Приймаченко Д.В. Адміністративна діяльність митних органів у сфері реалізації митної політики держави

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, особистий внесок здобувача в їх одержанні, апробація результатів дисертації та публікації.

Розділ 1 “Теоретико-методологічні засади формування та реалізації митної політики України”, що складається з чотирьох підрозділів, присвячено аналізу процесів розвитку  теоретико-методологічних засад формування і реалізації митної політики держави та дослідженню правового статусу митних органів як безпосередніх суб’єктів реалізації митної політики.

У підрозділі 1.1 “Ґенеза поняття й ознаки митної політики держави, проблеми її законодавчого закріплення” здійснено аналіз питання еволюції розуміння терміна “митна політика” як у науковій сфері, так і в національному законодавстві, у контексті місця митної політики в структурі державної політики та в порівнянні із застосуванням цього терміна в законодавстві інших країн.

Потреба в дослідженні генезису поняття “митна політика” обумовлена тим, що науково обґрунтоване його визначення, адекватне відображення в ньому відповідного явища дійсності має не тільки теоретичне, а й практичне значення, адже від чіткості та повноти формулювання цього терміна залежить усвідомлення мети, завдань діяльності держави у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, соціальне призначення, механізм формування і реалізації митної політики, характер й зміст діяльності митних органів. Встановлено, що митна політика як складова загальної державної політики є досить складною та багатогранною категорією, але малодослідженою, її аналіз має бути предметом дослідження вчених різних галузей науки: політології, соціології, історії, економіки, у тому числі, безсумнівно, юридичної науки.

У дисертації розглянуто основні визначення, інтерпретації та тлумачення митної політики, які містяться в науковій літературі. та здійснено спробу з’ясувати їх сутність та зміст. Аналіз найбільш поширених точок зору минулого та сучасності сприяв встановленню тих важливих моментів, які повинні бути відображені у понятті “митна політика”, а саме: митна політика є важливою, невід’ємною складовою державної політики; охоплює як процес свого формування, так і процес практичного втілення в життя; формується державними інституціями з урахуванням думки всіх зацікавлених сторін, а реалізується виключно державними органами; спрямована на забезпечення та захист прав і законних інтересів окремих громадян, суб’єктів господарювання, у цілому держави; розвивається в напрямку гармонізації та уніфікації із загальноприйнятими міжнародними стандартами. Такий підхід до визначення поняття митної політики дозволив не тільки відобразити пріоритетні, визначальні ознаки досліджуваного поняття, а й сформувати підґрунтя для формування загального підходу до його окреслення. Здійснене дослідження дає підстави для формулювання такого поняття: митна політика – це відносно стабільна, організована діяльність державних інституцій, скерована на визначення мети та напрямків загальнодержавної політики у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин та їх реалізація за допомогою політико-правових, економічних, організаційних заходів, спрямованих на захист національних інтересів і безпеки.

Дисертант, виходячи із неоднозначності трактувань поняття митної політики, співвідносить його з поняттям “митна справа”. З’ясовано, що перше поняття ширше останнього, адже митна справа є складовою діяльності держави в особі її компетентних органів у відповідних сферах – внутрішній та зовнішній, а митна політика повинна визначати мету й напрямки цієї діяльності; митна політика визначає зміст діяльності держави в цій сфері, способи її організації, тобто фактично визначає зміст і способи організації митної справи; митна справа виступає лише одним із багатьох засобів реалізації митної політики.

Аналіз сутності такого багатоаспектного явища, яким є митна політика, довів, що закріплення її характеристик в МК України не має безпосереднього регулятивного значення. Тому треба відмовитися від законодавчого закріплення терміна “митна політика” принаймні в цьому нормативно-правовому акті. Ця відмова спричинена невідповідністю статусу такого явища, як митна політика, рівню галузевого кодексу. Вважаємо, що поняття “митна політика”, принципи формування та реалізації, стратегічні напрямки розвитку, зміст та інші, не менш важливі її аспекти мають бути закріплені в такому нормативному акті програмного характеру, як концепція.

У підрозділі 1.2 “Митна політика як невід’ємна складова державної політики” автор з’ясовує зміст і роль державної політики як політико-правового явища, звертає увагу на те, що митна політика є невід’ємною складовою єдиної загальнодержавної політики та визначає її місце в системі останньої.

