Подоляка А.М. Адміністративно-правове регулювання охорони громадського порядку в Україні

Краткое содержание

У Вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дослідження, виявлено зв’язок роботи з науковими та державними програмами, планами, темами, визначено мету і завдання, об’єкт і предмет дослідження, розкрито наукову новизну одержаних результатів, їх практичне значення, апробацію та опублікування результатів дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ І. «Сутність і соціально-правові ознаки охорони громадського порядку» складається із трьох підрозділів, присвячених розгляду адміністративно-правових форм забезпечення охорони громадського порядку, нормативно-правовим основам охорони громадського порядку та захисту прав і свобод людини і громадянина, як головного завдання охорони громадського порядку.

У підрозділі 1.1. «Адміністративно-правові форми забезпечення охорони громадського порядку» розглядається як єдина цілісна система суспільних відносин, впорядкованих законом, з’ясовується поняття і сутність громадського порядку. Зазначено, що відсутність єдиного розуміння поняття громадського порядку сприяє різночитанням, смисловим підмінам, синонімізації різних за значенням понять і на певному етапі стає гальмом у розвитку тієї або іншої галузі наукових знань. На практиці неоднозначне визначення понятійної бази призводить до нечіткості цілей і завдань, невизначеності суб’єктів охорони громадського порядку, багатозначності і дублювання функціональних зв’язків між ними.

Автор схиляється до визначення, згідно з яким громадський порядок розглядається як впорядкована правовими та іншими соціальними нормами система суспільних відносин, що забезпечує захист прав і свобод громадян, їх життя і здоров’я, повагу до честі та людської гідності, дотримання норм суспільної моралі, захист законних інтересів суспільства та держави. Сферу громадського порядку становлять переважно відносини, що виникають і розвиваються у громадських місцях, до яких належать, насамперед, місця спільного проживання, праці, відпочинку, а також спілкування людей з метою задоволення їх різноманітних життєвих потреб.

Українським законодавством визначення громадських місць не передбачено, але в підзаконних нормативно-правових актах є орієнтовний перелік громадських місць, а саме: вулиці, площі, парки, транспортні магістралі, вокзали, пристані, аеропорти тощо, де перебувають постійно чи тимчасово люди незалежно від причини їх перебування у таких місцях.

Під громадським місцем розуміють місця, які використовуються громадянами для спільної праці, відпочинку, пересування, проведення масових заходів, культурного та духовного розвитку, та інші місця, де громадяни можуть перебувати постійно, незалежно від часу, доби, пори року.

Необхідно розрізняти поняття громадського порядку у вузькому та широкому розумінні слова. У широкому (соціально-політичному) аспекті громадський порядок розглядається у значенні суспільного ладу як весь устрій суспільства, вся система відносин, існуючих у суспільстві. У вузькому розумінні громадський порядок розглядається, що і є предметом дослідження, як певна сукупність суспільних відносин в окремих сферах суспільного життя та побуту. Громадський порядок у вузькому розумінні означає безпеку громадян, захист їх прав і свобод, охорону всіх форм власності, нормативні умови праці та побуту. Викладене авторське бачення змісту охорони громадського порядку, за яким слід розуміти зумовлений закономірностями розвитку суспільства та здійснюваний правоохоронними органами та іншими державними органами й громадськими організаціями за активною участю громадян комплекс заходів, спрямованих на забезпечення дотримання правил, які регулюють стосунки між людьми у сфері суспільного, політичного, приватного життя та побуту, профілактику і припинення правопорушень, притягнення до відповідальності винних у порушенні встановлених законом правил, захист прав і свобод людини і громадянина, інтересів держави і суспільства від злочинних та інших антигромадських посягань. Охорону громадського порядку слід сприймати як діяльність компетентних органів влади спільно з громадськістю щодо забезпечення належного морально-правового стану суспільства, захисту конституційних прав і свобод громадян, здійснюваного шляхом реалізації заходів на основі й у порядку, передбачених законом.

Форми і методи охорони громадського порядку визначаються організаційною структурою суб’єктів охорони, змістом їх діяльності та їх функціями. Залежно від характеру і правових наслідків діяльності суб’єктів охорони громадського порядку виокремлюють дві головні групи форм діяльності з охорони громадського порядку:

а) загальноорганізаційні: не мають юридичного характеру і правових наслідків;

б) правові: встановлюють правила поведінки та спричиняють виникнення, зміну, реалізацію, припинення адміністративно-правових відносин або певних правових наслідків.

У підрозділі 1.2. «Нормативно-правове регулювання охорони громадського порядку» досліджується цілеспрямований організаційно-нормативний вплив на суспільні відносини у сфері охорони громадського порядку за допомогою правових засобів (юридичних норм, індивідуальних приписів, правовідносин тощо) з метою їх упорядкування, закріплення, охорони й розвитку.

Правове регулювання охорони громадського порядку охоплює специфічну діяльність державних органів (органів виконавчої влади, органів внутрішніх справ, прокуратури, суду, прикордонної служби, податкової міліції тощо), органів місцевого самоврядування, громадських організацій та окремих громадян, пов’язану з розробленням юридичних настанов, встановленням певних правил поведінки та визначенням юридичних засобів забезпечення громадського порядку.

Нормативно-правові основи охорони громадського порядку створюють умови для різноманітної діяльності нормотворчих органів держави, яка пов’язана з вибором типу, методів, способів регламентації, визначенням співвідношення нормативних та індивідуальних засобів регулювання, тобто здійснюється формулювання юридичного механізму охорони громадського порядку.

У такому складному соціальному явищі, як охорона громадського порядку, використовується широкий комплекс правових норм із різних галузей права, а насамперед адміністративного і кримінального права. Безпосереднім об’єктом застосування прав є конкретний випадок, певна ситуація. Для розв’язання суспільних відносин, які виникають у зв’язку з такими фактами, часто буває недостатньо наявності лише одного правозастосовного акта. Особливості окремих конкретних ситуацій вимагають видання цілої серії актів, що доповнюють й зумовлюють один іншого (постанова слідчого, збір доказів, їх оцінка, допит свідків та здійснення інших процесуальних дій).

