Приходько Х.В. Представницька функція Верховної Ради - парламенту України

Краткое содержание

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується стан наукової розробки проблеми, зв’язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета і завдання дослідження, об’єкт та предмет дослідження, методологічна, теоретична та нормативна база дисертації. Формулюється наукова новизна одержаних результатів, яких дійшов дисертант у ході дослідження, обґрунтовується їх практичне значення, особистий внесок здобувача, зазначаються дані щодо апробації результатів дослідження.

Перший розділ дисертації – “Загальна характеристика функцій Верховної Ради – парламенту України” присвячений розгляду деяких теоретичних аспектів функцій Верховної Ради України: питанням визначення ознак та поняття функцій Верховної Ради України для висвітлення загальних рис функцій парламенту України, що сприятиме подальшій ідентифікації його представницької функції; визначенню критеріїв класифікації та видів функцій Верховної Ради України, з метою виявлення місця представницької функції парламенту України.

У першому підрозділі першого розділу “Правова природа функцій Верховної Ради України” досліджено загальнотеоретичні питання функцій, з метою наукового визначення поняття функцій Верховної Ради України. Теоретичним фундаментом конструкції поняття “функції Верховної Ради України” виступає теорія функцій держави та функцій державних органів.

У результаті аналізу різних наукових точок зору автор виділив 2 групи юридичних ознак функцій Верховної Ради України: загальні та конкретні (специфічні).

Загальними ознаками є ті юридичні властивості, які характеризують правову природу функцій Верховної Ради в співвідношенні їх з функціями держави, а саме: визначають загальний зміст та правові межі функцій парламенту України; розкривають зв’язки між функціями Верховної Ради України та функціями держави; окреслюють функціональне призначення в механізмі держави та суспільстві, водночас, виокремлюючи його у відносно самостійну діяльність. Наприклад, загальними ознаками є те, що функції Верховної Ради України відповідають напрямам діяльності держави в цілому; визначають місце та роль парламенту в механізмі держави; характеризують компетенцію (обсяг компетенції); виділяють соціальне призначення у суспільстві; визначають місце у політичній системі суспільства; функції Верховної Ради України виникають та розвиваються відповідно до вимог державного та суспільного розвитку тощо.

Виходячи із загальних ознак, виділено більш конкретні (специфічні) ознаки, які висвітлюють особливі риси функцій Верховної Ради України як законодавчого органу державної влади в системі органів держави. До таких ознак належать такі: функції Верховної Ради України є основними напрямами діяльності, які опосередковують зміст цієї діяльності, відображають сутність та соціальне призначення даного органу державної влади; завдяки здійсненню своїх функцій Верховна Рада України реалізує свої повноваження – права та обов’язки; закріплення повноважень Верховної Ради України на конституційно-правовому рівні забезпечує легалізацію функцій парламенту та гарантує виконання їх у режимі законності і тим самим зумовлює зміст функцій Верховної Ради України; впливає на формулювання напрямів та видів функцій парламенту України; функції Верховної Ради України є елементом системи функцій держави і виконуються відповідно до місця в державному механізмі як органу законодавчої державної влади; наявність у виконанні функцій Верховної Ради України цільового фактору, тобто кінцевим результатом у виконанні функцій є досягнення завдань та мети.

У процесі дослідження правової природи функцій Верховної Ради України та в результаті визначення їх специфічних ознак, враховуючи вже існуючі в правовій науці погляди, запропоновано авторське визначення поняття функцій Верховної Ради України, яке відображає зазначені ознаки. Отже, функції Верховної Ради України – це основні напрями і види її діяльності, що відображають сутність, зміст та призначення Верховної Ради України у державі та суспільстві як органу законодавчої державної влади, пов’язані з реалізацією компетенції, закріпленої Конституцією України та іншими конституційно-правовими актами, відповідно до її місця та ролі в механізмі Української держави для досягнення завдань та мети.

Другий підрозділ першого розділу “Класифікація функцій Верховної Ради України” присвячений визначенню критеріїв класифікації та видів функцій парламенту України.