Виходячи з універсальності та багатовимірності такого явища як державна політика, що взаємодіє з іншими сферами суспільства, визнаємо таку його властивість, як здатність до глибокого проникнення в інші сфери суспільства, здійснення впливу на них чи поєднання з іншими регуляторами людських відносин. Наявність цього феномена державної політики спонукає до висновку щодо її формування й реалізації в цих сферах суспільства. Відповідно до таких впливів та взаємодій державну політику класифіковано на внутрішню й зовнішню (за об’єктом впливу); економічну, національну, соціальну, екологічну, військову, науково-технічну, культурну (за сферами суспільного життя). Використання сукупності різних критеріїв дало можливість виокремити в межах єдиної державної політики такі її напрями (складові): фінансовий, податковий, митний, регуляторний, ціновий, промисловий, грошово-кредитний, аграрний, демографічний, сімейний тощо. Очевидність існування взаємозв’язків окремих елементів єдиного цілого не залишає сумнівів щодо характеру співвідношення митної політики з іншими складовими державної політики.

У роботі акцентовано увагу на тому, що митна політика спрямована на захист національних інтересів, який реалізується через внутрішню і через зовнішню політику держави. З огляду на те, що зовнішня політика не може розглядатися окремо від внутрішньої, у роботі митна політика розглядається як невід’ємна складова. Доведено, що роль та значення митної політики визначається багатьма факторами, що мають місце через вплив інших напрямів державної політики (податкової, фінансової, валютної, інвестиційної тощо). Вона тісно взаємопов’язана з ними і не тільки знаходиться в прямій чи опосередкованій залежності від них, але й сама має суттєвий вплив на них. Таким чином, митна політика фокусує в собі інтереси держави у внутрішньоекономічній, зовнішньоекономічній, фінансовій, податковій, валютній, кредитній сферах. У такій якості митна політика не тільки впливає на характер політики держави, але й є її результатом.

У підрозділі 1.3 “Механізм формування та реалізації митної політики: інституціональний аспект” дослідження механізму формування та реалізації митної політики здійснюється із використанням інституціонального методу.

Дослідивши державне регулювання в досліджуваній сфері, автор дійшов висновку, що воно повинно являти собою не ізольовані та епізодично діючі державні інституції, громадські організації, а комплекс об’єднаних єдиною метою, методологією та організаційною структурою державних установ, об’єднань громадян та інших інституцій, координованих з єдиного центру, що працюватимуть на постійній основі, з метою формування та практичної реалізації митної політики. Аналіз діючого наразі в країні інституціонального механізму формування та реалізації митної політики держави довів, що він в цілому визначений, але не позбавлений недоліків, які породжують проблеми, насамперед, щодо визначення суб’єктного складу його учасників, розмежування їхніх повноважень у цій сфері, відповідальності за прийняті рішення. За цієї ситуації суттєво знижується ефективність їх діяльності, спрямованої на реалізацію своїх завдань та функцій.

Для більш поглибленого дослідження структури, обсягів компетенції, взаємозв’язків суб’єктів інституціонального механізму формування та реалізації митної політики здійснено їх класифікаційний розподіл. Класифікація дала можливість поглиблено проаналізувати завдання та функції цих суб’єктів та детальніше вивчити їх окремі повноваження в цій сфері, допомогла систематизувати набуті знання. Класифікація суб’єктів була здійснена за кількома критеріями, у декілька етапів. На першому етапі, залежно від наявності чи відсутності державно-владних повноважень щодо формування та реалізації митної політики, виокремлено дві групи суб’єктів: державні та недержавні інституції. На другому етапі класифікації суб’єктів митної політики, обравши за критерій характер компетенції, державні інституції розподілено на органи загальної та спеціальної компетенції, а недержавні, залежно від ступеня зацікавленості у результатах, – на суб’єкти, які мають безпосередній інтерес, та суб’єкти, які мають загальний інтерес. На третьому етапі органи спеціальної компетенції з урахуванням їх функціонального призначення поділяються на органи, для яких це не є основним видом діяльності, спеціально уповноважені та консультативно-дорадчі органи.

У підрозділі 1.4 “Митні органи як суб’єкти реалізації митної політики” наголошується на тому, що митні органи України − державні органи, основним призначенням діяльності яких є сприяння реалізації громадянами та суб’єктами господарювання свого права на переміщення товарів, предметів і транспортних засобів через митний кордон, організація та здійснення контролю за дотримання ними (громадянами та суб’єктами господарювання) правил переміщення товарів, предметів і транспортних засобів та використання в межах своїх повноважень інших інструментів реалізації митної політики.