Правові норми регламентують найскладніші та найважливіші суспільні відносини у сфері охорони громадського порядку, але багатогранність суспільного життя не дає змоги врегулювати нормами права всі суспільні відносини, які виникають у процесі здійснення заходів з охорони правопорядку.

Значна кількість суспільних відносин має нескладний характер, вони не потребують законодавчого регулювання, а можуть цілком бути врегульовані, деталізовані підзаконними актами виконавчих органів влади. У сфері охорони громадського порядку реалізація багатьох нормативних положень законодавчих актів доповнюється відомчими актами правоохоронних органів.

Правове регулювання охорони громадського порядку охоплює специфічні правовідносини, встановлює підстави виникнення таких правовідносин, у т. ч. й підстави адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення громадського порядку. Відповідно до цього в юридичній науці розрізняють юридичні і фактичні підстави відповідальності. Фактичною підставою адміністративної відповідальності є адміністративне правопорушення (проступок). Юридичну підставу адміністративної відповідальності пов’язують з поняттям «склад адміністративного правопорушення (проступку)», під яким розуміють сукупність встановлених законом об’єктивних і суб’єктивних ознак, що характеризують дію або бездіяльність як адміністративне правопорушення.

У підрозділі проводиться всебічний аналіз нормативно-правових основ охорони громадського порядку, зокрема, підстав для притягнення відповідальності за адміністративні правопорушення.

Аналіз законодавства, що регулює відносини у сфері охорони громадського порядку, показує, що його можна поділити на дві групи:

а) норми, що визначають правовий статус фізичних та юридичних осіб у сфері охорони громадської безпеки;

б) норми, що встановлюють статус суб’єктів охорони громадського порядку ― спеціальних державних органів та їх посадових осіб, органів місцевого самоврядування, громадських об’єднань та інших суб’єктів охорони.

Норми другої групи встановлюють завдання, функції, обов’язки, права та відповідальність суб’єктів охорони громадського порядку, визначають форми і методи забезпечення громадського порядку.

Забезпечення громадського порядку здійснюється шляхом проведення державної політики у сфері громадської безпеки, спрямованої на створення та підтримку необхідного рівня захищеності об’єктів безпеки, здійснення на підставі законів заходів нормативно-правового, організаційного, правоохоронного, морально-виховного та іншого характеру, адекватних загрозам життєво важливим інтересам особистості, суспільства та держави.

Цілі і завдання охорони громадського порядку реалізуються через функції, які здійснюються у встановлених законом формах, засобах і методах охорони порядку. Проте у правовому регулюванні охорони громадського порядку існують суттєві прогалини.

В юридичній літературі та законодавстві немає чіткого визначення поняття громадського порядку, правоохоронних органів, розмежування їх компетенції і повноважень, мають місце суперечності у визначенні об’єктів посягання, що доводить про необхідність удосконалення правового регулювання охорони громадського порядку, особливо в частині, яка стосується захисту прав і свобод людини.

У підрозділі 1.3. «Захист прав і свобод людини і громадянина — головне завдання охорони громадського порядку» з позицій того, що еволюція суспільного розвитку ґрунтується на пріоритеті прав і свобод людини, досліджуються проблеми діяльності суб’єктів охорони громадського порядку у сфері захисту прав і свобод людини і громадянина, констатується, що розвиток демократії, економіки, культури, матеріального забезпечення неможливий без реалізації особистих прав і свобод людини.

Влада повинна забезпечити гарантування, охорону і захист прав людини, що має бути головним у функції держави з охорони громадського порядку. Ст. 3 Конституції України стверджує, що захист, охорона та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Здійснюючи охорону громадського порядку, держава має створити таку врегульовану нормами права та іншими соціальними нормами систему суспільних відносин, яка б забезпечувала спокій населення, охорону життя і здоров’я, прав і свобод, честі і гідності громадян, створювала б сприятливі умови для нормального функціонування державних і громадських організацій і установ, виховання поваги до суспільства, дотримання громадської моралі. Всі державні органи, їх посадові особи, об’єднання громадян і окремі громадяни, згідно зі своїм правовим статусом, зобов’язані в межах своєї компетенції забезпечувати охорону громадського порядку, дотримуватись правил суспільної моралі.

Автор доводить, що захист прав і свобод людини і громадянина в системі заходів з охорони громадського порядку має здійснюватись на принципах верховенства права, визнанні людини найвищою соціальною цінністю, пріоритетності її природних прав, забезпеченні прав і свобод людини як основного обов’язку правової демократичної держави та її правоохоронних органів, зокрема права людини на правовий захист, відновлення прав потерпілого та відшкодування неправомірної шкоди, участі громадських правозахисних організацій у формуванні державної політики, відповідності законодавства з прав людини міжнародним правовим нормам, на демократичних процедурах контролю за здійсненням державними органами правоохоронних функцій.

Держава реалізовує правоохоронну функцію через свої органи, які наділяє спеціальною компетенцією та повноваженнями, котрі в охороні громадського порядку з метою захисту прав і свобод людини і громадянина використовують різні заходи примусу, переконання, виховання, роз’яснення, адміністративного попередження і припинення.

Здійснення прав і свобод людини і громадянина як головного завдання в системі охорони громадського порядку має ґрунтуватись на конституційних гарантіях, які поділяються на економічні, політичні та юридичні. В основі всіх видів гарантій прав і свобод людини має бути законність, зміст якої полягає не тільки в наявності найдосконаліших правових форм, а й у справжньому їх застосуванні, спрямованому на забезпечення невід’ємних прав і свобод людини, досягнення соціальної справедливості, врахуванні особистих, суспільних і державних інтересів.

У розділі ІІ «Система охорони громадського порядку в Україні», який складається з п’яти підрозділів, досліджується система охорони громадського порядку, яка складається з держави та її законодавчої, виконавчих і судових органів; президентських структур; прокуратури та інших органів, яким державою делеговано певні повноваження з охорони громадського порядку з урахуванням відповідного розподілу компетенції, форм, методів і засобів їх реалізації; органів місцевого самоврядування; громадських об’єднань та організацій, окремих громадян, право яких здійснювати охорону громадського порядку законними заходами передбачено Конституцією України.

