ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ У НАДДНІПРЯНСЬКІЙ УКРАЇНІ У 1917-1921 РР.

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, її зв’язок із науковими планами та програмами, мету і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, викладено відомості щодо апробації основних положень дисертаційного дослідження.

Перший розділ “Загальнотеоретичні засади, історіографія та джерельна база дослідження” складається із двох підрозділів і присвячений загальнотеоретичному обґрунтуванню теми роботи, а також – аналізу результатів наукових досліджень правового регулювання соціального забезпечення у Наддніпрянській Україні у 1917-1921 рр., аналізу архівних матеріалів та мемуарної літератури.

У підрозділі 1.1. “Загальнотеоретичні засади, історіографія проблеми” проаналізовано процес еволюції правового регулювання соціальної політики в українській історії. Визначено сутність дефініцій “соціальне забезпечення” та “соціальний захист” та встановлено часові межі їхнього застосування в сучасному значенні. Зроблено висновок, що термін “соціальний захист” значно ширший за своїм змістом і включає в себе поняття “соціальне забезпечення”.

Було проаналізовано праці безпосередніх учасників державотворчих процесів на терені Наддніпрянської України. Одним із таких учасників й водночас першим дослідником тих процесів був Д. Дорошенко, який написав двотомну працю “Історія України, 1917-1923 рр.”. У ній, поряд із викладенням фактичних даних, було подано нормативно-правові документи різного характеру, які стосуються соціально-забезпечувальних відносин.

Дослідники радянського періоду фактично не займалися вивченням історії законотворчої діяльності українських урядів у 1917-1921 рр., обмежуючись лише загальними і достатньо критичними політичними інвективами на їхню адресу.

Важливий внесок щодо питань соціального забезпечення періоду національно-визвольних змагань 1917-1921 рр. зробила сучасна дослідниця Л. Жванко, яка проаналізувала основи політики у сфері охорони здоров’я та соціального захисту населення в Українській Державі під час правління гетьмана П. Скоропадського, подала структуру Міністерства народного здоров’я й державного опікування. Вона висвітлила основи державної політики в галузі соціального забезпечення та розкрила процес створення органів соціального забезпечення й заходи, ужиті щодо незахищених категорій населення (дітей, біженців та військовослужбовців), вивчила проблему поширення епідемій та боротьби з ними.

Вагомий внесок у вивчення досліджуваної проблематики зробив С. Коник, який показав процес розбудови виконавчої влади в сфері соціальної політики, як у центрі, так і на місцях в Українській Державі, описав повноваження міністрів, що, на думку вченого, належать до органів виконавчої влади соціального напряму – народної освіти та мистецтва, народного здоров’я та опікування, сповідань і праці – та показав сферу діяльності міністрів і підпорядкованих їм відділів. Б. Андрусишин звернув особливу увагу на організацію праці, заробітну плату, соціальне страхування і забезпечення, боротьбу з безробіттям та інші аспекти соціальної та економічної політики національних урядів України 1917-1921 рр.

Привертають також увагу праці П. Гай-Нижника, який висвітлив причини появи масового безробіття, частково показав роботу Міністерства праці і, зокрема департаментів, що займалися питаннями безробіття, показав методи боротьби з цією соціальною бідою в період Української Держави, подав низку цінних матеріалів з історії соціального забезпечення у Західноукраїнській Народній Республіці.

Вивченню різних аспектів права соціального забезпечення у Наддніпрянській Україні у 1917-1921 рр. присвятили свої праці також такі вчені, як О. Грибенко, Ж. Дзейко, Н. Єфремова, Г. Журбелюк, О. Копиленко , С. Кульчицький, С. Мякота та інші.

Питаннями становлення та розвитку права соціального забезпечення займалися також зарубіжні дослідники Л. Соловйова, Є. Пантюхіна, М. Фірсова, Е. Студенова, О. Холостова та ін.

У підрозділі 1.2. “Джерелознавча характеристика дослідження” здійснено аналіз опублікованих джерел дисертаційного дослідження та найбільш важливих архівних матеріалів і мемуарної літератури, які відображають правове регулювання соціального забезпечення у Наддніпрянській Україні у 1917-1921 рр.