У результаті аналізу правового статусу митних органів зроблено висновок: митні органи посідають особливе місце в системі органів виконавчої влади, що визначається, насамперед, метою створення, функціонування та характером виконуваних завдань і функцій. Саме це й обумовлює специфіку їх виконавчо-розпорядчої діяльності, аналогів якої в державі немає. Автор обстоює позицію, що митні органи здійснюють діяльність, яка за змістом виходить за межі митної справи, а тому й повинна пов’язуватись із ширшим поняттям, яким буде поняття митної політики. З урахуванням цього пропонується таке формулювання поняття митних органів: митні органи – це органи виконавчої влади, які в межах своїх владних повноважень, відповідно до покладених на них завдань та функцій безпосередньо реалізують митну політику держави.

Розділ 2 “Соціальна роль та зміст діяльності митних органів України” визначає соціальне призначення діяльності митних органів. Автор вважає, що митна служба України є неодмінним елементом високоефективної організації життя суспільства і, перш за все, функціонування його економіки. Вирішуючи цілу низку конкретних завдань, митні органи стали значним важелем підтримки рівноваги й створення у суспільному виробництві найсприятливіших умов розвитку економіки держави. Що ж до нашої країни, то поряд із цими завданнями митні органи виявилися вагомим чинником ринкових перетворень.

У підрозділі 2.1 “Значення діяльності митних органів для утвердження державності та засад громадянського суспільства” дисертантом обґрунтовується позиція, що наявність національної системи митної служби є невід’ємною ознакою суверенітету держави, однією з найвагоміших умов її політичної й, насамперед, економічної незалежності, обов’язковим чинником існування цілісного самодостатнього державно-територіального утворення. У розв’язанні низки конкретних завдань система митної служби є суттєвим фактором підтримки соціальної рівноваги і створення в країні найсприятливіших умов для розвитку власної економіки, вагомим чинником структурних ринкових перетворень.

Дослідження розвитку національної системи митних органів свідчить, що цей процес не є (і об’єктивно не може бути) завершеним, адже відбувається постійне вдосконалення системи відповідно до суспільних та державних потреб. Автор вважає, що система митних органів, яка склалася в Україні з моменту проголошення незалежності, фактично діє й нині, а це демонструє її дієздатність і можливість пристосування до різних соціально-політичних і, насамперед, економічних трансформацій у країні та світі. Досить висока гнучкість системи митної служби в сучасних умовах її комплексного вдосконалення, на думку дисертанта, пов’язана із запровадженням у свою діяльність міжнародних норм та стандартів і обумовлена потребою ефективної реалізації митної політики держави.

У підрозділі 2.2 “Мета і завдання діяльності митних органів” автор, усвідомлюючи, що адміністративна діяльність митних органів України як органів виконавчої влади обумовлена метою, з якою вона здійснюється, розкриває головні сутнісні та якісні характеристики цієї діяльності з точки зору її кінцевого результату. З урахуванням предмету дослідження, у дисертації визначено як головну мету адміністративної діяльності митних органів на сучасному етапі розбудови соціально орієнтованої правової держави, так і специфічні цілі, пов’язані з участю у формуванні державної митної політики та її безпосередньою реалізацією.

Зроблено висновок, що досить високий ступінь узагальненості напрямків та наслідків діяльності унеможливлює нормативне закріплення мети діяльності митних органів у нормативних актах, що визначають їх правовий статус, на відміну від завдань, що висуваються перед митними органами. Разом з тим, розпливчастість юридичного закріплення завдань, вирішення яких покладається на митні органи, а іноді й їх невизначеність, як вважає автор, є одним із найслабших місць в організації та діяльності митних органів. Ця вада правотворчої техніки породжує проблему, пов’язану з визначенням функцій, установленням повноважень митних органів, функціонуванням механізму їх взаємодії між собою та з іншими суб’єктами митно-правового регулювання суспільних відносин. З огляду на це, автором формулюються конкретні пропозиції, що передбачають застосування єдиного підходу до нормативного закріплення завдань як усієї системи митних органів, так і окремих її складових. У цьому контексті було запропоновано нову редакцію відповідної статті МК України, в якій визначаються основні завдання митних органів.