У підрозділі 2.1. «Суб’єкти охорони громадського порядку: правовий статус, повноваження і компетенція» розглядаються існуючі в юридичній науці погляди на визначення суб’єктів охорони громадського порядку та принципи їх діяльності. Суб’єкти охорони громадського порядку являють собою складне соціально-правове утворення, діють на принципах єдності, структурності, ієрархічності, взаємозалежності системи і середовища, різних форм діяльності.

Систему охорони громадського порядку можна розглядати як соціально об’єктивну систему, котра складається з комплексу правових засобів, методів і гарантій, які забезпечують охорону суспільних відносин від протиправних посягань, діяльності спеціальних державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських організацій, об’єднань громадян, уповноважених законом забезпечувати громадський порядок.

Систему охорони громадського порядку доцільно розглядати у широкому та вузькому аспектах. У широкому розумінні — це діяльність усіх учасників суспільних відносин, спрямована на забезпечення громадського порядку, додержання прав і свобод людини, їх реалізацію, дотримання законності і правопорядку. Суб’єктами охорони громадського порядку у вузькому значенні є державні спеціальні органи, уповноважені на забезпечення владної детально регламентованої діяльності із захисту суспільних відносин у сфері охорони громадського порядку; громадські організації та об’єднання громадян; окремі громадяни, які здійснюють повноваження з охорони громадського порядку у визначених законом межах і формах.

Система охорони громадського порядку реалізується у три способи: кримінально-правовий, цивільно-правовий та адміністративно-правовий. Відповідно, розрізняють кримінально-правову, цивільно-правову та адміністративно-правову охорону громадського порядку.

Суб’єкти охорони громадського порядку наділені певним правовим статусом, особливості якого прямо пов’язані з їх компетенцією і повноваженнями.

Питання про сутність правового статусу суб’єктів охорони громадського порядку має принципове значення, оскільки дає змогу на рівні науково-теоретичних узагальнень більш повно вивчити особливості їх будови, структури, порядок функціонування і розробити такий варіант закріплення правового статусу окремих суб’єктів охорони громадського порядку в нормативних актах, який забезпечував би їх найвищу ефективність.

Головними структурними елементами правового статусу, як обґрунтовується у дисертації, є призначення, завдання, функції і конкретні владні повноваження, які становлять основу правового статусу й утворюють правосуб’єктність будь-якого суб’єкта системи охорони громадського порядку. Система суб’єктів, що безпосередньо займається охороною громадського порядку, включає практично будь-які органи виконавчої влади, підприємства, установи й організації незалежно від форм власності, а також громадські організації, колективи трудящих і окремих громадян, осіб без громадянства та іноземних громадян за умови, що всі вони або кожен з них окремо здійснюють чи здійснювали заходи щодо охорони і зміцнення громадського порядку, попередження правопорушень, боротьби зі злочинністю. Правовий статус суб’єктів охорони громадського порядку має відповідати компетенції і повноваженням, передбаченим законом.

У загальному розумінні правовий статус — це встановлене нормами права існуюче становище суб’єкта в певній системі.

Кожний суб’єкт охорони громадського порядку наділений спеціальним правовим статусом, який є сукупністю його прав, обов’язків, заборон і відповідальності, встановлених законодавством і притаманних тільки йому. Такий спеціальний правовий статус у сфері охорони громадського порядку мають спеціально уповноважені органи, які спрямовують свою діяльність на розроблення та реалізацію заходів, пов’язаних із процесами виявлення, нейтралізації, обмеження чи подолання антигромадських вчинків, що посягають або можуть посягати на стан громадського порядку.

Спеціальний правовий статус суб’єкта охорони громадського порядку мають Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, інші центральні виконавчі органи, прокуратура тощо.

Кожний суб’єкт охорони громадського порядку залежно від правового статусу має свої компетенцію та повноваження.

Головним суб’єктом охорони громадського порядку в широкому розумінні цього поняття є народ — єдине джерело влади. Народовладдя є однією з найголовніших форм прояву демократії, правопорядку, узгодженості та стабільності суспільства.

Підрозділ 2.2. «Державні органи охорони громадського порядку» присвячено дослідженню діяльності державних органів України в охороні громадського порядку, яка здійснюється на принципах: а) верховенства права; б) верховенства законів щодо всіх інших правових актів; в) рівності всіх перед законом; г) забезпечення для всіх суб’єктів цілковитого і реального здійснення суб’єктивних прав; д) незалежного і ефективного правосуддя; е) ефективної роботи всіх правоохоронних органів.

У підрозділі розглядається діяльність у сфері забезпечення громадського порядку Верховної Ради України, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, комітетів і комісій Верховної Ради України, Президента України та окремих консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів, які були створені для забезпечення діяльності глави держави, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, Служби безпеки України, Управління державної охорони України, Державної прикордонної служби України, Генеральної Прокуратури та її органів, органів судової системи та інших державних органів, уповноважених на охорону громадського порядку.

Дисертант досліджує компетенцію і повноваження кожного із суб’єктів державної влади у сфері охорони громадського порядку, аналізує правове регулювання їх правоохоронної діяльності, виявляє прогалини в спеціальному законодавстві та підзаконних актах з питань функціонування зазначених суб’єктів та формує пропозиції щодо усунення цих недоліків.

У дисертації констатується, що чіткого розмежування функцій, компетенцій і повноважень державних органів немає, в їх діяльності має місце дублювання і паралелізм, що породжує конфлікти і суперечності між ними. Постійний розвиток держави і суспільства, ускладнення соціальних відносин, процеси глобалізації і євроінтеграції, створення ринкової економіки, зміна політичної доктрини, корупція, рівень злочинності, кризові явища та інші соціальні фактори суттєво впливають на правову систему, зокрема на правове забезпечення діяльності державних органів у сфері охорони громадського порядку, що необхідно постійно враховувати при організації функціонування державних органів з питань охорони правопорядку.

