Правове забезпечення запобігання шкідливої дії вод

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі дисертації обґрунтовується актуальність проведеного дослідження, визначаються його мета й завдання, предмет і метод, викладено методологічні й теоретичні засади роботи, а також положення, що характеризують її наукову новизну, теоретичне і практичне значення зроблених висновків і пропозицій.

Розділ 1 “Правові засади запобігання шкідливій дії вод та ліквідації її наслідків” складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Забезпечення запобігання шкідливій дії вод (історико-правовий аспект)” досліджується виникнення групи правових норм, присвячених регулюванню відносин які складаються з приводу запобігання шкідливій дії вод та ліквідації її наслідків, та становлення у якості інституту водного права та права екологічної безпеки.

В силу об’єктивних історичних умов досліджуване питання пов’язано з історією водного права Російської імперії й Союзу РСР, невід’ємною частиною яких була Україна. Процес виникнення та подальшого розвитку групи норм, що регулюють забезпечення запобігання шкідливій дії вод та ліквідації її наслідків, безумовно мав певні відмінності залежно від державного ладу. Проте, на нашу думку, основним критерієм відособлення історичних періодів розвитку та становлення досліджуваної групи правових норм є рівень правового регулювання. Саме тому виокремлюється два історичних періоди: доінституціональний — до 1960 р., та інституціональний — від 1960 р. до сьогодення.

Доінституціональний — до 1960 р, період виникнення та розвитку норм, що регламентують запобігання шкідливій дії вод та ліквідації її наслідків до остаточного формування відповідного інституту водного права. Вперше відносини, що складаються з приводу запобігання шкідливій дії вод на теренах нашої держави, з’являються наприкінці ХІХ століття, що пов’язано із розвитком промисловості й сільського господарства та відповідним зростанням потреб людини у водних (будівництво водосховищ, ставків, каналів та інших водогосподарських споруд), земельних (впровадження штучного зрошування та будівництво меліоративних систем) та лісових ресурсах (вирубка лісу). У таких умовах перші норми щодо запобігання шкідливій дії вод починають з’являтись внаслідок збільшення необхідності в забезпеченні екологічної безпеки (в сучасному розумінні цього поняття) в цій сфері. На першому етапі розвитку такого виду правових норм вони встановлювали: заборону на вирубування  водоохоронних та захисних лісів, обов’язок належної реєстрації водогосподарських та гідрологічних споруд та об’єктів, спеціальну процедуру введення в експлуатацію та належну експлуатацію таких об’єктів.

Інституціональний — від 1960 р. до сьогодення, період виникнення та подальшого розвитку відповідного інституту водного права. Прийнята у 1960 р. Постанова ЦК Компартії України і Ради Міністрів УРСР від 21 червня 1960 р. № 1073 «Про заходи по впорядковуванню використання і посилення охорони водних ресурсів УРСР» започаткувала, а прийняті 10 грудня 1970 р. Основи водного законодавства Союзу РСР та радянських республік, затверджені Законом СРСР за № 564-VIII, та на їх основі Водний кодекс Української РСР, затверджений Законом УРСР № 771-VIII від 9 червня 1972 р., оформили виникнення інституту водного права — запобігання і ліквідація шкідливого діяння вод, та ознаменували початок нового інституціонального періоду розвитку досліджуваної групи норм. Який характеризувався тим що, по-перше, із розвитком відповідних суспільних відносин, стало можливим говорити про консолідацію правових норм щодо забезпечення запобігання шкідливій дії вод в одному інституті водного права. По-друге, норми права, які встановлюють відповідні заходи запобігання, почали вбирати в себе заходи, розроблені на основі даних технічних та природничих наук: будівництво дренажу та протиерозійних гідротехнічних споруд, берегоукріплення та будівництво протизсувних споруд та об’єктів (підпірні стінки, габіони тощо).  По-третє, в останні десятиліття з розвитком системи екологічного права України досліджувана група норм формується та розвивається в рамках двох підгалузей цього права: водного права та права екологічної безпеки.