У підрозділі 2.3 “Функції митних органів: поняття та класифікація” акцентується увага на тому, що з’ясування правової характеристики функцій митних органів, їх класифікації та розв’язання питання щодо нормативного закріплення функцій у відповідних правових актах має не тільки теоретичне, а й безпосереднє практичне значення, оскільки сприяє удосконаленню правового статусу митних органів, його нормативній регламентації, формуванню їх оптимальної внутрішньоорганізаційної структури та ефективності їх комплексної діяльності.

Дисертант відзначає фрагментарність досліджень, пов’язаних з питанням реалізації митними органами своїх функцій, та відсутність єдиного підходу до визначення поняття “функції митних органів”. Для з’ясування його змісту здійснено аналіз основних існуючих в юридичній літературі поглядів з досліджуваного питання та визначено ті ознаки, які науковці вважають суттєвими для характеристики змісту функції органу виконавчої влади. Використання комплексного підходу до дослідження функцій митних органів дозволило визначити останні як специфічні, відносно самостійні та якісно однорідні складові діяльності митних органів, які характеризуються цільовою спрямованістю на досягнення мети й завдань, що стоять перед ними. Вважаємо, що запропоноване визначення поняття вказує на істотні риси функцій, реалізація яких покладається на митні органи як органи виконавчої влади.

Визнання існування феномена множинності функцій державних органів, у тому числі й митних органів, спонукало автора до спроби з’ясувати критерії класифікації функцій та здійснити розподіл їх на види. Класифікуючи функції митних органів залежно від їх значення, виокремлено основні та допоміжні функції. Основні функції митних органів розкривають сутність управлінської діяльності митних органів та їх суспільне призначення, тобто це функції, для виконання яких, власне, й створено систему митних органів. До допоміжних функцій митних органів належать усі види діяльності внутрішньоорганізаційного та фінансово-господарського характеру.

Дослідивши функції, безпосередньо здійснювані митними органами, дисертант відзначає, що їхній перелік невичерпний і може розширюватися залежно від соціально-економічної та політичної ситуації в державі. Зіставлення та виявлення спільних рис і властивостей функцій дозволило виокремити такі узагальнені функції митних органів, як регулятивну, контрольну, економічну, фіскальну, охоронну і статистичну.

У підрозділі 2.4 “Компетенція митних органів у сфері реалізації митної політики” підкреслюється, що визначення компетенції системи митних органів та окремо взятого митного органу та її юридичне закріплення має важливе науково-практичне значення, оскільки відсутність чіткої регламентації прав і обов’язків митних органів та їх посадових осіб може призвести до порушення режиму законності, падіння рівня виконавської дисципліни, безвідповідальності за невиконання чи неналежне виконання своїх обов’язків та прийняті рішення. Формулюючи визначення поняття компетенції митних органів, автор виходив з того, що за своєю природою компетенція державних органів – це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенційних (або статусних) нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов’язків, тобто державно-владних повноважень.

Здійснивши аналіз кола питань, розв’язання яких є об’єктивною передумовою визначення компетенції як в цілому митної служби України, так і окремих митних органів, які знаходяться на різних організаційно-правових рівнях, автор дійшов висновку щодо об’єктивної потреби у прийнятті статусного закону, який би визначав мету, основні завдання митної служби України, митних органів як її невід’ємної складової, необхідні для реалізації їх функцій повноваження, принципи організації та діяльності, а також інші характеристики адміністративно-правового статусу. Своєю чергою підзаконні нормативні акти повинні визначати компоненти правового статусу, які є більш динамічними, як-от: окремі завдання, повноваження спеціального характеру, конкретні права і обов’язки тощо, а також конкретизувати та деталізувати положення, які визначені на законодавчому рівні. У дисертації містяться конкретні пропозиції до проектів таких правових актів.

У підрозділі 2.5 “Правове забезпечення діяльності митних органів: сучасний стан та шляхи реформування” аналізується чинне законодавство, що регламентує адміністративну діяльність митних органів та досліджується практика його застосування в процесі реалізації митними органами політики держави у сфері митно-правового регулювання.

Автором обґрунтовано доводиться, що від належного нормативного упорядкування діяльності митних органів і, зокрема, адміністративної діяльності, чіткості приписів, їх логічної узгодженості, відсутності колізій між ними, значною мірою залежить її ефективність та дієвість.