Розмежування функцій Верховної Ради України здійснювалось за наступними критеріями: за об’єктами (сферами) діяльності; за суб’єктами; за способами (формами) діяльності; за засобами діяльності; за терміном реалізації функцій; за механізмом реалізації функцій.

За об’єктами (сферами) внутрішньої діяльності Верховної Ради України можна розрізняти політичну, економічну, соціальну, культурну функції, в зовнішній сфері – зовнішньополітичну, зовнішньоекономічну та ін. За суб’єктами Верховної Ради України – загальнопарламентські, функції народних депутатів, функції комітетів, функції тимчасових спеціальних та слідчих комісій, функції фракцій, функції парламентської більшості, функції опозиції. За способами (формами) діяльності Верховної Ради України – законодавчу, представницьку, державотворчу, організаційну, контрольну функції. За засобами діяльності Верховної Ради України – конституційну, бюджетно-фінансову, інформаційну, територіальну, програмну та інші функції. За терміном діяльності Верховної Ради України – постійні та тимчасові функції. За механізмом реалізації функцій Верховної Ради України – складні (комплексні) та прості функції.

Отже, діяльність Верховної Ради України має плюралістичну природу; у зв’язку з цим, функції парламенту України є єдиними і взаємозалежними, такими, що мають інтеграційні зв’язки, які забезпечують функціонування Верховної Ради України. Представницька функція є відносно самостійною складовою системи функцій Верховної Ради України.

У межах даного дослідження більш прискіпливої уваги потребує аналіз правової природи представницької функції парламенту України.

У другому розділі “Представницька функція в системі функцій Верховної Ради України” представлено наукове обґрунтування представницької функції Верховної Ради України, визначено її місце в системі функцій Верховної Ради України.

У першому підрозділі другого розділу “Поняття представницької функції Верховної Ради” аналізується проблема визначення поняття “представницька функція Верховної Ради України” та її ознак шляхом розгляду теоретичних аспектів здійснення представництва Українського народу Верховною Радою України.

Методологічною основою для наукового та нормативного аналізу правової природи представницької функції Верховної Ради України є положення, що містить Конституція України від 28 червня 1996 року.

По-перше, у Преамбулі Конституції України йдеться про те, що Верховна Рада України від імені Українського народу – громадян України всіх національностей, виражаючи суверенну волю народу … приймає цю Конституцію – Основний Закон України.

По-друге, ст. 5 Конституції України проголошує, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ. Народ здійснює владу безпосередньо та через органи державної влади та органи місцевого самоврядування.

По-третє, у ст. 6 закладено принцип поділу влади, згідно з яким державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Декларація про державний суверенітет України також містить положення, за яким від імені всього народу має право виступати виключно Верховна Рада України.

Наведені імпліцитні норми Конституції України та положення Декларації, що регулюють повноваження Верховної Ради України, лише опосередковано визначають представницький характер Верховної Ради України. У зв’язку з цим, застосовано комплексний підхід при дослідженні нормативних та доктринальних положень, що дозволило авторові сформулювати ряд аргументів про наявність представницької функції та виділити ознаки, які характеризують Верховну Раду України як єдиний орган народного представництва. Такими аргументами є такі:

1)    тільки Верховна Рада України має право виступати від імені народу України. Цей факт обумовлює її первинне соціальне призначення – представництво інтересів народу, виявлення його суверенної волі шляхом прийняття законів та інших актів;

2)    про представницьку природу Верховної Ради України свідчать такі її ознаки: виборність; періодичність формування; колегіальність (кількісний та якісний склад); вільний мандат депутатів. Зазначається, що якісний склад Верховної Ради України опосередковується через сукупність складових, таких як: соціальний, партійний, професійний, статевий, віковий тощо;

3)    згідно з цими ознаками Верховна Рада України є єдиним органом державної влади, що представляє Український народ – громадян всіх національностей, що проживають на території України та за її межами;

4)    представництво народу України – прерогатива Верховної Ради України.

Представницький характер Верховної Ради України свідчить про здійснення останньою представницької функції.

