ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЦЕНТРАЛИЗОВАННОГО ПИТЬЕВОГО ВОДОСНАБЖЕНИЯ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ  ЗМІСТ  РОБОТИ

Розділ 1. Централізоване питне водопостачання як вид господарської діяльності містить три підрозділи, що присвячені загальнотеоретичним питанням: визначенню поняття централізованого питного водопостачання, загальному огляду і систематизації законодавства та державному регулюванню у сфері дослідження.

Підрозділ 1.1. «Поняття і правова характеристика централізованого питного водопостачання як виду господарської діяльності» присвячено загальнотеоретичним питанням щодо поняття, особливостей і становлення централізованого водопостачання як одного з видів господарської діяльності. Досліджено розвиток та становлення централізованого питного водопостачання на території України. Автором окреслено основні етапи розвитку централізованого водопостачання.

У роботі виявлено характерні ознаки централізованого питного водопостачання. З’ясовано, що перед водопостачанням і підприємствами, які здійснюють цю діяльність, держава ставить і соціальні цілі. Це свідчить про те, що важливою ознакою водопостачання є соціально-відповідальний характер. Значущість води як для людини, так і для економіки у цілому визначило таку характерну рису централізованого питного водопостачання, як забезпечення загальності та рівного доступу до водного ресурсу всіх користувачів. Обґрунтовано високі якісні вимоги до питної води, джерело якої повинно бути поруч з особою, що має ним скористатися, необхідність транспортування питної води на великі відстані зумовила інші взаємопов’язані ознаки: процес виробництва питної води є складним, її подача є безперервною з визначеною послідовністю дій суб’єктів водопостачання, здійснюється за наявності складного комплексу об’єктів, споруд і розподільних ліній.

Автор приходить до висновку, що головними складовими питного водопостачання є виробництво питної води і доведення її до користувачів. Все це свідчить про те, що там, де водопостачальна організація бере участь у заборі, видобутку з джерел водопостачання водного ресурсу, переробці його, зберіганні, передачі та транспортуванні з метою доведення до юридичних осіб і громадян-підприємців, йдеться про господарську діяльність і господарські відносини. І лише коли питна вода передається кінцевим споживачам-громадянам для задоволення фізіологічних або наближених до них потреб, доречно вести мову про послугу в розумінні класичного цивілістичного підходу.

У підрозділі 1.2. «Розвиток законодавства про централізоване питне водопостачання» автор досліджує розвиток законодавства, аналізує і систематизує нормативно-правові акти, що регулюють сферу централізованого питного водопостачання.

Встановлено, що на даний час законодавство про централізоване питне водопостачання становить собою систему взаємопов’язаних нормативно-правових актів, що регламентують відносини між організаціями з добичі, переробки і транспортування водного ресурсу, а також між водопостачальними організаціями і суб’єктами, які використовують воду. Специфічною рисою законодавства про централізоване питне водопостачання є публічно-правова його орієнтація, максимальне забезпечення збереження водних ресурсів, недопущення нераціонального їх використання.

Обґрунтовується точка зору, що у своїй першооснові законодавство, що регулює відносини з водопостачання, є складним нормативно-структурним утворенням, де переважна частина норм відноситься до господарського законодавства. Норми права, які регулюють господарські відносини, можуть міститися як в одногалузевих актах, так і в нормативно-правових актах, що включають до свого складу елементи двох і більше галузей права. Тому зроблено висновок, що існує необхідність класифікувати повний перелік нормативно-правових актів, що відносяться до сфери централізованого водопостачання, та запропонована така класифікація. У якості основного критерію розподілу таких актів на групи і підгрупи використовувався критерій сфери регулювання.

Виявлено, що на даний час законодавство, що регламентує централізоване питне водопостачання, має певні недоліки. Нормативна база включає значну кількість нормативно-правових актів, що займають важливе місце у системі господарського законодавства. Однак у досліджуваній сфері вони не охоплюють всього спектру різноманітності взаємовідносин. Нормативно-правові акти мають внутрішні проблеми, в них не усунено суперечностей. У значній кількості нормативно-правових і технічних актів централізоване водопостачання розглядається разом з теплопостачанням. Обґрунтовано висновок, що об’єднання таких видів діяльності є недоречним. Він обумовлений існуванням різних об’єктів та різного характеру діяльності водопостачальних та теплопостачальних організацій.

Підрозділ 1.3. «Державне регулювання централізованого питного водопостачання» присвячено державному впливу на відносини з централізованого питного водопостачання.

Наголошується, що досліджуваний вид діяльності потребує державного регулювання. Необхідність у державному впливі викликана тим, що нормальне функціонування водопостачання пов’язано з вирішенням масштабних проблем –дефіцитом водних ресурсів та погіршенням їх якості. Незадовільний стан водних ресурсів підтверджується доповідями ООН та висновками міжнародних організацій.

Державне регулювання централізованого питного водопостачання включає в себе комплекс заходів законодавчого, виконавчого та контролюючого характеру, що здійснюється державними органами з метою досягнення ефективного і стабільного розвитку даної сфери діяльності.