Так, до першої групи опублікованих джерел хронологічно належать матеріали із офіційних періодичних видань “Вісник Ради Народних Міністрів Української Республіки”, “Вісник Генерального Секретаріату Української Народної Республіки”, “Україна”, “Державний вісник”, “Український козак”.
У 1917-1921 рр. функціонувало чимало місцевих видань: “Вісник Полтавського губернського громадського комітету”, “Газету гадяцького земства”, “Громадське слово”, “Київські вісті”, “Лебединские известия”, газети “Український козак” та “Черниговская земская газета”. Крім того, достатньо поширеними були видання тогочасних партійних організацій: “Боротьба”, “Визволення”, “Нова рада”, “Робітнича газета”, “Україна” та інших.

До другої групи (опублікованих матеріалів) належить: двотомний збірник документів “Українська Центральна Рада” виданий колективом провідних учених Інституту історії України НАН України в 1996-1997 рр., в якому вперше були надруковані маловідомі на той час документи, що тривалий час зберігалися в архівних установах, та двотомний збірник документів “Директорія, Рада Народних міністрів Української Народної республіки”, виданий колективом авторів під керівництвом професора В. Верстюка у 2006 р.

Найбільш цінними для дослідження теми є неопубліковані джерела, що були опрацьовані в Центральному державному архіві вищих органів влади і управління України у м. Києва. Передусім це справи фонду 799 “Міністерство Внутрішніх справ Української Народної Республіки”, Ф. 1035 “Міністерство народного здоров’я і попеченія Української Держави”, Ф. 1061 “Міністерство земельних справ Української Держави м. Київ”, Ф. 1092 “Міністерство Внутрішніх Справ”, Ф. 1115 “Українська Центральна Рада”, Ф. 1216 “Міністерство Внутрішніх Справ Української Держави”, Ф. 1429 “Директорія української народної Республіки”, Ф. 1604 “Міністерство Народного Здоров’я УНР”, Ф. 2581 “Міністерство Народної освіти Української Народної Республіки”, Ф. 2857 “Міністерство праці Української Держави”, Ф. 3266 “Міністерство праці (Української Центральна Рада)”, Ф. 3305 “Міністерство праці Української Народної Республіки” та ін. Документи справ цих фондів містять, окрім офіційної думки, цінну, часто непересічну, позалаштункову (на перший погляд дріб’язкову) інформацію щодо соціальної політики національних урядів України періоду революції.

Деякі джерела архівних із фондів було опрацьовано в Центральному державному архіві громадських об’єднань України м. Києва, зокрема, з фонду 57 “Коллекции документов по истории коммунистической партии Украины”, в Державному архіві Харківської області: Ф. 304 “Харьковская губернская земская управа”, Ф. 315 “Харьковский Губернский Алексеевский Комитет по призрению вдов и сирот военных” та в Державному архіві Черкаської області: Ф. 8 “Черкасская городская Управа”, Ф. Р. 111. “Черкасская уездная земская управа”, Ф. Р-4460 “Отдел труда Уманского Исполнительного Комитета Совета робочих, крестьянских и красноармейских депутатов г. Умани Киевской губернии”, Ф. Р-497 “Корсунская волостная земская управа Каневского уезда Киевской губ. (м-ко Корсунь)”, Ф. Р-501 “Каневское сельское управление Куриловской вол. Каневского узда, Киевской губернии”, Ф. 847 “Уманська повітова харчова Управа Уманського повітового продовольчого комітету, м. Умань київської губернії”, Ф. 915 “Черкасская уездная земская управа”.

Важливою складовою джерельної бази дослідження є мемуарна література (спогади і щоденники, твори написані на підставі власних спостережень активними учасниками тогочасного політичного життя – Д. Дорошенком, В. Винниченком, П. Скоропадським та ін.).

Другий розділ “Формування концепції соціального забезпечення в Україні доби Української Центральної Ради” складається з двох підрозділів і присвячений характеристиці законодавчих основ соціального забезпечення та практиці застосування законодавства про соціальне забезпечення в Україні періоду Української Центральної Ради.

У підрозділі 2.1. “Законодавчі основи соціального забезпечення в Україні періоду Української Центральної Ради” досліджено процес розбудови органів соціального забезпечення періоду Української Центральної Ради.