У підрозділі 1.2. “Міжнародне та зарубіжне законодавство щодо запобігання шкідливій дії вод” здійснено аналіз міжнародних еколого-правових та водно-правових актів, міжнародних договорів України з іншими державами предметом яких є в той чи інший мірі шкідлива дія вод та ліквідація її наслідків, а також вивченню відповідного досвіду держав-учасниць СНД та деяких держав далекого зарубіжжя.

Особливістю міжнародно-правового регулювання досліджуваного питання є те, що відносини щодо запобігання шкідливій дії вод та ліквідації її наслідків охоплюються поняттям «лихо, що пов’язане з водою». Відносини, спрямовані на запобігання шкідливій дії вод, усунення та ліквідацію її наслідків розглядаються та регулюються в комплексі із відносинами, які складаються з приводу запобігання осушенню та опустелюванню, забезпечення населення водою достатньої якості та в достатньої кількості, й вважаються такими, що спрямовані на забезпечення водної безпеки.

Окрім цього, у транскордонному регулюванні шкідлива дія вод розкривається через поняття «транскордонний вплив», та в більшості випадків регулюється за рахунок міжнародно-правових договорів загального характеру або спеціальних, об’єктом яких є конкретні транскордонні водні об’єкти. З урахуванням цього, аргументується позиція, що до предмету досліджуваної групи правових норм входять відносини, які складаються з приводу транскордонних вод.

У підрозділі 1.3. “Правове визначення поняття «шкідлива дія вод»” наводиться формулювання понять «води», «атмосферні води», «шкідлива дія вод», а також визначаються види шкідливої дії вод, аргументується думка щодо місця правових норм, що регулюють суспільні відносини у розглядуваній сфері в системі вітчизняного права.

На думку автора, визначення поняття «води» у Водному кодексі як сукупності поверхневих, підземних та морських вод є не зовсім коректним, по-перше, оскільки морські води хоча й мають свій особливий правовий режим, та все ж таки є частиною поверхневих вод. Тому здається більш логічним поняття «морські води» винести за дужки при зазначенні поверхневих вод, наприклад, «поверхневих (у тому числі морських) вод». По-друге, не береться до уваги, що води можуть перебувати в трьох агрегатних (фізичних) станах — рідкому, твердому, газоподібному, це зазначається лише при визначенні підземних вод. По-третє, не вказано в цьому визначенні атмосферні води і відповідно вони не розглядаються як об’єкти водно-правового регулювання. Хоча для визнання атмосферних вод складовою поняття води існують всі природно-наукові та юридичні передумови: 1) води атмосфери являють собою третю ланку кругообігу води та являють собою води, що знаходяться в атмосфері в усіх фізичних станах, 2) існують суспільні відносини з використання атмосферних вод (промислові та побутові атмосферні генератори, басейни для збору атмосферних опадів тощо).

На підставі проведеного аналізу видів шкідливої дії вод, на основі проведеного аналізу міжнародного та зарубіжного законодавства та з урахуванням уточненого поняття «води», під шкідливою дією вод розуміється явища (події) і процеси, які відбуваються при прямій або непрямій (побічній) участі вод (поверхневих (у тому числі морських), підземних та атмосферних), як нашої країни так і транскордонних вод, які завдають шкоди навколишньому природньому середовищу, населенню та об’єктам економіки.

Автор висловлює думку, що групу правових норм, які регулюють відносини у сфері запобігання шкідливій дії вод, усунення та ліквідації її наслідків, можна розглядати як міжгалузевий правовий інститут. Базуючись на результатах проведеного дослідження та враховуючи міжнародно-правовий досвід цей інститут та інститут забезпечення населення якісною питною водою доречно розглядати як міжгалузеве об’єднання правових інститутів — «Право водної безпеки», формування якого ще триває.