З огляду на той фактор, що правові засади здійснення митними органами своєї діяльності визначаються великою кількістю нормативно-правових актів, які створюють складну систему і відрізняються один від одного за багатьма ознаками – юридичною силою, суб’єктом правотворчості, порядком прийняття, набрання чинності та дії, специфікою врегульованих відносин, здобувачем проведено групування нормативних актів, що діють у сфері правового регулювання діяльності митних органів та здійснено їх аналіз. Дослідження висвітлило ряд проблем, які вимагають свого негайного розв’язання, а також дозволило авторові сформулювати власні пропозиції, реалізація яких дозволить підвищити рівень правової регламентації адміністративної діяльності митних органів. Важливим у цьому сенсі є приведення норм МК України у відповідність до сучасних потреб громадян, суб’єктів господарювання, держави, зменшення кількості та покращення якості підзаконних нормативних актів, що сприятиме реалізації громадянами та суб’єктами ЗЕД своїх прав та законних інтересів у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, підвищить ефективність діяльності митних органів щодо реалізації митної політики держави і відповідатиме тенденціям розвитку світової торгівлі.

Розділ 3 “Адміністративна діяльність митних органів у сфері реалізації митної політики держави” складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню адміністративної діяльності митних органів, яка спрямована на безпосередню реалізацію митної політики держави, з’ясуванню її правової природи, змісту, визначенню та характеристиці її основних ознак, формулюванню принципів адміністративної діяльності.

У підрозділі 3.1 “Поняття та основні ознаки адміністративної діяльності митних органів України” адміністративна діяльність митних органів характеризується як складна цілісна система, яка має свій зміст і структуру, є різновидом державно-владної діяльності органів виконавчої влади і охоплює широке коло суспільних відносин, що складаються як усередині самої системи митних органів, так і за її межами.

У дисертації обґрунтовується позиція, що реалізація митними органами своїх завдань та функцій вимагає використання різноманітних за характером, формами і методами засобів та способів впливу на суспільні відносини з метою їх упорядкування, які можуть бути виокремлені в групу як адміністративно-правові засоби. Діяльність митних органів, яка пов’язана з практичною реалізацією адміністративно-правових засобів, здійснюється, на думку дисертанта, в межах адміністративної діяльності.

На підставі проведеного аналізу наявних у теорії адміністративного права поглядів щодо сутності адміністративної діяльності, а також виходячи зі змісту норм законодавства, що регламентує діяльність митних органів, запропоноване авторське визначення поняття “адміністративна діяльність митних органів”.

Дисертантом акцентується увага на тому, що з одного боку, адміністративна діяльність митних органів охоплює правотворчу та індивідуально-розпорядчу діяльність, спрямовану на позитивне регулювання суспільних відносин у митно-правовій сфері відповідно до норм законів та інших нормативних актів. Складовими адміністративної діяльності в цьому сенсі є: підзаконне нормативне регулювання суспільних відносин, що здійснюється шляхом видання (прийняття) митними органами відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів підзаконних нормативних актів, направлених на встановлення загальних правил поведінки щодо невизначеного кола осіб; індивідуальне регулювання суспільних відносин відповідно до законів та правових актів вищестоящих державних органів, здійснюване шляхом видання (прийняття) митними органами розпорядчих правових актів та вчинення владно-розпорядчих дій щодо індивідуально визначених суб’єктів (громадян, суб’єктів господарювання), спрямоване на встановлення, зміну й припинення їх прав та обов’язків.

З іншого боку, адміністративна діяльність митних органів скерована на запобігання вчиненню порушень митних правил, їх виявлення та припинення, на забезпечення безпеки держави та суспільства. Автор доходить до висновку, що в цьому сенсі митні органи, здійснюючи цю діяльність, не управляють суб’єктами транскордонного переміщення, не регулюють їхню поведінку, а забезпечують охорону й захист прав і законних інтересів громадян та держави в цілому від протиправних посягань, від порушень з боку окремих суб’єктів переміщення, тому за своєю суттю ця діяльність має охоронний характер. Отже, адміністративна діяльність митних органів, у даному контексті, фактично є одним із основних напрямків забезпечення захисту економічних інтересів України, створення сприятливих умов для розвитку її економіки, захисту прав та інтересів громадян і суб’єктів господарювання, попередження та припинення протиправних дій, застосування до правопорушників заходів адміністративно-процесуального забезпечення та адміністративних стягнень.

Зроблено висновок, що в існуванні цих двох сторін адміністративної діяльності митних органів і полягає двоїстість її природи: здійснюючи управління в митно-правовій сфері, митні органи одночасно, а може, й перш за все, повинні забезпечувати в ній дотримання режиму законності та правопорядку.

