ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ
У вступі обґрунтовано актуальність обраної теми дисертації; зазначено зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету, задачі, об’єкт, предмет, методи дослідження; розкрито наукову новизну, теоретичне та практичне значення одержаних результатів; надано відомості щодо шляхів і форм їх упровадження й апробації, а також щодо кількості публікацій, структури й обсягу роботи.
Розділ 1 «Теоретико-методологічні основи бюджетного процесу» складається з двох підрозділів.
У підрозділі 1.1. «Концептуальні основи правової природи бюджетного процесу» виокремлено та проаналізовано сучасні теоретичні положення й правові явища, що слугують основою визначення правової природи бюджетного процесу. Зокрема, досліджено поняття юридичного процесу, його види, співвідношення категорій «юридичний процес» і «юридична процедура», здійснено розмежування бюджетних матеріальних і процесуальних норм.
На підставі отриманих узагальнень додатково аргументовано доцільність уведення в галузь бюджетного права категорії «бюджетно-правовий процес» та сформульовано її дефініцію у широкому й вузькому розумінні: у широкому, як нормативно регламентовану процесуальну форму бюджетної діяльності уповноважених суб’єктів, що являє собою систему взаємопов’язаних, спеціально упорядкованих дій та операцій, які спрямовані на досягнення певної мети і конкретного результату; у вузькому – нормативно регламентовану процесуальну форму бюджетної діяльності уповноважених суб’єктів, що знаходить вияв у бюджетній правотворчості та правореалізації.
Ґрунтуючись на «релятивній» концепції розуміння юридичного процесу та з урахуванням предмету правового регулювання бюджетного права, доведено авторську позицію щодо необхідності виділення таких видів бюджетно-правового процесу, як правотворчий та правореалізаційний. Останній поділяється на юрисдикційний та неюрисдикційний бюджетно-правові процеси.
Зазначено, що нормативну основу бюджетно-правового процесу становлять окрім процесуальних норм, що регулюють формування і виконання бюджету (процесуальні норми бюджетного процесу), також процесуальні норми, що встановлюють бюджетно-договірні, бюджетно-реєстраційні, бюджетно-контрольні правовідносини та відносини, що виникають з приводу притягнення до бюджетно-правової відповідальності.
Доведено, що бюджетно-процесуальна діяльність здійснюється в межах бюджетно-правового процесу та становить його фактичний зміст.
У пiдрoздiлi 1.2. «Сутність бюджетного процесу, його структура та характеристика основних елементів» досліджено бюджетний процес як різновид первинного, найбільш змістовного структурного елементу бюджетно-правового процесу – бюджетно-процесуальне провадження.
На основі виділення сутнісних ознак бюджетного процесу, що характеризують його як один з різновидів бюджетно-процесуальних проваджень, сформульовано авторську дефініцію цього процесу.
Визначено ієрархічність структурних елементів бюджетно-правового процесу та місце в їх числі бюджетного процесу, а саме: бюджетно-правовий процес ← бюджетний процес (як вид провадження) ← процесуальні стадії ← процесуальні етапи ← процесуальні дії.
Стадією бюджетного процесу є відносно відокремлений нормативно урегульований комплекс дій учасників бюджетного процесу, що являють собою сукупність процесуальних етапів, спрямованих на досягнення результатів, система яких забезпечує мету бюджетно-процесуального провадження.
Окреслено межі стадій бюджетного процесу, що визначаються строками та юридичними фактами. До юридичних фактів належать процесуальні дії та бюджетна документація.
Низовою структурною ланкою бюджетно-процесуального провадження визначено дії, на процесуальну природу яких вказують такі їх властивості: а) їх виникнення обумовлено бюджетними процесуальними нормами; б) здійснюються в межах загального бюджетно-правового процесу; в) виконавцями виступають учасники бюджетного процесу; г) мають відносну визначеність у часовому вимірі; д) спрямовані на досягнення єдиного конкретного бюджетно-правового процесуального результату.
