру про найвищу представницьку владу Польської Республіки;   2) 1919-1921 рр. - безпосередня робота над конституційними проектами.

Усі сім конституційних проектів, поданих представниками різних політичних сил, багато в чому відрізнялися один від одного, але всі вони без винятку грунтувалися на принципах парламентської демократії. Такий розвиток подій закономірно знайшов вияв у Конституції  1921 р. Відновлення Польської держави та її реальне становлення завершилося прийняттям у березні 1921 р. Законодавчим Сеймом Конституції Польської Республіки, яка юридично закріпила суспільно-політичний устрій парламентської демократії, прагнення і пориви польського народу до незалежності, що дало право Польській державі стати в ряди тогочасних демократичних країн.

У підрозділі 3.2. “Принципи Конституції 1921 р. Права та свободи громадян” зазначається, що в основу Березневої Конституції було покладено основоположні демократичні засади: суверенітет або верховенство народу; поділ влади; двопалатна система парламенту; парламентський уряд; незалежність суду; визнання прав і свобод людини і громадянина. Польща проголошувалася Республікою. Стаття 2 проголошувала, що верховна влада в Речі Посполитій належить народу. Це означало, що всі суспільні верстви населення можуть впливати на вирішення будь-яких державних проблем.

 Ця ж стаття визначала поділ влади на законодавчу, виконавчу і судову. Її органами у законодавчій галузі був парламент, який складався з двох палат – Сейму і Сенату; у виконавчій – Президент і уряд, судовій – незалежні суди. Вибори до парламенту були загальними, рівними, прямими, пропорційними при таємному голосуванні. Не мали права голосу особи, які знаходилися на діючій військовій службі. Вперше право голосу отримали жінки.

Березнева Конституція Польщі будувала відносини між органами законодавчої і виконавчої влади на засадах системи парламентського уряду. Уряд був відповідальний перед парламентом. Сейм, наділений основними повноваженнями у законодавчій і контролюючій сферах, затверджував уряд та окремих міністрів, а також мав право їх замінити.

Березнева Конституція 1921 р. визнавала рівність громадян перед законом, передбачала свободу совісті, слова, друку, охорону всіх форм власності. Права і свободи, що надавалися громадянам Березневою Конституцією, поділялися на політичні, громадянські, соціальні. Визнавши свободу совісті, водночас  Конституція встановлювала, що римо-католицька церква займає в державі головне місце серед рівноправних віросповідань.

У підрозділі 3.3. “Конституційно-правове становище органів державної влади: законодавчої, виконавчої і судової” присвячено з’ясуванню питання повноважень керівних органів держави стосовно до принципу розподілу їх на законодавчу, виконавчу і судову. Конституція утверджувала в Польщі основи парламентської демократії, відвівши головну роль при цьому Сейму. Ухвалений на основі Конституції закон про вибори дозволяв обирати до Сейму представників різноманітних політичних партій.

 Повноваження парламенту за Березневою Конституцією поділялися на законодавчі (прийняття загальнообов’язкових нормативних актів), контрольні (здійснення контролю над урядом), конституційні (зміна і перегляд Конституції) та виборні (обрання Сеймом і Сенатом, об’єднаних в Національні Збори, Президента Речі Посполитої).

Конституція 1921 р. передбачала повне розмежування повноважень між Сеймом і Сенатом, які за Конституцією не були рівноправними, оскільки Сенат не володів правом законодавчої ініціативи, не міг вимагати скликання ні Сейму, ні Сенату, не був наділений правом створювати надзвичайні парламентські комісії для розслідування особливо важливих справ, отже, власне не був верхньою палатою парламенту в звичному розумінні цього слова, отже йому відводилася другорядна роль.

Об’єднані у Національні Збори, Сейм і Сенат абсолютною більшістю голосів обирали Президента терміном на 7 років. Відповідно до ст. 42 Конституції до його компетенції належало формування уряду (Ради Міністрів), скликання, закриття та відкладання чергових та надзвичайних сесій обох парламентських палат, видання указів, розпоряджень, наказів і заборон, які стосувалися виконавчої влади. Президент підписував закони разом з співвідповідальними міністрами і видавав розпорядження про їхню публікацію в “Збірнику Законів Республіки”.