Розглянувши ознаки адміністративної діяльності митних органів, дисертант характеризує не окремі її сторони чи аспекти, а комплексно, як єдине ціле явище, що складається з взаємообумовлених і взаємопов’язаних частин. Різноманітні зв’язки і відносини, що виникають між цими складовими, та породжувані ними властивості, які визначають їх як систему, забезпечують існування відносно самостійних закономірностей розвитку та функціонування адміністративної діяльності.

У підрозділі 3.2 “Принципи адміністративної діяльності митних органів” визначається поняття принципів адміністративної діяльності, їх риси, система та механізм практичного втілення в діяльність митних органів. Специфіка досліджуваного виду діяльності митних органів, якою є їх адміністративна діяльність, обумовлена не тільки спеціальним призначенням органів системи митної служби, що прямо випливає з аналізу завдань, які стоять перед ними, та виконуваних функцій, а й принципами, що виступають підґрунтям для її здійснення.

У роботі акцентується увага на важливості з’ясування питання щодо принципів адміністративної діяльності, їх системи та ролі, що випливає з розуміння їх автором як закономірностей розвитку, що знаходять своє відображення в основних засадах, теоретичних ідеях та положеннях, які лежать в основі цієї діяльності. Резюмовано, що принципи адміністративної діяльності митних органів є проявом та закріпленням закономірностей змісту адміністративної діяльності, визначають її сутність, характер та сприяють ефективній реалізації матеріальних і процесуальних норм, що містяться в митному законодавстві.

Запропонована спроба формулювання окремих принципів адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика здійснена з урахуванням того, що адміністративна діяльність митних органів є складовою управлінської діяльності органів виконавчої влади, яка переважно урегульована матеріальними адміністративно-правовими й адміністративно-процесуальними нормами та реалізується в митній сфері. Іншими словами, адміністративна діяльність митних органів − це єдність управлінської та спеціально юридичної діяльності, спрямованої на реалізацію матеріальних норм митного права. Тому в адміністративній діяльності митних органів можна виявити дію закономірностей двох типів: властиві управлінській та процесуальній діяльності і, відповідно, дві групи принципів.

Принципи адміністративної діяльності утворюють систему, в якій вони так чи інакше взаємопов’язані та взаємообумовлені. Автор дійшов висновку, що саме ця їх системність і передбачає використання в процесі здійснення адміністративної діяльності всієї сукупності принципів, окремих груп споріднених принципів і кожного окремо взятого принципу. Безперечно, виокремлення того чи іншого принципу із системи дає можливість чітко визначити роль кожного з принципів, що спрощує їх практичне використання.

Аналіз закономірностей здійснення митними органами адміністративної діяльності виконано з урахуванням вимог, що висуваються до процесу виявлення та формулювання принципів, дозволив виділити в системі принципів адміністративної діяльності митних органів дві групи: загальносистемні та організаційні, серед яких автор виокремив принципи побудови системи митних органів та принципи їх діяльності.

Запропонована для розгляду система принципів адміністративної діяльності митних органів не має вичерпного характеру і може бути доповнена іншими принципами. Проте в роботі автором встановлено та проаналізовано найбільш загальні закономірності, притаманні адміністративній діяльності митних органів на сучасному етапі. Дисертант вважає, що система принципів не залишається незмінною, вона доповнюється в міру вивчення об’єктивно, реально існуючих закономірностей та поглиблення знань про досліджуване явище, формуються нові принципи, які раніше не могли мати такого значення.

Розділ 4 “Форми та методи адміністративної діяльності митних органів” складається з п’яти підрозділів, в яких на підставі системно-структурного аналізу розкрито поняття форми адміністративної діяльності митних органів та здійснено їх класифікацію, досліджено систему методів адміністративної діяльності, що використовуються митними органами в процесі реалізації митної політики.

У підрозділі 4.1 “Форма адміністративної діяльності митних органів: поняття і структура” підкреслюється, що митні органи як провідні суб’єкти реалізації митної політики держави уповноважені на виконання значної кількості завдань, належне здійснення котрих пов’язується з використанням ефективних та дієвих засобів впливу як на громадян і суб’єктів господарювання, так і безпосередньо на працівників митної служби. Отже, тільки за умови раціонального поєднання зовнішньої та внутрішньої адміністративної діяльності митні органи будуть спроможні на високому рівні реалізувати своє призначення.