Встановлено, що механізм державного регулювання водопостачальної діяльності складається з великої кількості елементів. Держава використовує в кожному конкретному випадку ту або іншу конструкцію державного регулювання, беручи до уваги особливості, які має об’єкт регулювання сфери водопостачання.

Підкреслюється, що різноманіття методів і форм державного регулювання водопостачальної діяльності викликано рядом специфічних особливостей, характерних для питного водопостачання: це є переважно монопольна діяльність, має великий попит у організацій і громадян, виробляється продукція особливої властивості – вода.

Виходячи з того, що водопостачання є найважливішою галуззю економіки і від діяльності кожного з суб’єктів цієї галузі залежить безперебійне постачання водного ресурсу належної якості, підкреслено, що мають активно використовуватися загальні та галузеві методи держаного регулювання.

Наголошується, що значне місце в системі державного регулювання водопостачання займають такі його інструменти, як ліцензування та контроль. Віднесення централізованого водопостачання до ліцензованих видів діяльності в даний період пов’язане з можливістю появи на ринку водопостачання суб’єктів недержавного сектору, а також у зв’язку з вимогами до якості питної води, які значно зросли. Автором стверджується, що тільки ліцензія може виступати у якості гарантії існування у підприємства-ліцензіата матеріально-технічного, технологічного і кадрового забезпечення, необхідних для цивілізованої роботи на ринку централізованого питного водопостачання.

У роботі аналізуються контрольні функції державних органів та органів місцевого самоврядування. Переважна їх кількість є неузгодженими. Автор пропонує упорядкувати норми Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» та виключити деякі невластиві органам місцевого самоврядування контрольні функції. Для цього абзац 5 ч.1 ст.13 зазначеного Закону запропоновано викласти в наступній редакції: «органи місцевого самоврядування мають право ініціювати перевірку якості питної води, що подається у централізованому порядку, стану стічних вод, джерела та системи водопостачання і водовідведення». Частину 3 ст. 43 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» вважається за необхідне викласти наступним чином: «Державний контроль за якістю питної води здійснюють органи державної служби технічного регулювання та державного санітарно-епідеміологічного нагляду».

Розділ 2. Суб’єкти і об’єкти централізованого питного водопостачання включає два підрозділи, що присвячені дослідженню видів суб’єктів, які здійснюють централізоване водопостачання, та об’єктів зобов’язань у досліджуваній сфері.

Підрозділ 2.1. «Суб’єкти централізованого питного водопостачання» присвячено дослідженню поняття та характеристики суб’єктів, що здійснюють централізоване питне водопостачання. Вони кваліфікуються в залежності від функціонального призначення і поділяються на виробника, постачальника та виконавця. Визначаючи поняття підприємства питного водопостачання, автор виділяє ряд обов’язкових ознак, властивих такому суб’єкту господарювання, й аналізує їх.

Наголошується на недосконалості норм Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» стосовно суб’єктного складу централізованого водопостачання. Відсутність у правовому акті визначень всіх існуючих суб’єктів водопостачання негативно впливає на практику здійснення господарської діяльності у цій сфері, необґрунтоване змішування повноважень виробника водного ресурсу, постачальника питної води, виконавця.

Запропоновано внести доповнення у ст. 16 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» щодо складу учасників господарських договірних відносин у сфері централізованого водопостачання.

У роботі обґрунтовано визначення поняття «користувач питної води» як юридичної або фізичної особи (громадянина-підприємця), яка має у власності (господарському віданні) об’єкти централізованого водопостачання та водовідведення, безпосередньо приєднані до комунальних систем водопроводу і водовідведення, та запропоновано відповідні доповнення до ст. 1 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання».

Встановлено, що підприємства централізованого водопостачання, крім обов’язків, спрямованих на виконання безпосереднього забезпечення питною водою, мають повноваження владного характеру. Дисертант не заперечує необхідності здійснення такого роду повноважень постачальниками питної води по відношенню до користувачів, але деяка їх частина повинна бути вилучена і передана державним органам. Зокрема, згідно з абз. 4 ч.1 ст. 23 Закону України «Про питну воду та питне водопостачання» постачальники питної води повинні надавати дозволи та технічні умови на підключення до систем централізованого питного водопостачання. Більш доцільно дане повноваження передати територіальним органам Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України.

Розглядаються напрями реформування сфери централізованого питного водопостачання шляхом передачі об’єктів водопостачання в оренду та концесію. Аналізуючи діючі нормативно-правові акти, пропонується внесення ряду положень до Закону України «Про особливості передачі в оренду чи концесію об’єктів централізованого водо –, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності», які стосуються питань розподілу можливого підприємницького ризику між сторонами концесійного договору, проведення незалежної економічної експертизи умов концесійного договору.

У підрозділі 2.2. «Об’єкти централізованого питного водопостачання» автор через призму господарських зобов’язань конкретизує об’єкти у досліджуваних правовідносинах.