Пропонуються принципи правового інституту забезпечення запобігання шкідливої дії вод та ліквідації її наслідків (під якими розуміються юридичні засади, які обумовлюють регулювання та розвиток відносин із запобігання шкідливої дії вод та ліквідації її наслідків): (1) запобіжний характер заходів щодо шкідливої дії вод, (2) комплексність заходів щодо шкідливої дії вод, (3) басейновий принцип управління в галузі запобігання шкідливої дії вод та ліквідації її наслідків, (4) стимулювання здійснення комплексу заходів запобігання шкідливій дії вод, (5) гласності щодо потенційної або реальної загрози шкідливої дії вод, (6) відшкодування шкоди.

Розділ 2 “Система правових засобів запобігання шкідливої дії вод та ліквідації її наслідків” складається з вступу та трьох підрозділів.

У вступі до другого розділу обґрунтовується доцільність дослідження заходів запобігання шкідливій дії вод, усунення та ліквідації її наслідків. Визначено основні правові форми запобігання шкідливій дії вод, усунення та ліквідації її наслідків, дослідженню змісту та особливостей яких присвячено окремий підрозділ.

У підрозділі 2.1. “Комплекс заходів щодо запобігання шкідливій дії вод та усунення її наслідків” аналізуються заходи запобігання шкідливій дії вод та усунення її наслідків передбачених водним, земельним, лісовим, гірничим законодавством, а також містобудівним законодавством, законодавством про транспорт, про автомобільні дороги тощо.

На думку автора, передбачений ст. 107 Водного кодексу України перелік заходів запобігання шкідливій дії вод та усунення її наслідків здається не зовсім досконалим. По-перше, будь-який перелік доречно складати за ієрархічним принципом і не допускати неоднорідного перелічення. По-друге, значна кількість заходів боротьби зі шкідливою дією вод не увійшла до цього переліку. Його доречно розширити за рахунок заходів передбачених програмними нормативно-правовими актами щодо запобігання шкідливій дії вод та ліквідації її наслідків, а також правилами експлуатації гідротехнічних споруд, правилами ведення лісового господарства, правилами ведення сільського господарства, будівельними нормами та більш детальним затвердженням різних видів протиерозійних, противопаводкових (повеневих), берегоукріплюючих, схилоукріплюючих, протизсувних та інших заходів запобігання шкідливої дії вод, передбачених земельним, лісовим, гірничим законодавством, а також містобудівним законодавством, законодавством про транспорт, про автомобільні дороги тощо.

Причому виходячи з назви статті 107 Водного кодексу України «Шкідлива дія вод і заходи щодо запобігання їй та усунення її наслідків», ці заходи одночасно є як заходами запобігання, так і заходами усунення наслідків шкідливої дії вод. Більше того, йдеться лише про випадки, коли шкідлива дія вод не призвела до надзвичайної ситуації, оскільки в цьому разі законодавцем передбачені окремі заходи з ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, спричинених шкідливою дією вод, які передбачені ст. 108 Водного кодексу України. Таким чином слід розрізняти поняття «усунення наслідків шкідливої дії вод» та «ліквідація наслідків надзвичайних ситуацій, спричинених шкідливою дією вод». Ці поняття не тотожні, з огляду на їх зміст та сукупність заходів, що передбачені цими поняттями. Зокрема, до першого входять інженерно-технічні заходи, і вони збігаються із заходами запобігання шкідливій дії вод; до другого — невідкладні роботи у зоні надзвичайної ситуації.

У підрозділі 2.2. “Загальнодержавні заходи з охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки як інструмент запобігання шкідливій дії вод” аналізуються загальнодержавні заходи щодо охорони та забезпечення екологічної безпеки у цій сфері, в частині запобігання шкідливій дії вод, усунення та ліквідації її наслідків.

Цей елемент системи правових засобів боротьби зі шкідливою дією вод представляє собою сукупність конкретних механізмів діяльності держави та суспільства у сфері управління використанням природних ресурсів, охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки. Іншими словами, це виконавчо-розпорядча діяльність органів державної влади та місцевого самоврядування (організаційна, координуюча, фінансова, контрольна тощо), яка окрім загальних завдань охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки, направлена на запобігання шкідливої дії вод та ліквідації її наслідків.