У підрозділі 2.3. «Міністерство внутрішніх справ України як головний суб’єкт охорони громадського порядку» визначається, що Міністерство внутрішніх справ України реалізовує державну політику в сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, організовує і координує діяльність органів внутрішніх справ по боротьбі із злочинністю та охороні громадського порядку.

МВС України у межах своїх повноважень видає на основі й заради виконання чинного законодавства з питань охорони громадського порядку та боротьби із злочинністю накази, інструкції, розпорядження, інші підзаконні нормативні акти, організовує та контролює їх реалізацію. Міністерство внутрішніх справ України є багатофункціональним суб’єктом охорони громадського порядку. Головні завдання з охорони громадського порядку в системі Міністерства внутрішніх справ України виконує міліція. Структуру міліції України становлять підрозділи кримінальної міліції, міліції громадської безпеки, міліції охорони, транспортної міліції, судової міліції, місцевої міліції, державної автомобільної інспекції, спеціальної міліції.

Охорона громадського порядку є однією з функцій держави, яка здійснюється через розгалужену систему насамперед правоохоронних органів. Громадська безпека не завжди може належним чином забезпечуватись лише підрозділами міліції громадської безпеки МВС, тому охорона громадського порядку віднесена до функціонального призначення не лише згаданих підрозділів міліції, а й інших підрозділів міліції, правоохоронних органів і військових формувань і навіть громадських об’єднань.

Різноманітна діяльність міліції як складової частини органів внутрішніх справ України регулюється різними законами та іншими правовими актами, які часто не узгоджуються між собою і навіть суперечать один одному. Закон України «Про міліцію», прийнятий 20 грудня 1990 року, нині не повною мірою враховує ті економічні, політичні, соціально-культурні, кримінологічні та інші зміни, які відбулися в українському суспільстві за останні роки. Такими змінами є європейський вибір розвитку України, перехід економіки на ринкові умови, приватизація державної власності, явища глобалізації, багатопартійність, подальша демократизація суспільного життя, зростання пріоритету загальнолюдських цінностей, утвердження верховенства права та інші. У нинішніх умовах функціонування правоохоронної системи України, зокрема системи органів внутрішніх справ, ставить на порядок денний необхідність прийняття такого законодавчого акта, як Закон України «Про органи внутрішніх справ України», який би закріплював роль і місце органів внутрішніх справ у механізмі сучасної держави, створював би правову базу для реформування органів внутрішніх справ, визначав би нові завдання щодо реалізації державної політики у сфері захисту прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від злочинних та інших протиправних посягань, всебічного укріплення громадського порядку і законності.

У дисертації обґрунтовано доводиться, що в сучасних умовах надзвичайно актуальним є законодавче забезпечення процесу реформування системи МВС України, а також її діяльності в цілому. Реформування МВС України необхідно пов’язувати з побудовою демократичної правової держави, ставлячи в однозначну відповідність зі створенням ефективної, сучасної системи органів внутрішніх справ європейського рівня та станом нормативно-правової бази від законодавчого рівня до суто відомчого і міжвідомчого регулювання.

Водночас реформа МВС України не може проводитись постійно, їй необхідно надати конкретного цілеспрямованого характеру з визначеними термінами і належним правовим регулюванням.

Нині можна констатувати, що реформування системи органів внутрішніх справ не відбувається, проводяться окремі стихійні, імпульсивні з політичним забарвленням, волюнтаристські, нічим не обґрунтовані заходи для ретушування карально-репресивного характеру діяльності системи. Відсутня науково обґрунтована концепція реформування, не враховується необхідність докорінної реорганізації низової ланки системи — міськрайлінорганів, посилення зв’язків з населенням, соціально-правового захисту і матеріально-технічного забезпечення персоналу органів внутрішніх справ.

У підрозділі 2.4. «Місцеве самоврядування як суб’єкт охорони громадського порядку» констатується, що захист прав людини і громадянина згідно із законами України перебуває у спільному веденні держави та її органів, місцевого самоврядування, громадських об’єднань і громадян.

Органи місцевого самоврядування поряд з іншими функціями життєзабезпечення громадян виконують і правоохоронну функцію. Правоохоронна функція органами місцевого самоврядування здійснюється в різних формах: контролю, організації, взаємодії, забезпечення фінансування охоронних заходів, правотворчих і правозастосовних заходах. Формою контролю органів місцевого самоврядування (зокрема сільських, селищних, міських рад) є право заслуховувати повідомлення керівників органів внутрішніх справ про заходи щодо охорони громадського порядку на відповідній території, порушення про звільнення з посади керівників цих органів та вжиття інших заходів реагування у разі визнання їх діяльності незадовільною.

Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Місцеве самоврядування, виконуючи правоохоронну функцію, реалізовує повноваження щодо забезпечення законності, правопорядку, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян на території обслуговування. Зміст правоохоронної функції місцевого самоврядування становить охорона громадського порядку, що є необхідною умовою функціонування самого місцевого самоврядування; забезпечення на території громади режиму законності; підтримки взаємодії всіх суб’єктів правоохоронної діяльності, інших державних і недержавних органів і організацій, які здійснюють функції нагляду і контролю за дотриманням законодавства в різних сферах суспільного життя громади.

Аналізуючи роль і місце органів місцевого самоврядування в охороні громадського порядку, дисертант робить такі висновки:

•   єдиної і цілісної системи заходів місцевого самоврядування в охороні громадського порядку на території громади немає;

•   необхідна реформа системи місцевого самоврядування і, як складової їх діяльності, посилення їх ролі і можливостей у забезпеченні громадської безпеки на території обслуговування;

•   у зв’язку з наданням права місцевому самоврядуванню на охорону гро-мадського порядку шляхом створення місцевої міліції постає питання: якою вона має бути за чисельністю, якістю, правовим статусом;

•   місцева міліція не перебуває за повноваженнями, соціально-правовим захистом у рівноправному стані порівняно з іншими підрозділами органів внутрішніх справ;

•   органи охорони громадського порядку місцевого самоврядування не є повноцінною складовою охорони громадського порядку системи МВС України.