Конституція 1921 р. свідомо обмежила повноваження Президента щодо  дострокового розпуску парламенту і позбавлення його права “вето”. Кожне рішення Президента вимагало підтвердження Прем’єр-Міністра і галузевого міністра. Будучи верховним головнокомандувачем Збройних Сил Польщі, він не міг виконувати ці функції під час війни. Обмеження компетенції Президента Березневою Конституцією виражало прагнення певних політичних сил Польщі до встановлення слабкої президентської влади, що було явно спрямовано проти особи Ю.Пілсудського як потенційного кандидата на пост глави держави.

Третій розділ Конституції визначив функції Ради Міністрів як виконавчої гілки влади. Міністри виконували подвійну роль як члени Ради Міністрів і як керівники відомств державної адміністрації та несли солідарну та індивідуальну відповідальність за свою діяльність.

В основу організації органів адміністрації і самоврядування Березнева Конституція поклала такі основні принципи: принцип децентралізації; принцип єдиного підпорядкування органів державної адміністрації нижчого рівня органам вищого рівня; принцип участі громадян в контролі за діяльністю посадових осіб. Творці Березневої Конституції хотіли, щоб політичний лад держави опирався на розширення самоврядування, яке подекуди неправомірно ототожнювали з автономією.

Аналіз положень Березневої Конституції стосовно судової влади дозволяє зробити висновок, що судова влада визнавалася як незалежна з виключною компетенцією судів у здійсненні правосуддя. У 1923 р. до системи судових органів Польщі входили: Найвищий Суд у Варшаві, апеляційні, окружні, повітові та мирові суди.

Розділ ІV. “Підготовка, прийняття та характеристика Конституції Польщі 1935 р.” складається з чотирьох підрозділів і присвячений аналізові суспільно-політичних змін, що відбулися в Польщі наприкінці 20-х – на початку 30-х років минулого століття, і стали причиною прийняття Квітневої Конституції.

У підрозділі 4.1. “Причини та суть конституційної кризи 1921-1926 рр. Режим “санації” та його наслідки” відстежуються тенденції, які характеризували слабкість державного механізму, зумовленою цілою низкою причин. Насамперед слабким місцем парламентської системи 1921-1926 рр. була політична роздробленість Сейму. Відсутність у парламенті політичної більшості ускладнювала розробку єдиних принципів державної політики, яка б охоплювала вузлові проблеми економічного, громадського і політичного життя. Законодавча політики держави базувалася на прийнятті компромісних рішень, які були результатом взаємних поступок політичних угруповань, що репрезентували інтереси різних блоків і соціальних прошарків польського суспільства.

Поглиблення політичної нестабільності польського суспільства та часті зміни урядів, різке погіршення наприкінці 1925 – на початку 1926 р. господарської кон’юнктури, загострення національного питання створили сприятливу атмосферу для державного перевороту, очолюваного Ю.Пілсудським. Травневий переворот спричинив зміни не стільки в самій моделі політичного устрою Польщі, скільки в її функціонуванні. Проголосивши у Березневій Конституції принципи демократії, молода Польська держава виявилася неспроможною провести їх в життя і на їхній основі побудувати міцну державу.

У підрозділі 4.2. “Прийняття, структура і характеристика Конституції 1935 р.” проаналізовано процес перегляду Березневої Конституції, оскільки санаційний режим Ю.Пілсудського спричинив насамперед поправки до Березневої Конституції, прийняті 2 серпня 1926 р., що звели нанівець такі основні демократичні принципи, як поділ влади, відповідальність уряду перед парламентом. Загалом цей період характеризувався функціональною кризою парламентської системи і пошуками нових форм державного устрою.

Після майже п’яти років роботи над поправками до Березневої Конституції 1921 р. були втілені в життя засади нової Конституції, які містилися у нових тезах. Серед проголошених принципів були відсутні такі основоположні засади як формування уряду парламентом і поділ влади, що складали основу Березневої Конституції.

Аналіз Квітневої Конституції 1935 р. підтверджує висновок, що вона завершила процес перебудови державного устрою з демократично-парламентського на авторитарний, який отримав юридичне оформлення. Для тоталітарної системи було характерним втручання державних органів в усі галузі політичного, суспільного і економічного життя.

 На противагу Березневої Конституції 1921 р., Квітнева Конституція 1935 р. стверджувала принцип концентрації державної влади в особі Президента, до основних повноважень якого належали законодавчі, конституційні, виконавчі, контрольні і надзвичайні (у випадку війни).

