ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ОПІКИ ТА ПІКЛУВАННЯ ЗА ЦИВІЛЬНИМ ЗАКОНОДАВСТВОМ УКРАЇНИ

Краткое содержание

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дисертації. Людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Зазначені положення ст. 3 Конституції України рівною мірою стосуються тих осіб, які через вік або стан здоров’я не мають можливості самостійно брати участь у цивільних та інших правовідносинах, здійснювати і захищати свої права та інтереси, а також належно виконувати свої обов’язки.

За даними Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту, кількість дітей, які залишаються без батьківського піклування і потребують улаштування, є значною. На початок 1996 р. таких дітей налічувалося 18238, 1997 р. – 19376, 1998 р. – 20121, 1999 р. – 20665, 2000 р. – 22032, 2001 р. – 22279, 2002 р. – 23823, 2003 р. – 23281, 2004 р. – 22642, 2005 р. – 22415, 2006 р. – 22161, 2007 р. – 24094, 2008 р. – 22547, 2009 р. – 19476; кількість дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування на 1 січня 2010 р. становила 100772, на 1 січня 2011 р. – 98119. Значними є цифри і щодо кількості неповнолітніх, які мають одного з батьків, або не мають батьків, або проживають у дитячих будинках-інтернатах і перебувають на профілак­тичному та превентивному обліку в підрозділах кримінальної міліції у справах дітей, а також тих, які засуджені за вчинення злочинів.

В Україні проживає значна кількість людей, які страждають на розлади психіки та поведінки. За даними Міністерства охорони здоров’я України, кількість таких осіб, що перебували під наглядом у медичних закладах, становила на кінець 2006 р. – 1178776 осіб, 2007 р. – 1175694 особи, 2008 р. – 1175962 особи, 2009 р. – 1171133 особи, 2010 – 1168717 осіб. Кількість хворих на розлади психіки та поведінки внаслідок уживання алкоголю (алкоголізм і алкогольні психози), що перебували на обліку у медичних закладах з метою лікування і реабілітації, становила на кінець 2006 р. – 643171 особу, 2007 р. – 636592 особи, 2008 р. – 633483 особи, 2009 р. – 618840 осіб, 2010 – 607461 особа. Кількість хворих на розлади психіки та поведінки внаслідок уживання наркотичних та інших (крім алкоголю) психоактивних речовин (наркоманія і токсикоманія), що перебували на обліку у медичних закладах з метою лікування і реабілітації, становила на кінець 2006 р. – 86569 осіб, 2007 р. – 85056 осіб, 2008 р. – 83089 осіб, 2009 р. – 81782 особи, 2010 – 80589 осіб. Зрозуміло, що не всі з цих осіб потребують визнання їх недієздатними або обмеження цивільної дієздатності. Однак, як свідчить судова практика, питання про визнання фізичної особи недієздатною або обмеження її цивільної дієздатності і призначення опікуна або піклувальника порушуються не часто.

Останнім часом інтерес до вивчення проблем правового регулювання опіки та піклування посилився, вони були предметом кандидатських досліджень Н.А. Д’ячкової (2006 р.), Н.А. Аблятіпової (2007 р.), Д.С. Прутяна (2007 р.); розглядалися у працях, присвячених представництву в цивільному праві і цивільному процесі, – І.А. Павлуника (2002 р.), Є.С. Сєвєрової (2004 р.), С.А. Чванкіна (2005 р.), В.Л. Граніна (2005 р.), Л.І. Шаповал (2007 р.), а також у дослідженнях проблем довірчих правовідносин – працях С.О. Сліпченко (1997 р.), Р.А. Майданика (2003 р.), І.В. Венедиктової (2003 р.). Втім, низка теоретичних і практичних питань правотворення і правовозастосування у сфері відносин з опіки та піклування не знайшла свого оптимального вирішення. Зокрема, немає одностайної думки щодо місця опіки та піклування в системі законодавства; не розкрито специфіку елементів, які складають правовий статус учасників правовідносин у сфері опіки та піклування; не проаналізовані інститути, суміжні з опікою та піклуванням; не стали предметом вивчення проблеми звітності опіку­нів/піклувальників; не запропоновані науково обґрунтовані рекомендації з оптимізації законодавчого регулювання вибору особи опікуна/піклувальника. Зазначене багато в чому пояснює слабку розробку правових і організаційних основ встановлення, здійснення і припинення опіки та піклування.