У роботі автор виходить з тих позицій, що адміністративну діяльність митних органів слід розглядати в діалектичній єдності змісту і форми. І якщо зміст дозволяє дослідити сукупність властивостей, внутрішніх елементів і процесів, що утворюють адміністративну діяльність, то способи організації, здійснення та зовнішнього виразу її змісту найповніше можуть бути розкриті через форму. У даному контексті в підрозділі проаналізовано зв’язок форми з методами діяльності, функціями митних органів та їх повноваженнями, акцентовано найбільш важливі та значущі ознаки форми адміністративної діяльності.

Досліджуючи форми адміністративної діяльності митних органів, автор виходив із дуалістичного розуміння форми діяльності, відповідно до якого пропонується розрізняти зовнішні та внутрішні прояви форми. Використання такого підходу дозволило авторові визнати форму адміністративної діяльності як певну структуру (сукупність компонентів). Така структурна побудова форми підтвердилась також виокремленням різноманітних її видів та підвидів.

Саме з урахуванням проаналізованих позицій розглянуто, наприклад, видання правових актів управління або вчинення матеріально-технічних операцій як зовнішніх проявів форми адміністративної діяльності митних органів. У свою чергу, до внутрішніх проявів форми діяльності, тобто способів організації, внутрішніх зв’язків між елементами її змісту, належатиме процесуальна (процедурно-процесуальна та процедурно-організаційна) форма адміністративної діяльності митних органів.

Використання такої наукової конструкції як юридична процесуальна форма дозволило авторові визначити своєрідність адміністративної діяльності митних органів. З’ясовуючи процедурно-процесуальний характер адміністративної діяльності митних органів, дисертант виходив із загальновизнаного в юридичній літературі розуміння процесуальної форми, відповідно до якого під процесуальною формою адміністративної діяльності митних органів слід мати на увазі сукупність однорідних процедурних вимог, що висуваються до учасників процесу, спрямованих на досягнення певного матеріально-правового результату. В результаті дослідження автор визначив та сформулював властивості, що характеризують процесуальну форму адміністративної діяльності митних органів.

Подальший аналіз внутрішньої (процесуальної) та зовнішньої форми адміністративної діяльності митних органів спонукав до висновку, що, крім відмінностей, вони мають і спільні риси. Основна з них полягає в тому, що внутрішню та зовнішню форми поєднує їх зв’язок зі змістом діяльності митних органів. Внутрішню й зовнішню форми не можна протиставляти одна одній. Внутрішня форма та існуючі зовні форми вираження діяльності митних органів тісно взаємопов’язані між собою і впливають одна на одну. У сукупності форми є відповідними способами організації, існування й зовнішнього виразу змісту діяльності митних органів.

У підрозділі 4.2 “Проблеми класифікації форми адміністративної діяльності митних органів та їх характеристика” акцентується увага на важливості теоретичного та практичного значення для усвідомлення сутності, призначення адміністративної діяльності митних органів класифікаційного розподілу форм її прояву.

В основу пошуку варіанту класифікації форм адміністративної діяльності митних органів дисертантом покладено характер наслідків її використання. Застосування даного критерію як основного дозволило серед процесуальних форм адміністративної діяльності митних органів виокремити правові (юридичні) та організаційні (неправові, фактичні) форми. Для більш повного розуміння сутності такого поділу форм адміністративної діяльності митних органів у ролі додаткового (уточнюючого) критерію, запропоновано використовувати також і ступінь їх правової регламентації. Значення такої класифікації форм діяльності митних органів полягає в тому, що вона акцентує увагу на ролі права як важливого засобу здійснення впливу на суспільні відносини, намагається пояснити як, яким чином митні органи використовують право для виконання своїх завдань і функцій. Зазначається, що концепція правових та організаційних форм діяльності є досить плідною: вона сприяє удосконаленню права як регулятора суспільних відносин, роль якого в розбудові правової, демократичної держави неухильно зростає.

Автор підтримує позицію, в основі якої – поділ форм діяльності державних органів, у тому числі й форм адміністративної діяльності митних органів, на правові та організаційні зовсім не означає будь-якого применшення, а тим більше заперечення організуючої ролі права в процесі унормування суспільних відносин. У цьому сенсі правові форми завжди є організаційними. Проте далеко не всі організаційні форми є правовими. До останніх належать лише ті, що обов’язково тягнуть за собою настання юридичних наслідків. Цим і викликана потреба в розмежуванні форм адміністративної діяльності на правові та організаційні.