Були обмежені повноваження Сейму, роль якого за Конституцією      1935 р. зводилася до ухвалення законів, які набували чинності лише після підписання їх Президентом. Водночас із обмеженням ролі Сейму зменшувався і вплив політичних партій.

З’ясовано, що концепція конституційного становища Президента Речі Посполитої, яку маємо у Квітневій Конституції, не відповідала ролі глави держави ані парламентського, ані президентського устрою. Конституція не встановлювала відповідальності Президента у правовому або політичному відношенні за свої дії, що свідчило про перехід до авторитарної системи.

Нова концепція держави містилася в ст. 1 Конституції, яка гласила, що “Польська держава є загальним надбанням усіх громадян”, відкинувши таким чином поняття “народ” як джерело та носія вищої державної влади. Такий підхід забезпечував провідну роль держави, її органів у суспільному житті, відкриваючи шлях до втручання у суспільні, економічні, культурні відносини громадян.

Однак збереження інституту представницьких органів та певних прав і свобод у період авторитарного режиму дає підстави стверджувати, що протистояння між демократичною і тоталітарною тенденцією в Польщі не було вирішено до кінця міжвоєнного періоду.

У підрозділі 4.3. “Організація, структура та компетенція центральних органів державної влади і місцевого самоврядування за Конституцією 1935 р.” відстежується місце і роль органів державної влади і місцевого самоврядування.

Провідне місце в системі державного управління Квітнева Конституція відводила Президенту. Рада Міністрів залишалася центральним органом управління. Характерним для цього періоду є той факт, що організація уряду, компетенція Прем’єр-міністра і міністрів регулювалися законами і декретами, прийнятими ще на початку відродження Польської держави.

У квітневій Конституції не було чітко виписано умови та наслідки вираження “вотуму недовіри” уряду, тому що у будь-якому випадку вирішальне слово залишалося за Президентом, якому відводилося провідне місце в системі державного управління. Рада Міністрів була центральним органом управління. Міністри були, з одного боку, членами Ради Міністрів, з іншого – керівниками окремих відомств державного управління. Кількість міністерств, їх прерогативи і взаємовідносини не було унормовано окремим законом і їх утворення чи ліквідація або реорганізація здійснювалася залежно від політичної, економічної або господарської діяльності.

Авторитарні риси політичної системи Польщі знайшли свій прояв також в обмеженні ролі і функцій органів місцевого самоврядування. За Конституцією 1935 р. політичний режим набрав відверто авторитарного характеру, обмеживши або зовсім усунувши  громадські і політичні інститути від реальної участі у політичному житті суспільства. Формально це означало відступ від основних парламентсько-демократичних засад.

У підрозділі 4.4. “Конституційні засади організації та діяльності Судової влади” досліджено питання організації органів правосуддя, функціонування і розвитку судової системи.

Правову основу діяльності судових органів Польської держави визначила Березнева Конституція 1921 р. Аналіз її положень дає підстави стверджувати, що судова влада визнавалася як незалежна із зміцненням засад виключної компетенції судів у здійсненні правосуддя. Квітнева Конституція, відкинувши цей принцип, підпорядкувала суди Президенту. На противагу Березневій Конституції, Квітнева відкинула участь представників громадськості в судовому процесі.

Суди ІІ Речі Посполитої ділилися на дві групи: першу складали загальні суди, створені для розгляду кримінальних і цивільних справ; другу – спеціальні суди, компетенція яких була обмежена відповідними категоріями справ (військові, з трудових справ, духовні суди, Державний Трибунал, Компетенційний Трибунал, Найвищий Адміністративний Трибунал). Судова реформа, проведена на підставі Закону “Про устрій загальних судів” від 6 лютого 1928 р., передбачала чотириступеневу систему судів і встановлювала таку систему загальних судів: міські, окружні, апеляційні суди та Найвищий суд.

Аналіз розвитку судової системи 1928-1939 рр. свідчить про те, що ціла низка прийнятих нормативно-правових актів були спрямовані на обмеження суддівської незалежності. Квітнева Конституція 1935 р. усунула визначення “незалежні” суди. Отже, вони стали державними органами. Відступивши від принципу поділу влади, Конституція позбавила тим самим суди можливості бути самостійною, незалежною гілкою влади, що призвело до падіння авторитету судів у суспільстві.