Розділ 2 «Правові основи формування статусу Міністерства внутрішніх справ України як учасника бюджетного процесу» складається з трьох підрозділів.
У підрозділі 2.1. «Поняття та класифікація учасників бюджетного процесу», ґрунтуючись на результатах власного дослідження понять, у тому числі шляхом співвідношення базових категорій «суб’єкт процесу» й «учасник процесу», а також бюджетно-правових категорій «суб’єкт бюджетного процесу», «суб’єкт бюджетних правовідносин», «учасник бюджетного процесу» та ін., автором окреслено коло учасників бюджетного процесу (як бюджетно-процесуального провадження) та сформульовано визначення поняття такого учасника.
У результаті узагальнення основних наукових підходів щодо розуміння поняття і складу суб’єктів бюджетних правовідносин виділено п’ять груп суб’єктів, що утворюють суб’єктний склад цих відносин. Зокрема, це: 1) держава, муніципальні утворення; 2) органи державної влади та місцевого самоврядування; 3) розпорядники бюджетних коштів, що не належать до органів публічної влади; 4) одержувачі бюджетних коштів; 5) посадові особи, які виступають від власного імені в інтересах публічного утворення.
Додаткової аргументації (у тому числі за результатами проведеного анкетування – 25 % респондентів) дістала позиція щодо віднесення одержувачів бюджетних коштів до суб’єктів бюджетно-процесуальних правовідносин загалом та учасників бюджетного процесу зокрема. Запропоновано закріпити такий статус за одержувачами бюджетних коштів шляхом внесення змін до ст. 19 Бюджетного кодексу України, а також доповнення новою ст. 221 «Повноваження одержувачів бюджетних коштів».
Ґрунтуючись на розумінні бюджетного процесу як виду бюджетно-процесуального провадження, здійснено класифікацію його учасників на такі види: 1) за функціональним призначенням у бюджетному процесі: а) загальнопублічної компетенції у сфері бюджетної політики (у тому числі бюджетного процесу); б) спеціальної публічної бюджетної компетенції; в) »відомчої» бюджетної компетенції; г) внутрішньогосподарської бюджетної компетенції; 2) за ступенем важливості виконуваних процесуальних завдань у провадженні: а) обов’язкові учасники; б) факультативні учасники; 3) за критерієм тривалості участі в бюджетному процесі: а) учасники, які діють на постійній основі; б) учасники, які діють тимчасово; 4) за спеціалізацією бюджетних повноважень: а) представницькі органи влади; б) розпорядники бюджетних коштів усіх рівнів; в) одержувачі бюджетних коштів.
У підрозділі 2.2. «Місце та роль Міністерства внутрішніх справ України в системі учасників бюджетного процесу» зазначено, що МВС України в системі учасників бюджетного процесу відіграє роль обов’язкового суб’єкта «відомчої» бюджетної компетенції, що діє на постійній основі та бере участь на стадіях формування, виконання та підсумкового звітування про виконання бюджету як головний розпорядник бюджетних коштів, розпорядник бюджетних коштів нижчого ступеня та відповідальний виконавець бюджетних програм.
Характерними ознаками головного розпорядника бюджетних коштів, що притаманні й МВС України, є такі: 1) загальні: а) належність до колективних суб’єктів бюджетних процесуальних правовідносин; б) володіння бюджетно-процесуальною правосуб’єктністю; в) наділення бюджетними процесуальними повноваженнями; г) здійснення бюджетно-процесуальної діяльності; д) потенційне володіння правом відновлення даного статусу в кожному наступному бюджетному періоді; е) участь (дієвість) у бюджетному процесі протягом бюджетного циклу; є) обов’язковість участі в бюджетних процесуальних правовідносинах від власного імені; ж) наявність статусу бюджетної установи та ін.; 2) спеціальні ознаки: а) закріплення відповідного статусу законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет); б) отримання повноважень шляхом встановлення бюджетних призначень.