Ця діяльність об’єднує достатню кількість загальнодержавних заходів, які відповідно до напрямів діяльності доречно об’єднати у групи: організаційні (просторово-територіальний устрій об’єктів природи, облік природних ресурсів та природоресурсних кадастрів, екологічне програмування та прогнозування, а також  індивідуалізація, декларування та ведення реєстру потенційно небезпечних об’єктів та об’єктів підвищеної небезпеки тощо), запобіжні (екологічний моніторинг, екологічне інформування та оповіщення), регламентаційні (екологічне нормування та стандартизація, екологічне ліцензування), контрольні (екологічний аудит, екологічна експертиза та екологічний контроль), фінансові (екологічне страхування та екологічне кредитування) та деякі інші заходи (екологічна освіта та екологічне виховання). Основною особливістю цих заходів у контексті досліджуваного питання є те, що загальнодержавні заходи можна поділити на два види: (а) заходи, спрямовані на запобігання шкідливій дії вод та усунення її наслідків щодо природних об’єктів або певних екосистем, та (б) заходи, спрямовані на запобігання шкідливій дії вод та усунення її наслідків щодо інших об’єктів (споруди для використання водних ресурсів, а також для боротьби зі шкідливим впливом вод).

У підрозділі 2.3. “Організаційно-правові засади здійснення невідкладних заходів щодо запобігання надзвичайним ситуаціям, спричиненим шкідливою дією вод, та ліквідації їх наслідків” аналізуються особливості організації та проведення невідкладних заходів щодо запобігання надзвичайним ситуаціям, спричиненим шкідливою дією вод, та ліквідації їх наслідків.

Обґрунтовується положення про необхідність уточнення ст. 108 Водного кодексу України та приведення її у відповідність до законодавства про надзвичайні ситуації. Зокрема вказана стаття закріплює положення про невідкладні заходи щодо запобігання стихійному лихові, спричиненому шкідливою дією вод, аваріям на водних об’єктах та ліквідації її наслідків. Видається більш логічним використовувати термін «надзвичайна ситуація, пов’язана з водами», під якою розуміти: стан, пов’язаний із забрудненням, засміченням, вичерпанням вод або спричинений шкідливою дією вод, у якому на окремій території (акваторії) чи об’єкті порушується нормальні умови життя і діяльності людей, створюється загроза їх життю та здоров’ю, завдається шкода майну населення, об’єктам економіки та довкілля. Та термін «надзвичайна ситуація, спричинена шкідливою дією вод» під яким розуміти: стан, спричинений шкідливою дією вод, у якому на окремій території (акваторії) чи об’єкті порушується нормальні умови життя і діяльності людей, створюється загроза їх життю та здоров’ю, завдається шкода майну населення, об’єктам економіки та довкілля.

Щодо заходів запобігання надзвичайним ситуаціям, спричиненим шкідливою дією вод, то слід зазначити, що водним законодавством передбачаються лише деякі види невідкладних заходів запобігання надзвичайним ситуаціям, спричиненим шкідливою дією вод. Основна їх частина закріплена у Положенні про єдину державну систему запобігання і реагування на надзвичайні ситуації техногенного та природного характеру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 3 серпня 1998 р. № 1198. Ґрунтовний аналіз відповідних нормативно-правових актів дозволяє виділити дві основні групи зазначених заходів, це: (а) заходи щодо підготовки до надзвичайних ситуацій, спричинених шкідливою дією вод, та (б) заходи щодо реагування на надзвичайні ситуації. спричинених шкідливою дією вод

Ліквідацію наслідків шкідливій дії вод слід розуміти як процес усунення негативних факторів шкідливої дії вод, відновлення порушеного стану територій та об’єктів, відшкодування матеріальної та моральної шкоди тощо. Та включає в себе наступні основні заходи: (1) аварійно/пошуково/-рятувальних роботи, (2) аварійно-відновлювальних роботи, (3) надання негайної медичної допомоги, (4) охорони правопорядку у зоні надзвичайної ситуації. Але при необхідності може бути доповнена різного роду додатковими заходами, зокрема: нормалізація екологічного стану, медико-психологічна реабілітація, відшкодування заподіяної шкоди.