У підрозділі 2.5. «Громадські організації та їх роль у системі охороні громадського порядку» з використанням історико-правового методу досліджуються традиції і практика залучення громадськості до охорони громадського порядку на різних етапах розвитку українського суспільства, дається визначення понять «громадська організація», «громадське формування», «об’єднання громадян», «громадські об’єднання» та констатується, що громадяни України, відповідно до Конституції України, мають право створювати в установленому законодавством порядку різні громадські об’єднання для участі в охороні громадського порядку, сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам у забезпеченні охорони правопорядку.

Громадські формування з охорони громадського порядку створюються і діють у взаємодії з правоохоронними органами, Державною прикордонною службою України, органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, використовуючи принципи гуманізму, законності, гласності, добровільності, додержання прав та свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, рівноправності членів цих формувань. Головними завданнями громадських формувань є охорона прав і законних інтересів громадян, активна участь у попередженні і припиненні правопорушень, охорона громадського порядку, власності, участь у роботі з виховання громадян у дусі пошани до законів і норм поведінки та правил суспільного життя, безпеки дорожнього руху та боротьба з дитячою бездоглядністю і правопорушеннями неповнолітніх.

Діяльність громадських формувань з охорони прав і законних інтересів громадян ґрунтується на забезпеченні недоторканності особи, її життя, здоров’я, честі і гідності, всього комплексу наданих їй суспільством прав і свобод, а також особистої власності від протиправних посягань.

Участь у виявленні і припиненні правопорушень є головним завданням громадських формувань, і реалізовується вона шляхом своєчасного і повного припинення порушень прав громадян під час патрулювання, охорони громадського порядку охорони об’єктів, виявлення і усунення причин правопорушень і умов, що сприяють їх здійсненню, у протидії злочинності на території обслуговування.

Проблема захисту прав і свобод громадян у сфері громадського порядку — це одна з основних проблем, що має місце у процесі побудови правової держави, у зв’язку з чим є актуальним активніше створення громадських формувань з охорони громадського порядку для захисту прав і свобод громадян у цій сфері. За допомогою організації взаємодії органів внутрішніх справ і формувань, які здійснюють охорону громадського порядку, можна досягати ефективного використання можливостей кожної із сторін, у розпорядженні яких є різні засоби й методи вирішення завдань, що стоять перед ними.

Громадські формування з охорони громадського порядку можуть бути надійним помічником органів внутрішніх справ у попередженні та припиненні порушень прав і свобод громадян, охороні громадського порядку боротьби зі злочинністю, за умови, що органи внутрішніх справ, місцеві органи влади і місцеве самоврядування будуть надавати цій взаємодії належну допомогу, якої нині явно не вистачає.

У підрозділі робиться висновок, що належний захист притаманних громадянину прав і свобод, охорони громадського порядку може здійснюватись не лише державними органами, а й громадянами особисто, індивідуально або в складі громадських об’єднань, кожен член суспільства має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи, права і свободи інших від порушень і протиправних посягань.

Діяльність громадських формувань з охорони прав і законних інтересів громадян ґрунтується на забезпеченні недоторканності особи, її життя, здоров’я, честі і гідності, всього комплексу наданих їй суспільством прав і свобод, а також особистої власності від протиправних посягань.

Координація діяльності та організація взаємодії громадських формувань покладається відповідно на місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування.

Законом гарантується захист життя, здоров’я, честі, гідності, майна члена громадського формування та членів його сім’ї від злочинних посягань та інших протиправних дій.

Участь в охороні громадського порядку могла б бути ефективною, якби питання правового статусу громадських організацій — суб’єктів охорони громадського порядку були врегульовані законом з урахуванням реалій сучасного суспільного життя, економічного стану та кримінологічної ситуації в країні.

У розділі ІІІ «Організаційно-правові засади охорони громадського порядку», який складається з трьох підрозділів, розкрито поняття державного управління у сфері охорони громадського порядку, охорона громадського порядку як одна з головних функцій держави та інформаційне забезпечення охорони громадського порядку.

У підрозділі 3.1. «Державне управління у сфері охорони громадського порядку» дається загальна характеристика державного управління у сфері охорони громадського порядку.

Автор характеризує державне управління у сфері охорони громадського порядку як різновид державного управління, який має забезпечувати взаємодію систем, підрозділів і служб суб’єктів охорони громадського порядку як єдиного цілого з метою виконання поставлених перед ним завдань з охорони громадського порядку.

Державне управління, різновидом якого є державне управління у сфері охорони громадського порядку, забезпечується виконанням низки функцій, під якими розуміють конкретні напрями діяльності, спрямованої на досягнення мети управління. Процес управління складається із системи цілеспрямованих, взаємопов’язаних між собою дій, обумовлених специфікою об’єкта управління, цілями і завданнями його діяльності.

У теорії управління і в практичній діяльності такі дії дістали назву «управлінські функції», які реалізовуються через методи управління, що є сукупністю прийомів, операцій і процедур підготовки та прийняття, організації та контролю виконання управлінських рішень, які приймаються суб’єктами і об’єктами управління.

У підрозділі вказується, що державне управління у сфері охорони громадського порядку ― це об’єктивно необхідна, основна, загальна і постійна діяльність держави, що слугує вирішенню головних завдань держави спеціальними методами і формами з охорони прав і свобод людини.

Через правоохоронну функцію держави, як і через інші її функції, проявляється сутність, соціальне призначення, характеристика предметно-практичної діяльності з охорони громадського порядку. Державне управління у сфері охорони громадського порядку регламентує систему суспільних відносин, які складаються внаслідок дотримання і реалізації діючих в усіх сферах громадського життя соціальних норм (норм права та соціальних норм неюридичного характеру), принципів, ідей, що закріплюють суспільно необхідну і найважливішу для цього економічного і політичного устрою обов’язкову поведінку людей, державних організацій і громадських об’єднань.