У роботі зазначається, що правовідносини по централізованому питному водопостачанню характеризуються існуванням декількох стадій: процес видобутку водного ресурсу, процес виробництва питної води (процес очищення), процес подачі питної води вторинним користувачам. На першій стадії юридичним об’єктом є дії з видобутку водного ресурсу з поверхневих підземних джерел, матеріальним об’єктом – водний ресурс. На другій стадії юридичним об’єктом є дії з очищення водного ресурсу, матеріальним об’єктом – вода, що відповідає вимогам державних санітарних норм і правил. На третій стадії юридичним об’єктом є дії з подачі питної води, а матеріальний об’єкт залишається незмінним – вода питна.

Запропоновано прийняття нормативно-правового акту щодо встановлення вимог до: питної води, що знаходиться в системах питного водопостачання; водних об’єктів (підземних і поверхневих вод) як джерел централізованого водопостачання; систем централізованого водопостачання; зон санітарної охорони джерел водопостачання; проектування, будівництва та експлуатації систем централізованого питного водопостачання; водозабірного устаткування; засобів обліку питної води; нормативів безпеки питної води.

Розділ 3. Господарський договір та відповідальність у сфері централізованого питного водопостачання складається з двох підрозділів, в яких досліджуються договори на централізоване питне водопостачання та господарсько-правова відповідальність у досліджуваних відносинах.

Підрозділ 3.1. «Господарський договір у сфері централізованого питного водопостачання» присвячено дослідженню правової природи угоди на централізоване питне водопостачання. Проаналізовано наукові праці багатьох вчених, в яких висвітлюється сутність договорів постачання (збуту) ресурсів через приєднувальну мережу. Виявлено різноманітність підходів до суті відносин з постачання ресурсів, до яких вчені відносять і питну воду.

У результаті аналізу всіх елементів зобов’язальних правовідносин з водопостачання, автор робить висновок, що договір, за яким вода передається громадянину з фізіологічною або наближеною до неї метою, відноситься до різновиду автономної цивільно-правової угоди з надання послуги з централізованого питного водопостачання через приєднувальну мережу.

В інших випадках, вода становить собою не що інше, як товар. Вона передається іншому суб’єкту на відплатній основі або з метою отримання прямого економічного ефекту, або переносить свою вартість на інші товари, що створюються за її допомогою. Всі ці відносини, об’єктом яких виступає вода, опосередковують договори, які відносяться до господарських.

Таким чином, обґрунтовано висновок про те, що договори постачання питної води через приєднувальну мережу, які укладаються між підприємствами сфери централізованого водопостачання, є суто господарськими, й їх слід відносити до самостійного виду угод.

У дисертації проаналізовано два основних види господарських договорів: а) ті, що укладаються між підприємствами, які видобувають водний ресурс, доводять його до встановлених якісних показників, поставляючи підприємству по водопостачанню (іменуються договорами на зовнішнє централізоване питне водопостачання); б) угоди, що опосередковують відносини між постачальником та виконавцем або користувачем питної води (іменуються договори на водопостачання та приймання господарсько-побутових стоків). Дисертантом встановлено спільні риси зазначених угод та їх відмінності, вказано на суттєвий недолік – відсутність типових або примірних господарських договорів на централізоване питне водопостачання, що негативно впливає на практичну діяльність. Цей недолік проявляється у тому, що кожен із суб’єктів водопостачання, виходячи з власного розуміння сутності зобов’язальних відносин і корпоративних інтересів, самостійно визначає зміст договору з централізованого питного водопостачання, через що в таких договорах є суттєві відмінності.

Підрозділ 3.2. «Господарсько-правова відповідальність у сфері водопостачання та порядок її застосування» присвячено аналізові підстав і санкцій господарсько-правової відповідальності, які застосовуються у сфері централізованого водопостачання.

Особливу увагу автор приділяє розгляду таких її форм, як відшкодування збитків та застосування оперативно-господарських санкцій.

Встановлено, що в існуючих нормативних положеннях, насамперед в Законі України «Про питну воду та питне водопостачання», законодавець передбачає відшкодування шкоди з винної особи, що вчинила правопорушення. У сфері централізованого питного водопостачання деліктні відносини не виключаються, але основний обсяг становлять зобов’язання, що виникають з договорів централізованого питного водопостачання. З урахуванням наведеного, пропонується у зазначеному Законі використовувати термін «збитки», який є універсальною формою юридичної відповідальності, що застосовується за порушення господарсько-правових і цивільно-правових зобов’язань.

Наголошується, що оперативно-господарські санкції у сфері водопостачання потребують подальшого упорядкування й удосконалення. Застосування деяких оперативно-господарських санкцій повинно бути обмежено з боку підприємств з постачання води. Крім того, за зловживання такими санкціями доцільно передбачити право суб’єктів, наділених владними повноваженнями, застосувати до підприємств з постачання води відповідних санкцій. Зокрема, такими суб’єктами могли б стати організації, що здійснюють контроль за технічним регулюванням, стандартами, іншими обов’язковими правилами.