Можна виділити ряд ознак, що характеризують представницьку функцію Верховної Ради України. Зокрема, вони полягають у такому:

-         сутність представницької діяльності Верховної Ради України випливає із природи самого представництва – відносин, в яких один суб’єкт діє від імені та в інтересах іншого суб’єкту. Тобто, Верховна Рада України діє від імені Українського народу, здійснює функції народу;

-         представницька функція Верховної Ради України – це процедура, змістом якої є виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізація і захист інтересів громадян України;

-         діяльність Верховної Ради України в інтересах народу обумовлює її соціальне призначення в суспільстві та державі;

-         через формування та функціонування Верховної Ради України громадяни України реалізують своє суверенне право на здійснення законодавчої влади;

-         представляти народ України – виключне право Верховної Ради України. Верховна Рада України є єдиним органом загальнонародного представництва в Україні;

-         при делегуванні народом України повноважень Верховній Раді України здійснювати владу від його імені, представницька діяльність отримує свою універсальність (мають представництво універсальні інтереси; парламент діє від імені народу у всіх сферах функціонування суспільства та держави);

-         Верховна Рада України, при здійсненні представницької діяльності, стає інтеграційним центром щодо виявлення, узгодження та відображення інтересів народу України.

Враховуючи вищевикладене, представницьку функцію Верховної Ради України можна визначити як напрям та вид діяльності парламенту України, що полягає в представництві Українського народу – громадян України всіх національностей у здійсненні законодавчої влади шляхом виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізації та захисту його інтересів. Сутність представницької функції полягає в тому, що Верховна Рада України здійснює функції народу України від його імені, реалізує народовладдя. Змістом представницької функції Верховної Ради України є виявлення, узагальнення, узгодження, формування, реалізація і захист інтересів Українського народу.

         У другому підрозділі другого розділу “Становлення та розвиток політико-правової думки про народне представництво” у результаті огляду й аналізу різних ідей, теорій, концепцій щодо правової природи народного представництва автор виділив: 1) загальні (фундаментальні) ідеї, які в подальшому стали основою формування і функціонування парламенту як органу народного представництва; 2) ідеї, що розкривають сутність та зміст народного представництва і мають своє відображення в сучасних демократичних конституціях.

Загальними ідеями слід вважати ідею розподілу влади, ідею народного суверенітету та похідну від неї ідею народного представництва; ідею загального виборчого права тощо.

Ідеями народного представництва, що сприяли становленню представницьких інститутів влади і на яких будується представницька діяльність парламентів сучасних демократичних держав, зокрема, парламенту України є такі: природне формування чинників для виникнення реальної потреби в існуванні народного представництва; народне представництво є легальним; взаємообумовленість розвитку та функціонування народного представництва та загального виборчого права; формою реалізації народного представництва є функціонування органу народного представництва; народне представництво здійснюється виборним й колегіальним державним органом; органом народного представництва не може бути будь-яка організація, крім парламенту; народне представництво повинно відповідати критеріям якісного та пропорційного представництва; орган народного представництва виражає інтереси всього народу, а не окремі корпоративні чи групові інтереси; народне представництво є політичним представництвом (не носить характер доручення); народ через орган народного представництва здійснює свою верховну владу – суверенітет; члени органу народного представництва мають вільний мандат; психологічними умовами існування народного представництва є бажання і спроможність народу адаптуватись в умовах функціонування представницької системи правління; високий рівень свідомості народних представників.

У третьому підрозділі другого розділу “Повноваження Верховної Ради України у здійсненні представницької функції” досліджуються питання про повноваження Верховної Ради України, завдяки яким стає можливою реалізація її представницької функції.

До представницьких повноважень можна віднести такі повноваження парламенту України:

1)    внесення змін до Конституції України в межах і порядку, передбаченому розділом ХIII Конституції;

2)    призначення та сприяння в організації всеукраїнського референдуму з питань, визначених статтею 73 Конституції, виборів та інших форм безпосередньої демократії;

3)    прийняття законів, інших актів Верховної Ради України та внесення до них змін;

4)    визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики та їх обговорення і нерідко вирішення в парламенті;

5)    затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля;

6)    заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України до народу про внутрішнє і зовнішнє становище України;

7)    повноваження у сфері державотворення;

8)    повноваження у сфері здійснення контролю Верховною Радою України.