Аналіз статистичних даних, узагальнення результатів наукових дослі­джень, практики діяльності судів, органів опіки та піклування, нотаріусів, медичних закладів виявили необхідність детального вивчення проблем нормативного регулювання відносин у сфері встановлення, здійснення, припинення опіки і піклування. Чинні нормативно-правові акти мають прогалини, колізії, вирізняються суперечністю, що зумовлює зловживання майнового та іншого характеру стосовно осіб, які потребують встановлення опіки та піклування, численні судові спори, складнощі у правозастосуванні в нотаріальній, адміністративно-правовій практиці.

Таким чином, актуальність теми дисертації обумовлена соціальними, правотворчими, правозастосовними та доктринальними чинниками.

У дисертації використані праці дореволюційних і сучасних вітчизняних і зарубіжних фахівців у сфері цивільного та сімейного права, зокрема: С.В. Пахмана, Д.І. Азаревича, І.С. Вольмана, О.С. Невзорова, А.С. Раби­новича, Д.І. Мейєра, К.П. Побєдоносцева, Г.Ф. Шершеневича, О.І. Заго­ровського, Й.О. Покровського, В.І. Синайського, Н.М. Єршової, О.Й. Пер­гамент, Н.О. Кіреєвої, О.М. Бєлякової, Є.М. Ворожейкіна, Ю.А. Корольова, Г.К. Матвєєва, О.М. Нечаєвої, В.О. Рясенцева, Г.М. Свердлова, В.О. Тархова, Д.В. Бобрової, В.І. Борисової, В.С. Гопанчука, О.В. Дзери, А.С. Довгерта, І.В. Жилінкової, Р.А. Майданика, Н.І. Майданик, О.А. Пушкіна, З.В. Ро­мовської, Р.О. Стефанчука, В.І. Труби, Є.О. Харитонова, Я.М. Шевченко, М.В. Антокольської, Л.Ю. Міхеєвої, С.О. Муратової, Є.О. Суханова, Ю.К. Толстого, P.O. Халфіної, В.Ф. Яковлєва.

Емпіричну базу дослідження становлять: офіційна статистика, рішення судів різних інстанцій, матеріали соціологічного дослідження автора (зокрема, дисертантом проанкетовано 396 медичних працівників 8-ми психіатричних закладів України, узагальнено результати цього дослідження та сформульовано пропозиції щодо вдосконалення відповідного законодавства й практики його застосування).

Зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дослі­дження виконане згідно з планами науково-дослідних робіт відділу проблем цивільного, трудового і підприємницького права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України – «Еволюція цивільного законодавства України: проблеми теорії і практики» (реєстр.№ РК0105V000797, 2005 р. – 2006 р.), «Суб’єкти цивільного права України» (реєстр.№ РК 0106U012117, 2007 р. – 2008 р.).

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є встановлення специ­фічних особливостей інституту опіки та піклування, визначення його сутності і значення, виявлення недоліків законодавства у сфері регулювання опіки та піклування, формування пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства.

Мета наукового дослідження зумовила вирішення таких завдань:

– дослідити історичні передумови становлення законодавства про опіку та піклування, здійснити періодизацію розвитку законодавства у сфері регу­лювання опіки та піклування;

– вивчити стан наукових досліджень з питань опіки та піклування періоду Російської імперії, УСРР, УРСР, незалежної України;

– охарактеризувати й оцінити сучасний стан правового регулювання суспільних відносин у сфері опіки та піклування, визначити шляхи його удосконалення;

– визначити місце інституту опіки та піклування в системі законодавства;

– розкрити специфіку елементів, які складають правовий статус учасників правовідносин у сфері опіки та піклування;

– визначити сутність поняття «право на опіку або піклування»;

– виявити співвідношення понять «неосудність» і «недієздатність», «обмежена осудність» і «обмеження цивільної дієздатності»;

– сформулювати пропозиції, спрямовані на удосконалення регламентації відносин у сфері встановлення, здійснення та припинення опіки і піклування, а також практичні рекомендації щодо оптимізації його засто­сування.

Об’єктом дослідження є суспільні відносини у сфері опіки та піклування.

Предмет дослідження – правове регулювання опіки та піклування за цивільним законодавством України.

Методи дослідження. Автором використовувалися порівняльно-істо­ричний метод для виявлення спільного і відмінного у правовому регулюванні опіки та піклування, вивчення суджень про опіку та піклування, які складалися і переважали в різні історичні періоди, для зіставлення рівня розвитку законодавства та юридичної думки щодо мети та порядку встановлення опіки та піклування, для визначення тенденцій розвитку вітчизняного законодавства в досліджуваній сфері.