Встановлено, що до 1917 р. в Російській імперії не існувало єдиного органу, який займався соціальним забезпеченням населення і те, що ситуація не змінилася і після проголошення Української Народної Республіки.
У цей період за аналогією з російським урядом було створено медико-
санітарну управу (січень 1918 р.) в рамках діяльності Секретарства внутрішніх справ.

З’ясовано, що тривалий час уряд, сформований Українською Центральною Радою, не мав власної законодавчої бази в достатньому обсязі, а діяв на підставі окремих законів, ухвалених ще в часи Російської імперії та Тимчасового уряду. В УНР з листопада 1917 р. по квітень 1918 р. питаннями медичного забезпечення та державної опіки населення, займалося Міністерство внутрішніх справ, зокрема Департамент державного піклування.

У Наддніпрянській Україні в перші місяці діяльності Української Центральної Ради діяло два комісаріати Міністерства праці Тимчасового уряду Росії: для Донбасу і для решти України. Лише згодом Українська Центральна Рада перейшла до самостійної боротьби з безробіттям, зокрема, через популярні громадські роботи, що регламентувалися тимчасовим статутом. При Міністерстві було створено раду з організації необхідних громадських робіт, яка мала у своєму складі шість комісій: залізничну, шосейну, водну, гідротехнічну, громадянську, загальну і правову.

На початку 1918 р. уряд Української Народної Республіки ухвалив низку власних законів у галузі робітничого законодавства, серед яких можна назвати закон “Про біржі праці” та “Про місцеві комісаріати праці”. Також у розробці перебували й інші закони, які мали сприяти зменшенню безробіття – “Про страхування від безробіття” та ін. Була утворена Головна рада праці та регіональні палати при ній.

Досліджено основні нормативно-правові акти, що регулювали умови праці дітей та жінок. З’ясовано, що уряд УНР дбав про такі категорії суспільства, як сироти, віддавши їх під опіку Міністерства народної освіти.

УЦР дбала не тільки про своїх громадян, а й про військовополонених та біженців. Департамент у справах біженців був заснований при Міністерстві внутрішніх справ. Про соціальну допомогу військовополоненим клопоталося Міністерство військових справ. Наказом від 10 квітня 1918 р. було затверджено Комісію при управі щодо вироблення санітарних заходів у зв’язку з рухом військовополонених. Що ж стосується допомоги біженцям, то для вирішення цього питання УЦР 28 грудня 1917 р. ухвалила тимчасові правила управління справами допомоги біженцям на території України.

З’ясовано, що в УНР діяла соціальна підтримка й сім’ям військовополонених, для яких передбачалася виплата грошового утримання за атестатами в половинному розмірі окладів за посадами військовополонених і видача продуктів.

У підрозділі 2.2.“Практика застосування законодавства про соціальне забезпечення урядом УЦР і першої Української Народної Республіки” розглянуто реалізацію законодавчих ініціатив УЦР за окремими напрямами соціального захисту населення.

Встановлено, що одним із найважливіших напрямів у соціальній сфері була робітнича політика. Серед законів, як приклад, які поліпшували матеріальне становище цього прошарку населення можна назвати Закон “Про тимчасове збільшення окладів робітникам пошти, телеграфу і телефону” від 28 грудня 1917 р.

З’ясовано, що для боротьби з безробіттям, яке зростало з кожним днем, та допомоги малозабезпеченим верствам населення владою першої УНР були створені Біржі праці. При УЦР було відкрито “Бюро Праці”. Але внаслідок того, що державні органи постійно мали проблеми фінансового та матеріального характеру, при вирішенні цього питання всього, за 1917 р.
і перші місяці 1918 р. було відкрито 48 бірж, що становило від загальної кількості передбачуваної мережі у 188 бірж – 25,5 %. Для дітей прифронтової смуги, які залишилися без сім’ї і понад усе потребували їжі, влаштовувалися їдальні і харчові пункти, літні колонії.