Статусу МВС України як відповідального виконавця бюджетних програм у бюджетному процесі притаманні такі властивості: а) потенційна участь на стадіях формування бюджету й прийняття Закону України про Державний бюджет України та реальна – на стадіях виконання бюджету й підсумкового звітування про виконання бюджету; б) похідний характер від основних бюджетно-правових статусів (головний розпорядник бюджетних коштів, розпорядник бюджетних коштів); в) формування і покладення додаткового бюджетно-процесуального «навантаження» на учасника бюджетного процесу; г) спрямування на виконання однієї або більше бюджетних програм, а також забезпечення цільового й ефективного використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації таких програм; д) правове закріплення статусу щорічним Законом України про Державний бюджет України; е) володіння усіма ознаками бюджетної установи.
Підрозділ 2.3. «Поняття та структура правового статусу Міністерства внутрішніх справ України як учасника бюджетного процесу» присвячено формулюванню дефініції поняття правового статусу МВС України як учасника бюджетного процесу, а також визначенню елементів структури цього статусу та їх загальній характеристиці.
Під правовим статусом МВС України (як учасника бюджетного процесу) пропонується розуміти – систему закріплених у нормативно-правових актах ознак, що визначають його роль, місце та призначення в системі бюджетних правовідносин, пов’язаних з формуванням і виконанням Державного бюджету, вказують на його відмінність від інших суб’єктів та порядок взаємовідносин між ними.
Структуру правового статусу МВС України як учасника бюджетного процесу становлять елементи, об’єднані в такі блоки: 1) цільовий блок (містить мету, завдання бюджетної діяльності); 2) компетенційний блок (включає правосуб’єктність, повноваження, функції, правові обмеження); 3) структурно-організаційний блок (складається з форм і методів бюджетної діяльності); 4) бюджетно-процесуальна відповідальність МВС України.
На основні сформульованих обов’язкових вимог, що висуваються до правових форм бюджетно-процесуальної діяльності, визначено дві форми такої діяльності МВС України: 1) правотворча діяльність; 2) правореалізаційна (у тому числі правозастосовна) діяльність.
Особливу увагу акцентовано на такій важливій умові участі МВС України в бюджетному процесі як володіння бюджетною процесуальною правосуб’єктністю. Сутність цього елементу МВС України автор визначає на основі та в розвиток загальноправової концепції розуміння складових правосуб’єктності, відповідно до якої бюджетну процесуальну правоздатність, бюджетну процесуальну дієздатність та бюджетну процесуальну деліктоздатність розглянуто як стадії розвитку бюджетно-процесуальної правосуб’єктності.
Доведено, що фактичну підставу настання бюджетно-процесуальної відповідальності МВС України як учасника бюджетного процесу становить бюджетний процесуальний проступок.
Розділ 3 «Особливості реалізації правового статусу Міністерства внутрішніх справ України на стадіях бюджетного процесу» об’єднує три підрозділи.
У підрозділі 3.1. «Правові та організаційні особливості реалізації правового статусу Міністерства внутрішніх справ України на стадії формування Державного бюджету» внаслідок системного вивчення правової бази та методичних розроблень у сфері бюджетного процесу окреслено п’ять основних етапів стадії формування Державного бюджету. Їх аналіз дав змогу виокремити лише три етапи за участю МВС України, а саме: а) розроблення основних макроекономічних показників (плану-прогнозу); б) формування проектної бюджетно-кошторисної документації на наступний бюджетний період; в) формування бюджетних запитів на наступний бюджетний період.
У результаті ґрунтовного вивчення нормативно-правових положень, що регламентують бюджетно-процесуальну діяльність МВС України на першій стадії, виділено низку проблем правового характеру, зокрема це:
У підрозділі 3.2. «Особливості правового статусу Міністерства внутрішніх справ України на стадії виконання Державного бюджету» виділено та проаналізовано два основних процесуальних етапи стадії виконання Державного бюджету, на яких МВС України реалізує бюджетно-процесуальну компетенцію, а саме: а) встановлення бюджетних асигнувань розпорядникам бюджетних коштів на основі та в межах затвердженого розпису бюджету; б) затвердження кошторисно-бюджетної документації, паспортів бюджетних програм та порядків використання бюджетних коштів.