Зміст громадського порядку розкривається через систему правових і неправових елементів, властивостей, ознак, процесів, обов’язків, приписів і добровільно обраної поведінки, які сприяють встановленню та забезпеченню правомірного функціонування суб’єктів громадського порядку, тобто такого їх існування, яке врегульоване нормами права та відповідає морально-суспільним вимогам.

Державне управління у сфері охорони громадського порядку виконує державний апарат, який за своєю структурою є досить складним і розгалуженим: одна його частина здійснює нормотворчість, інша забезпечує виконання законів, третя ― судовий захист громадян і юридичних осіб.

Державний апарат є цілісною ієрархічною системою органів і установ, поєднаних у поняття механізм держави.

Досліджуючи систему державного управління у сфері охорони громадського порядку, автор виходить з того, що з адміністративно-правової, управлінської точки зору державне управління у сфері громадського порядку складається із рішення, його реалізації (виконання) та контролю за реалізацією.

Державне управління у сфері охорони громадського порядку полягає в реалізації державної політики у сфері громадського порядку, спрямованої на створення та підтримку необхідного рівня захищеності об’єктів охорони, здійснення заходів нормативно-правового, організаційного, правоохоронного, правозастосовчого та іншого характеру, адекватних загрозам законним інтересам і правам особистості, суспільства та держави.

У підрозділі 3.2. «Охорона громадського порядку ― одна з головних функцій держави» на основі комплексного використання системного аналізу та формально-логічного методу робиться висновок, що вся держави як форма організації суспільного життя нерозривно пов’язана із забезпеченням безпеки громадян, утвердження верховенства права, захистом прав і свобод людини.

Охорона громадського порядку як одна з головних функцій держави реалізовується через захист публічних прав громадянина, що включає захист його адміністративних прав на гідність, честь, свободу, особисту безпеку і недоторканність, сімейне життя, дозволену поведінку та інші права, передбачені Конституцією України.

Для виконання функцій охорони громадського порядку держава створює спеціально уповноважені правоохоронні органи. Правоохоронними органами, на думку автора, слід вважати такі органи, на які законом покладено здійснення однієї чи декількох правоохоронних функцій, зокрема охорона державної безпеки, охорона громадського порядку, особистої безпеки громадян, майна фізичних та юридичних осіб; контроль за станом дотримання нормативних актів в окремих сферах суспільного життя; виявлення фактів вчинення злочинів, адміністративних порушень та інформування про них державних органів; уповноважені порушувати кримінальні справи, вести дізнання та попереднє розслідування щодо злочинів, виносити рішення про застосування заходів адміністративного стягнення; припинення злочинів та адміністративних правопорушень, затримання за наявності підстав осіб, що їх вчинили; розгляд матеріалів про адміністративні порушення, винесення рішень про застосування до осіб, винних у їх вчиненні, адміністративних стягнень і виконання рішень про накладання адміністративних стягнень.

Реалізовуючи функцію охорони громадського порядку, держава не тільки створює спеціальні органи і наділяє їх певною компетенцією, а й забезпечує їх діяльність відповідним фінансуванням, матеріально-технічним постачанням, підготовкою кадрів, соціальним і правовим захистом персоналу правоохоронних органів. Держава встановлює законами чіткі і конкретні процедури діяльності правоохоронних органів.

Виконуючи функцію охорони громадського порядку, держава має виходити з того, що охорона громадського порядку є необхідною умовою забезпечення життєдіяльності людини, суспільства і самої держави, що для цього необхідно постійно здійснювати комплекс правових, організаційних, кадрових, фінансово-економічних, ідеологічних, інформаційних та інших заходів з метою охорони та захисту людини, суспільства і держави від протиправних посягань.

У підрозділі 3.3. «Інформаційне забезпечення охорони громадського порядку» розкрито сутність та життя інформації, інформаційних процесів, інформаційних систем та сформульовано авторське визначення інформаційного забезпечення охорони громадського порядку.

Інформаційне забезпечення суб’єктів охорони громадського порядку є сукупністю органічно поєднаних між собою елементів діяльності щодо визначення змісту, обсягів, якості інформації, необхідної для здійснення заходів з охорони громадського порядку, а також заходів щодо збирання, накопичення, систематизації та обробки такої інформації шляхом застосування різних методик і технологічних засобів.

Сфера охорони громадського порядку має складну систему, яка включає в себе різноманітні види суспільних відносин, пов’язаних зі здійсненням безпосередніх заходів охорони громадського порядку, боротьби зі злочинністю, розкриття і розслідування злочинів, захисту об’єктів незалежно від форм власності, забезпечення безпеки дорожнього руху і пожежної безпеки, здійснення дозвільного режиму, контролю за перебуванням на території України іноземців і осіб без громадянства, виправлення і перевиховання засуджених, реалізацію запобіжних заходів і профілактики правопорушень, паспортизацію населення і документування окремих правових актів, здійснюваних громадянами при реалізації їх прав і свобод (реєстрація місця проживання, автотранспорту, зброї тощо). Зазначені та інші види суспільних відносин, що виникають при забезпеченні громадського порядку і громадської безпеки, взаємопов’язані головною метою, вони є особливими, характеризуються специфічними рисами і регулюються різними нормами права.

Охорона громадського порядку забезпечується різними видами діяльності правоохоронних органів: адміністративною, оперативно-розшуковою, кримінально-процесуальною, наглядовою, дозвільною, охоронною. Усі вони потребують відповідного інформаційного забезпечення.

Організація охорони громадського порядку неможлива без своєчасного, повного і достовірного інформаційного забезпечення. У процесі управління керівники і фахівці суб’єктів охорони громадського порядку постійно мають справу з інформацією як необхідним засобом підготовки управлінських рішень та організації їх виконання. За допомогою інформації забезпечується зв’язок між суб’єктом і об’єктом управління, між керуючою та керованою частинами системи управління. Без інформації процес управління не може здійснюватись, без неї неможливо сформулювати цілі управління, проаналізувати ситуацію, визначити проблеми, підготувати і документально оформити управлінські рішення, організувати їх виконання та здійснювати контроль. Охорона громадського порядку є надзвичайно розгалуженою, динамічною, комплексною, багатофункціональною діяльністю різних суб’єктів державного управління, вона здійснюється одночасно за кількома напрямами із залученням значних сил і засобів, що потребує постійного вдосконалення і належного забезпечення інформацією.