Встановлено, що на виконання основних завдань захисту дітей-сиріт уряд першої УНР розробив низку заходів. Так, під час неодноразової евакуації біженців Першої світової війни допомога дітям виявлялася переважно в охороні життя обездолених воєнними подіями дітей. В усіх закладах “дітодопомоги”, крім освітньої та виховної роботи, всі неімущі діти отримували їжу та одяг. Згідно з архівними даними, дітей дошкільного і шкільного віку, залежно від національності, розміщували у відповідні заклади. Дітей, які мали батьків, або які втратили їх у період біженства, влаштовували в ясла і притулки на постійне проживання.

Доведено, що ще одним напрямком соціальної діяльності уряду було забезпечення сімей військовослужбовців. Уряд УЦР вирішував питання, що стосувалися соціальної підтримки інвалідів – безпосередньо цим займався відповідний відділ Генерального секретаріату внутрішніх справ та надавав підтримку духовенству.

Третій розділ “Розвиток законодавства про соціальне забезпечення в Українській Державі та його впровадження за правління П. Скоропадського” складається з двох підрозділів і висвітлює основні напрямки становлення, розвитку та функціонування соціального забезпечення в Українській Державі.

У підрозділі 3.1.“Умови та особливості становлення і розвитку нормативно-правової бази Української Держави в галузі соціального забезпечення населення” розглянуто особливості становлення та розвитку окремих органів, що відали соціальним забезпеченням періоду Української Держави та видані ними нормативно-правові акти.

Встановлено, що в період гетьманування П.П. Скоропадського, 25 травня 1918 р., було створено окремий вищий виконавчий орган – Міністерство народного здоров’я й державної опіки (далі – МНЗДО), основним завданням якого було створення нормативно-правової бази та її забезпечення в галузі соціального забезпечення населення.

Міністерство складалося з 4 департаментів, які в свою чергу поділялися на відділи. Так, департамент загальних справ (відділ загальних справ, відділ адміністративний і персонального складу, фінансовий, юридичний, господарська частина), медичний департамент (канцелярія департаменту, відділ лікарських закладів і професійно-медичних справ, фармацевтичний, санаторно-курортний, відділ постачання). Були також санітарний департамент (канцелярія департаменту, санітарно-технічний відділ (за іншими відомостями цей відділ називався санітарно-гігієнічний), епідемічний, відділ санітарної просвіти та фізичного розвитку), департамент опікування (канцелярії департаменту, відділ опіки інвалідів, опіки дорослих, відділ справ приватної благодійності, опіки дітей). За іншими документами, замість відділу опіки дітей був відділ звітів. Окрім того, діяла загальна канцелярія Міністерства. У його складі були спеціальні відділи, які діяли поза департаментами. Серед них – відділи медичної освіти, медицини й медичної експертизи, статистики, видавничий та Інформаційне бюро.

Доведено, що при деяких департаментах і відділах існували постійні комісії і ради з різних спеціальностей, які входили в компетенцію Міністерства. Такими були: санітарно-курортна комісія при медичному департаменті, комісія з фізичного виховання, санітарної освіти, з організації курсів для санітарних лікарів і протиепідемічна при санітарному департаменті, рада у справах опікування при департаменті опікування, судово-медична рада і підкомісія з питань судово-адміністративних реформ при відділі судової медицини, і, нарешті, санітарно-технічна рада при санітарно-технічному відділі. Крім того, до штату департаментів і відділів були введені посади спеціалістів, присутність яких давала можливість тимчасово обходитися без вищого наукового органу при Міністерстві, який діяв за часів Російській імперії.

З’ясовано, що місцевими органами Міністерства народного здоров’я й державної опіки були: 1) губернські уповноважені Міністерства (9 посад); 2) губернські лікарські управління з лікарськими інспекторами, яким підлягали міські та повітові лікарі і фельдшерський персонал; 3) санітарно-дозорчі станції і пункти на північному побережжі Чорного моря, підлеглі окремому інспекторові. У зв’язку з утворенням посади Губерніальних уповноважених міністерства, існуючі лікарські управління передбачалося реорганізувати в спеціальні судово-медичні інституції.

Встановлено, що ще одним міністерством, що здійснювало соціальну підтримку населення за часів гетьмана Скоропадського, було Міністерство праці, з розгалуженою системою департаментів, відділів та підвідділів.