Визначено, що окреме місце в системі бюджетно-процесуальних повноважень МВС України посідають факультативні повноваження, реалізація яких зумовлена виникненням потреби у внесенні змін до розпису Державного бюджету, у здійсненні перерозподілу МВС України невикористаних відкритих асигнувань за своєю мережею (наприклад, у зв’язку з реорганізацією, ліквідацією розпорядників коштів нижчого рівня), при передачі бюджетних призначень від одного головного розпорядника бюджетних коштів до іншого, при передачі нерозподілених бюджетних призначень на визначену в законі про Державний бюджет України мету між головними розпорядниками. На думку автора, відповідні повноваження хоча й реалізуються під час виконання бюджету, однак правова їх природа вказує на належність до окремої факультативної стадії бюджетного процесу – внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет).
У результаті дослідження юридичної відповідальності як елементу правового статусу МВС України на стадії виконання Державного бюджету дисертантом сформульовано низку таких узагальнень: 1) у разі порушення норм бюджетного законодавства МВС України виступає суб’єктом бюджетно-процесуальної відповідальності в статусі головного розпорядника бюджетних коштів, розпорядника бюджетних коштів нижчого ступеня або відповідального виконавця бюджетних програм; 2) нормативна підстава вжиття заходів відповідальності до МВС України, що представлена пп. 3, 16–18 ст. 116 Бюджетного кодексу України, є неповною – потребує уточнення й доповнення низкою складів бюджетно-правових проступків (зокрема, потребує окремої регламентації відповідальність головного розпорядника бюджетних коштів за роботу над порядками використання бюджетних коштів Державного бюджету); 3) ступінь тяжкості проступків, передбачених пп. 3, 16–18 ст. 116 Бюджетного кодексу України, є неспіврозмірним з мірою покарання. Запропоновано посилити відповідальність головного розпорядника бюджетних коштів за ці види проступків шляхом позбавлення такого статусу відповідного учасника на поточний бюджетний період.
У підрозділі 3.3. «Особливості правового статусу Міністерства внутрішніх справ України на стадії підсумкового звітування про виконання Державного бюджету» визначено структуру заключної стадії бюджетного процесу, охарактеризовано участь у ній МВС України як учасника бюджетного процесу.
Встановлено, що участь МВС України в статусах головного розпорядника бюджетних коштів, розпорядника бюджетних коштів нижчого ступеня та відповідального виконавця бюджетних програм обов’язковою є лише на етапі підготовки річного звіту про виконання Державного бюджету України, а факультативною ‒ є виключно у статусі головного розпорядника бюджетних коштів на етапі пленарного розгляду річного звіту про виконання Державного бюджету України та прийняття відповідного рішення щодо цього звіту.
Нормативна підстава бюджетно-правової відповідальності МВС України на стадії підсумкового звітування про виконання Державного бюджету охоплює проступки, що передбачені пп. 32–34, 36 ст. 116 Бюджетного кодексу України. Водночас зауважено, що окремі бюджетно-процесуальні повноваження МВС України підлягають додатковій правовій гарантії з боку держави, у зв’язку з чим сформульовано низку складів проступків, якими запропоновано доповнити чинну ст. 116 Бюджетного кодексу України.
Вивчення процедур здійснення окремих процесуальних дій МВС України щодо підготовки річної звітності про виконання бюджету дало змогу виявити низку правових недоліків щодо строків. Так, на думку автора та 70 % опитаних респондентів, потребують встановлення і «надвідомчого» унормування терміни узгодження органами Державної казначейської служби України звітів розпорядника бюджетних коштів про бюджет, а також строки подання до головного розпорядника бюджетних коштів узгоджених у Державній казначейській службі України звітів розпорядника бюджетних коштів нижчого ступеня. Крім того, окремі строки, встановлені відомчими правовими актами, підлягають приведенню їх у відповідність з положеннями Бюджетного кодексу України. | 