Інформаційне забезпечення дає змогу організувати взаємодію між різними підрозділами правоохоронних органів, встановлювати взаємозв’язок між окремими явищами і подіями, комплексно визначити цілі охорони громадського порядку в державі, регіоні, окремому населеному пункті, визначити потреби в матеріально-технічних, фінансових і кадрових ресурсах.

Інформаційне забезпечення охорони громадського порядку є органічною єдністю роботи щодо визначення змісту, обсягів, потоків, якості інформації, необхідної для суб’єкта управління, а також заходів щодо раціональної організації процесів збирання, систематизації, накопичення та обробки такої інформації шляхом використання різноманітних методів, методик і технічних засобів.

Для різноманітних видів інформації, що збирається суб’єктами охорони громадського порядку, важливе значення мають вірогідність і точність, найважливішим фактором в забезпеченні охорони громадського порядку є ефективність використання інформації для прийняття управлінських рішень та їх виконання.

Автор визначає інформаційне забезпечення охорони громадського порядку як цілеспрямований інформаційний вплив суб’єкта управління на керовану підсистему, що здійснюється за певними правилами й зі зворотними зв’язками задля досягнення мети управління ― забезпечення належного громадського порядку в суспільстві і захисту прав і свобод людини і громадянина.

У розділі іv «Шляхи вдосконалення охорони громадського порядку в Україні» розглядаються основи нової теорії забезпечення охорони громадського порядку через удосконалення правового регулювання охорони громадського порядку, реформування системи правоохоронних органів, міжнародного співробітництва та використання зарубіжного досвіду в охороні громадського порядку та розроблення змісту, критеріїв і показників оцінки ефективності охорони громадського порядку.

У підрозділі 4.1. «Удосконалення правового забезпечення охорони громадського порядку» спостережено, що існуюча в Україні система охорони громадського порядку не здатна адекватно відповісти на виклики сьогодення і потребує вдосконалення, насамперед правового.

Автор зазначає, що і дотепер у системі правоохоронних органів значною мірою збережено радянську систему з надмірною централізацією, мілітаризацією, бюрократизмом, авторитарно-дисциплінарною моделлю управління. Суттєвими  недоліками цієї системи є: відсутність дієвого механізму реагування на звернення громадян, зорієнтованого передусім на захист їхніх прав, свобод і законних інтересів; збереження багатьох формальних показників у роботі, наслідком чого є порушення законності, необґрунтоване затримання громадян, інші правопорушення; політизованість і значна корумпованість персоналу.

Глибокі зміни соціально-економічних і політико-правових умов функціонування правоохоронної системи, курс України на євроінтеграцію, а отже на відповідність роботи правоохоронних органів європейським стандартам правоохоронної діяльності, детермінують відхід від радянської моделі та потребу в переході від карального до соціально-сервісного змісту їх діяльності. Необхідність реформування системи, приведення її у відповідність до суспільних потреб і можливостей держави визначалась з перших років незалежності України і, як відомо, досить широко декларувалася. розроблені кілька концепцій її реформування так і не були реалізовані у повному обсязі і залишилися, як і раніше, актуальними.

Відсутність єдиного законодавчого визначення структури, функцій і завдань спеціальних державних органів у сфері охорони правопорядку і, зокрема, охорони громадського порядку, є причиною розбіжностей у правовому підході до розмежування компетенцій і повноважень правоохоронних органів, дублювання функцій, формування суперництва, а часто і конфліктів між окремими суб’єктами охорони громадського порядку. Нечітке, суперечливе і непослідовне вживання законодавцем терміна «правоохоронні органи» ускладнює вирішення теоретичних проблем і практичних завдань.

З огляду на потреби практики правоохоронної діяльності, автор пропонує для правового вдосконалення охорони громадського порядку прийняти закон «Про правоохоронні органи України», в якому дати визначення поняття правоохоронних органів, їх правового статусу, загальної компетенції і повноважень, їх місця і значення в системі державних органів, основних засад діяльності та відповідальності. Автор аргументує необхідність прийняття і ряду інших законодавчих актів та пропонує з метою підвищення ефективності діяльності правоохоронних органів у сфері охорони громадського порядку в правовому порядку розробити та закріпити систему державного управління, визначити завдання та основні функції суб’єктів охорони громадського порядку.

У підрозділі 4.2. «Міжнародне співробітництво та використання зарубіжного досвіду в охороні громадського порядку»  йдеться про те, що ефективна діяльність системи суб’єктів охорони громадського порядку можлива тільки за умови належного правового забезпечення їх діяльності і при відповідній координації, внутрішніх і зовнішніх зв’язках, внутрішньосистемній взаємодії та взаємодії із зовнішнім середовищем.

Системі охорони громадського порядку для успішної діяльності необхідні:

• стабільність, можливість зберігати життєдіяльність в умовах, які постійно змінюються;

• здатність оперативно реагувати, пристосовуватись до нових зовнішніх і внутрішніх умов, що, як правило, виникають непрогнозовано і непередбачувано;

• взаємопов’язаність, взаємозв’язок, які забезпечують вплив на розвиток системи в потрібному напрямі;

• використання власного передового досвіду і досвіду зарубіжних систем охорони громадського порядку.

Системі охорони громадського порядку притаманні всі основні властивості великих соціальних систем, вона складається з комплексу складних, ієрархічно побудованих, багатофункціональних утворень державно-правового характеру та громадських формувань, що виконують різноманітні завдання з охорони прав і свобод людини шляхом забезпечення громадського порядку і боротьби зі злочинністю. Для успішного виконання покладених на неї обов’язків система охорони громадського порядку повинна динамічно розвиватись, враховувати глибокі соціально-економічні та політичні перетворення в суспільстві, постійно вдосконалюватись, діяти в межах закону.