Було приділено належну увагу робітничій політиці, подоланню безробіття, чіткій регламентації праці малолітніх і підлітків. Вжито заходів для боротьби з пошестями та інфекціями. Немалу допомогу у цій справі надали органи місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.2. “Діяльність уряду Української Держави у сфері соціального забезпечення” здійснюється аналіз фактичного виконання урядом Української Держави своїх соціальних нормативно-правових приписів.

З’ясовано, що багато уваги в Українській Державі (далі – УД) в сфері соціального забезпечення приділялося держслужбовцям. Свідченням підтримки цієї категорії населення є постанова Ради Міністрів УД, видана в червні 1918 р., – “Про додатки до сталої платні урядовцям установ Міністерства Фінансів”. Крім того, було затверджено Статут про допомогу службовцям і робітникам тимчасових інституцій Української Держави та ін.

Встановлено, що достатньо гострою проблемою в цей час залишалося питання безробіття не тільки держслужбовців, а й у цілому. Що ж до формування політики уряду УД в цьому напрямку, то цією проблемою, як і за часів УЦР, займалося Міністерство праці. Так, у травні 1918 р. в Українській Державі діяли вже 62 місцеві та три крайові біржі праці – у Києві, Харкові, Одесі.

Всього на території УД було намічено відкрити 188 місцевих і 5 обласних (крайових) бірж праці. До кінця літа 1918 р. фактично існували відкриті наприкінці 1917 – на початку 1918 р. 48 місцевих і одна обласна біржа праці. Ще одним засобом для боротьби з безробіттям була організація громадських робіт. 5 серпня 1918 р., з ініціативи Міністерства праці, для підтримки безробітних Радою Міністрів було ухвалено Закон “Про організацію громадських робіт”, на що було неодноразово відпущено кошти.

Доведено, що Українська Держава  за П. Скоропадського посилено провадила справу опіки дітьми. Із цією метою було створено 78 притулків, в яких перебувало 3566 дітей. За архівними даними, на опіку дітей в 1918 р. було виділено 1 736 975 крб. Окрім того, уряд дбав і про дітей-сиріт, кількість яких була достатньо велика, враховуючи воєнні і революційні події.

Міністерство фінансів регулярно відпускало кошти на утримання інвалідів. Відомо, наприклад, що лише через Харківську губернію на допомогу скаліченим було асигновано 708000 крб. Встановлено, що серед інших соціальних видатків були асигнування українським військовополоненим, що знаходилися тоді за кордоном, біженцям, практикувалися адресні грошові допомоги тощо. Ще одним із напрямів соціальної політики була боротьба із пошестями, які в умовах післявоєнних подій набули широкого розмаху.

Четвертий розділ “Законодавство про соціальне забезпечення в Українській Народній Республіці періоду Директорії та практика його застосування” складається з двох підрозділів і висвітлює процес трансформації законодавства в галузі соціального забезпечення та реорганізації центральних та регіональних органів, що відали соціальною політикою. Проаналізовано практичні проблеми втілення задекларованого соціального законодавства.

У підрозділі 4.1.“Трансформації та зміст соціального забезпечення в УНР часів Директорії” з’ясовано, що з часу приходу до влади УНР часів Директорії Постановою від 9 грудня 1918 р. Директорією відмінила всі закони і постанови гетьманського уряду в сфері робітничої політики і відновлено всі закони, скасовані УД. Особливої реструктуризації МНЗДО, як головного урядового органу щодо соціального забезпечення громадян, не відбулося. Деяких змін зазнали лише назва (Міністерство народного здоров’я та опіки – далі МНЗО) та структура міністерства. Хоча воно як і за попереднього уряду складалося із 4 департаментів.

Встановлено, що Департамент загальних справ МНЗО мав відділи: загальної канцелярії, адміністративний, фінансовий, юридичний; окрім того, був завідуючий господарчою частиною та архіваріус. Медичний Департамент МНЗО складався з таких відділів:  лікарських закладів і професійно-лікарських справ, санітарно-курортний, відділ постачання. До складу санітарного Департаменту МНЗО входили відділи: санітарно-гігієнічний, санітарно-епідемічний санітарної просвіти, фізичного розвитку. До складу Департаменту державного опікування МНЗО входили: відділ у справах опіки покалічених вояків, відділ справ опікування дітей, відділ справ опікування дорослих, відділ справ приватної благодійності, відділ відчитів.