Порівняльний метод використовувався під час аналізу вітчизняного законодавства та законодавства зарубіжних держав (Росії, Білорусі, Казах­стану, Молдови, Латвії, Німеччини, Австрії, Франції та ін.), що надало мож­ливість сформулювати низку пропозицій щодо подальшого удосконалення вітчизняного законодавства у сфері опіки та піклування.

Використання структурно-функціонального методу дало можливість визначити місце інституту опіки та піклування у системі законодавства України.

За допомогою методу формально-догматичного аналізу здійснено тлума­чення цивільно-правових та сімейно-правових норм у сфері регулювання опіки та піклування та відповідних термінів. Метод системного аналізу надав можливість провести дослідження ознак опіки та піклування, правового статусу суб’єктів відносин у сфері опіки та піклування, виявити вади у правовому регулюванні відносин, пов’язаних з опікою та піклуванням.

Для збору, аналізу й оцінки матеріалу застосовувалися також методи анкетування, узагальнення і статистичної обробки даних.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є першим в Україні комплексним дослідженням законодавчих, теоретичних та правозастосовних проблем інституту опіки та піклування, що дало можливість сформулювати, обґрунтувати і винести на захист такі висновки і пропозиції:

вперше:

– здійснена й обґрунтована авторська періодизація розвитку законо­давства у сфері опіки та піклування, в основу якої покладено прийняття законодавчих актів, що висвітлюють якісні зміни в розвитку цього інституту;

– встановлено, що законодавче впорядкування відносин у сфері опіки та піклування не є завершеним. Створенню досконалої системи нормативно-правових актів для регулювання відносин з опіки та піклування пере­шкоджають: а) відсутність спеціального закону, який би врегулював відносини з опіки та піклування не лише щодо дітей, а й повнолітніх; б) від­сутність нормативно-правового акта щодо оплати послуг опікунів і піклувальників, передбаченого ст. 73 ЦК України; в) наявні суперечності між ЦК України та СК України в регулюванні відносин з опіки та піклування.

У зв’язку з цим обґрунтована необхідність прийняття Закону «Про опіку та піклування», предметом регулювання якого мають стати відносини у сфері встановлення, здійснення і припинення опіки та піклування над недієздатними й обмеженими в цивільній дієздатності фізичними особами, а також над дітьми-сиротами та дітьми, позбавленими батьківського піклування;

– обґрунтована необхідність винесення органом опіки та піклування окремих рішень щодо припинення опіки над особою і встановлення піклу­вання, зважаючи на те, що обсяг прав та обов’язків опікуна та піклу­вальника є різним;

– наведені доводи стосовно дискримінаційного характеру положення п. 38 Порядку провадження органами опіки та піклування діяльності, пов’язаної із захистом прав дитини, яка забороняє влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування, в сім’ї осіб, хворих на СНІД. Обґрунтована доцільність надання права бути опікунами/піклувальниками дітей, хворих на СНІД, або на хвороби, зумовлені ВІЛ, особам, які страждають на такі ж захворювання;

– аргументована потреба в усуненні законодавчої прогалини у ч. 1 ст. 66 ЦК України щодо опіки або піклування над фізичною особою, яка перебуває у спеціальному закладі (відсутність вказівки на постійне перебування особи у спеціальному закладі та обсяг дієздатності). Запропоновано викласти її так: «Якщо над фізичною особою, визнаною недієздатною, або фізичною особою, цивільна дієздатність якої обмежена, що постійно перебуває  у навчальному закладі, закладі охорони здоров’я або закладі соціального захисту населення (на вихованні, лікуванні, утриманні), не встановлено опіку чи піклування і не призначено опікуна/піклувальника, опіку або піклування над нею здійснює відповідний заклад»;

– з метою захисту прав та інтересів фізичної особи, визнаної недіє­здатною, а також посилення відповідальності опікунів, обґрунтована необ­хідність доповнення ст. 313 ЦК України таким положенням: «фізична особа, визнана недієздатною, має право пересуватися по території України лише за згодою опікунів та в їхньому супроводі або в супроводі осіб, уповноважених опікунами»;

– з урахуванням результатів власного соціологічного дослідження вияв­лені та систематизовані причини й умови безпідставного незастосування опіки і піклування як способу захисту цивільних прав та інтересів найбільш уразливої категорії фізичних осіб – дітей-сиріт і дітей, позбавлених батьків­ського піклування, осіб, які страждають на психічні розлади, зловживають спиртними напоями, наркотичними засобами, психотропними та іншими токсичними речовинами;

– доведена необхідність законодавчого впорядкування відносин зі звіт­ності опікунів і піклувальників, зокрема шляхом закріплення обов’язку:

– опікуна та піклувальника щорічно звітувати відповідному органу опіки і піклування про виконання покладених на них обов’язків. Звітний рік при цьому має встановлюватися органом опіки та піклування відповідно до дати встановлення опіки/піклування. Якщо обсяг управління майном підопічного є незначним, після подання звіту за перший рік орган опіки та піклування вправі постановити рішення про збільшення періоду звітності, який, однак, не може перевищувати трьох років;

– опікуна та піклувальника звітувати про виконання своїх обов’язків з опіки та піклування при їх звільненні;

– органу опіки та піклування видавати вмотивоване рішення про прийняття або неприйняття звіту опікуна/піклувальника;

– органу опіки та піклування вимагати пояснень від опікуна/піклувальника і вживати необхідних заходів (бесіди, консультації, припинення опіки та піклування, порушувати питання про притягнення до відповідальності) у разі виявлення помилок або зловживань з боку опікуна та піклувальника;

додатково обґрунтовано:

– висновок про те, що законодавство про опіку та піклу­вання держав романо-германського типу базується на джерелах римського права;

– положення щодо необхідності розширення можливостей вибору особи опікуна/піклувальника над дітьми або управителя над їх майном, шляхом визначення їх батьками у заповіті або заяві до органу опіки та піклування;

дістали подальший розвиток:

– положення щодо визначення місця опіки та піклування в системі законодавства; додатково аргументована позиція, відповідно до якої опіка та піклування є комплексним інститутом законодавства, який включає в себе норми приватноправової і публічно-правової належності;

– пропозиція щодо необхідності впровадження такої підстави для обмеження цивільної дієздатності фізичної особи, як марнотратство. У зв’язку з цим запропоновано доповнити ст. 237 ЦПК України положенням про надання права членам сім’ї фізичної особи, кредиторам бути заявниками до суду у справах про обмеження цивільної дієздатності фізичної особи через марнотратство;

– висновок про те, що відсутність у ст. 39 ЦК України визначення віку, з досягненням якого фізична особа може бути визнана недієздатною, дає можливість встановлювати опіку і щодо неповнолітніх осіб.

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання результатів дослідження для удосконалення чинних законо­давчих актів у сфері регулювання відносин з опіки та піклування, для форму­вання нового законодавства (зокрема, Закону «Про опіку та піклування»), для узагальнення судової практики пленумом відповідного вищого спеціалі­зованого суду.

Робота може бути використана в діяльності співробітниками органів опіки та піклування, служб у справах дітей, нотаріусами, суддями.

Результати дослідження слугуватимуть подальшим правовим розробкам, удосконаленню програм навчальних дисциплін «Цивільне право», «Сімейне право», підготовці підручників, навчальних посібників, спецкурсів, методич­них рекомендацій для студентів юридичних вищих навчальних закладів.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослі­дження оприлюднені на 8-ми науково-практичних конференціях і «круглих столах»: Всеукраїнській науково-практичній конференції «Актуальні проблеми цивільного права та практики його застосування у сучасний період» (м. Хмельницький, 14–15 травня 2002 р.), Міжнародній науково-практичній конференції «Трансформація відносин в Україні: організаційно-правові та економічні проблеми» (м. Одеса, 15 травня 2003 р.), Науково-практичній конференції «Захист соціальних та економічних прав людини: міжнародний стандарт і законодавство України» (м. Київ, 12 березня 2004 р.), Круглому столі «Наукові засади та практика застосування нового Сімейного кодексу України» (м. Київ, 25 жовтня 2006 р.), Міжнародних науково-практичних конференціях молодих учених «П’яті осінні юридичні читання» (м. Хмель­ницький, 27–28 жовтня 2006 р.), «Шості осінні юридичні читання» (м. Хмель­ницький, 26–27 жовтня 2007 р.), «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмель­ницький, 28–29 листопада 2008 р.), Науково-практичному семінарі «Пробле­ми формування та реалізації державної житлової політки» (м. Київ, 5 вересня 2008 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано: 6 статей у виданнях, які входять до переліку наукових фахових видань, затверджених ВАК України, тези 8 доповідей на науково-практичних конференціях та «круглих столах». Результати дослідження оприлюднені також у 3 колективних монографіях (4 розділи), у науково-практичних коментарях ЦК України (1 підрозділ і 1 розділ), у підручниках з цивільного права України (2 параграфи), у Вели­кому юридичному словнику та Енциклопедії цивільного права.

Структура дисертації зумовлена метою та завданням дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг рукопису становить 230 сторінок друкованого тексту, у тому числі 30 сторінок ― список використаних джерел, який охоплює 352 найменування.