Представницькі повноваження відображають зміст представницької функції, тобто конкретні напрями діяльності в здійсненні представницької функції Верховної Ради України.

У процесі аналізу даних повноважень дисертантом запропоновано внесення змін до Конституції України, згідно з якими Верховна Рада України має право не тільки визначати, а й обговорювати засади внутрішньої та зовнішньої політики.

У четвертому підрозділі другого розділу “Основні форми реалізації представницької функції Верховної Ради України” подано визначення поняття та ознак форм реалізації представницької функції Верховної Ради України, проаналізовано їх види.

Характерними ознаками форм здійснення представницької функції Верховної Ради України є такі: взаємообумовленість форм здійснення представницької функції її змістом; взаємозв’язок форм здійснення представницької функції з призначенням Верховної Ради України; представницька функція здійснюється в організаційних та правотворчих (нормативних та ненормативних) формах; представницька функція здійснюється суб’єктами механізму реалізації даної функції у формі їх конкретної діяльності (конкретних дій); форми представницької функції обумовлені компетенцією та місцем суб’єктів у механізмі реалізації цієї функції. Автор пропонує визначити форми реалізації представницької функції Верховної Ради України як сукупність правових способів та організаційних заходів, завдяки яким Верховна Рада України здійснює представницьку функцію.

У ході дослідження було визначено дві основні форми реалізації представницької функції парламенту України: організаційні та правотворчі. До організаційних форм здійснення представницької функції належать сесії, пленарні засідання, парламентські дебати; парламентські слухання; проведення Днів Уряду України у Верховній Раді України, заслуховування щорічних та позачергових послань Президента України до народу про внутрішнє і зовнішнє становище України.

Правотворчими формами є прийняття законів, постанов, декларацій, заяв та звернень. Вони поділяються на нормативні та ненормативні.

Третій розділ “Механізм реалізації представницької функції Верховної Ради України” присвячений розгляду теоретичних та практичних аспектів механізму реалізації представницької функції Верховної Ради України. Досліджується проблема визначення поняття “механізм реалізації представницької функції Верховної Ради України”, висвітлюються ознаки даного механізму. А також, аналізується правова природа елементів механізму реалізації представницької функції парламенту України.

У першому підрозділі третього розділу “Поняття та елементи механізму реалізації представницької функції Верховної Ради України” проаналізовано структуру механізму реалізації представницької функції, визначено його характерні ознаки. На підставі виділених ознак сформульовано визначення поняття механізму реалізації представницької функції Верховної Ради України.

При розгляді проблеми визначення поняття “механізм реалізації представницької функції Верховної Ради України” важливим є дослідження загальнофілософських та правових категорій, зокрема, виходячи із правової сутності ключових категорій “механізм”, “механізм держави”, висвітлено основні та додаткові ознаки механізму реалізації представницької функції Верховної Ради України.

Механізм представницької функції Верховної Ради України визначено як цілісна, структурована сукупність елементів, якими є суб’єкти – народні депутати України, органи Верховної Ради України та об’єднання народних депутатів, конституційно-правові відносини між цими суб’єктами і конституційно-правові норми, що регулюють ці відносини. Отже, елементами механізму реалізації представницької функції Верховної Ради України є народні депутати України, комітети Верховної Ради України, тимчасові спеціальні й слідчі комісії, фракції, парламентська більшість та опозиція; конституційно-правові відносини, що виникають між зазначеними суб’єктами в процесі реалізації ними представницької функції парламенту України; конституційно-правові норми, які регулюють дані відносини.