Крім того, до складу МНЗО входили окремі відділи, до яких призначали начальника відділу, його помічника, спеціалістів та інших штатних урядовців. Серед таких можна назвати: відділ медичної освіти, відділ санітарної статистики, відділ судової медицини і медичної експертизи, відділ санітарно-технічний, фармацевтичний відділ, відділ інформаційно-видавничий і редакційний.

Зазначено також, що крім МНЗО, питаннями правового регулювання соціального забезпечення, як і за часів УД, відали й інші органи, зокрема Міністерство праці УНР, яке у свою чергу поділялося на 5 департаментів, а ті в свою чергу на відділи.

Зокрема, було створено при Міністерстві праці УНР Департамент соціального забезпечення, який мав декілька відділів: для соціального забезпечення від нещасних випадків, відділ соціального забезпечення на випадок старості, хвороби, інвалідності, сирітства, вдівства і т.д., відділ кас хворих і фабрично-заводських лікарень, відділ фабричних шкіл, відділ опікування дітей робітників і відділ соціального забезпечення на випадок безробіття. На Департамент соціального забезпечення покладалося керування державним соціальним забезпеченням працівників у всіх випадках соціального нещастя (“соціальних ризиків” відповідно до сучасної юридичної термінології).

Директорією був виданий Закон “Про соціальне забезпечення й охорону праці”, за яким Міністерство праці керувало і передавало контроль у цих справах в усій державі Головній раді соціального забезпечення й охорони праці, а на місцях – районним радам соціального забезпечення й охорони праці, які підпорядковувалися Головній раді. При цьому зазначалося, що Головна рада соціального забезпечення й охорони праці при Міністерстві праці є вищим органом в усіх справах соціального забезпечення робітників від хвороб, нещасних випадків, інвалідності, безробіття і т.д.

Позитивно оцінено створення в період другої УНР законодавчої комісії, до повноважень якої входило розроблення законопроектів з охорони праці й соціального забезпечення; виготовлення інших юридичних актів компетенції Міністерства праці; складання збірників законів з охорони праці і соціального забезпечення та догляд за впорядкованістю робітничого законодавства.

У підрозділі 4.2.“Проблема практичного застосування законодавства про соціальне забезпечення населення України в умовах політичної нестабільності урядів УНР доби Директорії” досліджено процес фактичного застосування законодавства про соціальне забезпечення населення урядами УНР часів Директорії.

Встановлено, що як і за попередніх національних урядів одним із провідних напрямів у соціальній політиці було забезпечення робітничих верств, для підтримки яких було розроблено ряд заходів, що мали поліпшити їхнє скрутне становище, зокрема встановлювалися надбавки та практикувалися одноразові допомоги.

У 1919-1921 рр. питання з безробітними стояло гостро, адже кількість осіб, які не мали засобів для існування, залишалася досить великою. Тому для боротьби з цим явищем уряд Директорії розробив і впроваджував в життя низку заходів, серед яких: субсидії страхової каси, організація громадських робіт, концентрація виробництва і перерозподіл робочої сили. Окрім того, статистичними підрозділами Міністерства праці проводилася робота з вивчення ринку праці на територіях, підконтрольних Директорії УНР, з метою його регулювання.

З’ясовано, що ще однією з проблем у період економічної та політичної нестабільності та післявоєнної розрухи було забезпечення дітей, дітей-сиріт, вдів, але не завжди це питання вирішувалося. Так, для допомоги цим категоріям населення практикувалося призначення персональних пенсій, видача пайків вдовам і адресні допомоги.

Доведено, що у політиці Директорії передбачалася також організація харчування та медико-санітарне обслуговування нужденних. Так, харчова допомога на залізничних шляхах мала виконуватися стаціонарно, тобто, з таким розрахунком, аби біженці могли одержати гарячу їжу раз на день, а чай або окріп для чаю 1-2 рази на день. Було вжито заходів, аби біженці у напрямку свого руху мали вдосталь питної води – кропу, палива і фуражу для худоби. Медико-санітарна допомога полягала у заходах запобігання поширенню серед біженців епідемічних хвороб. Уряд Директорії УНР надавав підтримку також нужденним інших країн, зокрема, шляхом видачі грошових допомог.