До цього часу в Україні система охорони громадського порядку залишається занадто централізованою, бюрократизованою, з надмірним управлінським апаратом, малоефективною і майже не контрольованою. Система значною кількістю виконуваних функцій більше протистоїть населенню, ніж захищає його, і, відповідно, не користується довірою і підтримкою. Організаційна структура головних суб’єктів охорони громадського порядку, зокрема міліції, прокуратури, служби безпеки, інших правоохоронних органів, збереглася з радянських часів, змінювалися лише назви окремих з них, а функцій, методи і форми діяльності залишаються незмінними. Конституція України, проголосивши побудову суверенної, незалежної, демократичної, соціальної і правової держави, залишається не виконаною в частині створення нової системи правоохоронних органів, зокрема досудового слідства, прокуратури, судової системи, органів внутрішніх справ. Задекларовані адміністративні, судові, економічні та політичні реформи здійснюються частково. Правоохоронна система виявилась нездатною належним чином протистояти організованій груповій злочинності, корупції, рейдерству, наркобізнесу, нелегальній міграції та іншим видам злочинності й небезпечним порушенням громадського порядку.

Охорона громадського порядку в Україні вимагає врахування і характеру інтеграційних процесів у багатьох сферах суспільного та державного життя. Глобалізація з її неухильною тенденцією до універсальності, уніфікації набирає все більших обертів, зростає взаємозалежність держав, які мусять вирішувати спільні завдання, зв’язок між національним і міжнародним правом стає все щільнішим. Боротьба з організованою транснаціональною злочинністю, міжнародним тероризмом, протидія контрабанді зброї і наркотиків, торгівлі людьми, проявам расизму, релігійному екстремізму, фанатизму певних суспільних груп потребують нового загальноцивілізованого рівня співробітництва правоохоронних систем різних країн світу, обміну досвідом та взаємодопомоги.

Міжнародне співробітництво в охороні громадського порядку передбачає охорону права, яка здійснюється спеціально уповноваженими на це правоохоронними органами та міжнародними організаціями за встановленою у національних законах або міжнародно-правових актах процедурою і полягає у розгляді юридично значущих справ, виявленні правопорушень й обвинуваченні держав або фізичних осіб, винних у їх вчиненні, й, у деяких випадках, у застосуванні до правопорушників примусових заходів, упорядкованих національним законом або міжнародно-правовими актами, а також у представництві та захисті прав і законних інтересів юридичних і фізичних осіб, держав та превентивних заходів щодо забезпечення їх безпеки.

Правова основа міжнародного співробітництва правоохоронних органів України складається із сукупності нормативно-правових актів, які містять норми, що регламентують суспільні відносини між правоохоронними і судовими органами України з правоохоронними системами інших країн, органами державної влади, міжнародними організаціями, громадськими об’єднаннями, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства у міжнародній правоохоронній сфері.

У міжнародному співробітництві у сфері правоохоронної діяльності Україна має врахувати основні міжнародні правові документи, які регламентують захист прав і свобод людини, визначають світові підходи до боротьби зі злочинністю, охорони громадського порядку, встановлюють загальноприйняті правила поведінки відносно осіб, які відбувають покарання за вироком суду, затримані під час слідства або перебувають під вартою.

Автор пропонує вжити комплекс заходів для посилення міжнародного співробітництва та використання зарубіжного досвіду в охороні громадського порядку.

У підрозділі 4.3. «Ефективність охорони громадського порядку: зміст, критерії, показники» розкривається теоретична і практична значущість вивчення та аналізу ефективності охорони громадського порядку.

В умовах реформування правоохоронної системи України, яке вже стало постійно діючим чинником, питання оцінки ефективності її діяльності, зокрема у сфері охорони громадського порядку, набуває першочергового значення.

Ефективність управління у сфері охорони громадського порядку автор визначає як рівень досягнення конкретної реально та соціально корисної мети шляхом використання доцільної кількості людських, матеріальних і фінансових ресурсів і в оптимальний строк.

Оцінка ефективності охорони громадського порядку має спиратись на постійний контроль, спостереження за діяльністю об’єкта і перевірку її відповідності управлінським рішенням, вираженим у нормах законів, вимогах статутів, інструкцій, наказів, показниках планів, інших чинниках, що визначають мету управління.

Контроль має бути спрямований на вивчення результатів впливу суб’єкта на об’єкт управління, виявлення відхилень від ухвалених управлінських рішень, на стан організації їх виконання, координацію і коригування діяльності суб’єктів охорони громадського порядку.

Оцінка ефективності охорони громадського порядку має бути виражена в ступені досягнення поставленої мети та її адекватності затраченим зусиллям щодо використання спеціальних методів і прийомів належного розв’язання часткових і загальних завдань, в економічності використання ресурсів, в оптимальності заходів із забезпечення діяльності, в значенні і ролі непередбачуваних обставин і умов діяльності, на порівнянні ефекту, тобто результату, здобутого в системі з витратами, зусиллями, пов’язаними з його досягненнями, та кінцевою головною метою, яку мали досягти.

Ефективність охорони громадського порядку оцінюється головним чином у статистичному вимірі (статистичні звіти, акти перевірок, контрольні заміри, анкетування, спостереження), але не менш важливе значення мають і дані, що характеризують динаміку розвитку оцінюваного явища, зокрема, громадська думка, підтримка населення, оцінка засобів масової інформації, удосконалення професійної підготовки виконавців, своєчасність вжитих заходів, належне інформаційне забезпечення, створення умов для виконання, адаптація до середовища, забезпечення життєдіяльності суб’єкта охорони громадського порядку.

Ефективність охорони громадського порядку в цілому слід розуміти як належне забезпечення охорони прав і свобод людини, безпечні умови побуту і суспільної діяльності, задоволення нагальних потреб, інтересів і цілей суспільства, окремої соціальної групи, конкретної особи у сфері громадського порядку та громадської безпеки.