Структура механізму реалізації представницької функції Верховної Ради України являє собою сукупність складових, якими є організаційно-правовий та нормативний блоки. Організаційно-правовий блок складають суб’єкти механізму реалізації представницької функції Верховної Ради України. Нормативний блок механізму реалізації представницької функції являє собою сукупність нормативно-правових елементів, які є правовою основою функціонування як цього механізму в цілому, так і функціонування й взаємодії суб’єктів механізму. До таких елементів автором віднесено конституційні положення про гарантії здійснення народного представництва Верховною Радою України та її суб’єктами, правові норми про повноваження Верховної Ради України та її суб’єктів у сфері представницької діяльності, про форми реалізації представницької функції Верховної Ради України.

Другий підрозділ третього розділу “Роль народних депутатів у реалізації представницької функції Верховної Ради України” присвячений питанню про участь народних депутатів України в реалізації представницької функції Верховної Ради України. При розгляді даного питання запропоновано класифікацію форм реалізації представницької функції парламенту народними депутатами з метою висвітлення їх провідної та багатофункціональної ролі в зазначеному процесі.

Процес реалізації представницької функції народними депутатами парламенту можна умовно поділити на три основні стадії. Перша стадія – ознайомлення, виявлення, об’єктивне узагальнення та формування інтересів громадян України; друга – реалізація інтересів; третя – захист інтересів громадян України. На кожній з цих стадій представницька функція здійснюється народними депутатами в різних формах. Наприклад, ознайомлення, виявлення, об’єктивне узагальнення та формування інтересів громадян України здійснюється у формі зустрічей народних депутатів з виборцями на зборах; проведення особистих прийомів; розгляду пропозицій, заяв та скарг громадян; інформування виборців про депутатську діяльність через засоби масової інформації або на зборах виборців.

У результаті аналізу форм здійснення народними депутатами представницької функції Верховної Ради України доцільно проведення класифікації цих форм на види за певними ознаками.

Автором виділено ряд характерних ознак, за якими форми реалізації народними депутатами представницької функції Верховної Ради України поділяються на групи й які є критеріями їх класифікації. Такими критеріями є: 1) відповідність форм реалізації представницької функції стадіям її реалізації; 2) тривалість або періодичність форм реалізації представницької діяльності; 3) характер нормативно-правового закріплення форм реалізації народними депутатами представницької функції парламенту; 4) характер заходів щодо реалізації представницької функції парламенту.

У третьому підрозділі третього розділу “Роль фракцій у реалізації представницької функції Верховної Ради України” автор аргументує особливе значення діяльності об’єднань народних депутатів, зокрема, фракцій у здійсненні представницької функції парламенту України.

Роль фракцій полягає в тому, що вони безпосередньо впливають на ефективність функціонування Верховної Ради України, своєчасне виявлення, узгодження, формування та реалізацію інтересів громадян України; подальше врегулювання на законодавчому рівні тих суспільних відносин, які виникають у зв’язку з розвитком усіх сфер життєдіяльності суспільства. І той факт, що фракції визначаються конституційними нормами та на їх основі утворюється парламентська більшість, свідчить про суттєвий внесок фракцій у політичну стабільність позицій членів парламенту України, а звідси, в ефективність представницької функції Верховної Ради України.

У висновках містяться основні положення й результати проведеного наукового дослідження, зроблені загальні підсумки, сформульовані пропозиції щодо удосконалення конституційно-правового статусу Верховної Ради України.

Результатом узагальнення та систематизації існуючих теоретичних концепцій, поглядів і положень на доктринальному рівні, а також нормативного матеріалу, є сформульована авторська концепція представницької функції Верховної Ради України.

Проведений теоретико-правовий аналіз представницької функції Верховної Ради України, визначення її поняття та ознак, дослідження форм та механізму її реалізації дозволяє стверджувати, що ч. 1 ст. 75, згідно з якою парламент – Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні, не відображає первинної правової природи Верховної Ради України як органу загальнонародного представництва. На нашу думку, необхідно запозичити позитивний досвід багатьох сучасних демократичних держав і в контексті проведення конституційної реформи удосконалити ст. 75, і викласти її в такій редакції: “Єдиним представницьким та законодавчим органом державної влади в Україні є парламент – Верховна Рада України”.