Подальший поділ правової та організаційної форми адміністративної діяльності митних органів сприяв дослідженню специфічних видів їх діяльності відповідно до їх завдань і компетенції та вдосконаленню системи митної служби в цілому.

Відповідно до такого критерію, як відношення правових форм до діючої системи права, запропоновано розрізняти правотворчу діяльність митних органів та правозастосовну, яка поділяється на підвиди, а саме: регулятивну (оперативно-виконавчу), контрольну, правоохоронну, установчу та реєстраційно-дозвільну. Вважаємо, що запропонована конструкція правових форм адміністративної діяльності митних органів обумовлена самою логікою механізму митно-правового регулювання суспільних відносин, в якому безпосередніми суб’єктами здійснення юридичного впливу виступають митні органи, які знаходяться на різних організаційно-правових рівнях, але всі вони є результатом установчої діяльності спеціально уповноваженого органу виконавчої влади в галузі митної справи. Реальний юридичний вплив на інших учасників митних правовідносин, який забезпечує система митних органів, передбачає здійснення взаємопов’язаних та взаємообумовлених інших підвидів правозастосовної діяльності: регулятивної (оперативно-виконавчої), правоохоронної, контрольної, реєстраційно-дозвільної. У свою чергу, всі різновиди правозастосовної діяльності здійснюються з урахуванням і на підставі нормативних приписів, що встановлені в процесі відомчої правотворчості.

Змістовний аналіз адміністративної діяльності митних органів переконав у тому, що в межах організаційної форми діяльності може бути виокремлено два її підвиди: організаційно-регламентуючу та організаційно-ідеологічну діяльність.

Дослідивши процесуальні форми адміністративної діяльності митних органів, автор дійшов висновку, що вони використовуються як всередині системи митних органів – у процесі організації практичної реалізації повноважень, так і поза її межами – під час повсякденного безпосереднього впровадження в життя митної політики держави. Різновекторність використання форм діяльності дозволила здійснити їх класифікацію за таким критерієм, як мета їх використання чи спрямованість. Відповідно до цього критерію запропоновано виділяти внутрішньосистемну та зовнішньосистемну форми адміністративної діяльності митних органів.

Отже, автор підсумував, що адміністративна діяльність митних органів є складною за змістом і структурою. Однак усі види процесуальних форм цієї діяльності спрямовані на забезпечення національної безпеки держави, створення сприятливих умов для реалізації прав та інтересів громадян і суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності у сфері митних відносин, розвитку зовнішньоекономічних зв’язків та інтеграції вітчизняної економіки у світову економіку. Ефективність адміністративної діяльності митних органів значною мірою залежить і від раціонального та своєчасного поєднання різних її процесуальних форм.

У підрозділі 4.3 “Зовнішні прояви форми адміністративної діяльності як засоби реалізації митної політики” форми адміністративної діяльності митних органів досліджуються з точки зору на них як на певні дії суб’єктів управління, що мають відповідний зовнішній прояв, за допомогою якого реалізується їх управлінський вплив на об’єкти управління.

Запропонована в роботі класифікація зовнішніх форм адміністративної діяльності митних органів виходить за межі їх поділу на правові та організаційні (неправові, фактичні). Усі дії митних органів та їх посадових осіб відповідним чином згруповано, тобто об’єднано в певні однорідні групи за ознакою загальності, подібності їх зовнішнього прояву: видання правових актів управління, укладання адміністративних договорів, здійснення юридично значущих дій, здійснення організаційних заходів, виконання матеріально-технічних операцій. Така класифікація була обумовлена потребою глибшого з’ясування сутності форм діяльності митних органів, вона дозволила виявити ряд недоліків в організації їх діяльності, на усунення яких мають бути спрямовані зусилля науковців та практиків. Ті суттєві перетворення у формах діяльності митних органів, що відбуваються, зумовлені, насамперед, якісними змінами у змісті їх адміністративної діяльності. Зроблено висновок, що одним із напрямів удосконалення механізму реалізації митної політики держави потрібно вважати комплексний та системний розвиток форм адміністративної діяльності митних органів, що сприятиме підвищенню ефективності й дієвості виконуваних ними завдань та функцій.

У підрозділі 4.4 “Сутність та особливості методів адміністративної діяльності митних органів” автор наголошує на тому, що проблема методів управління, методів державного управління належить до найбільш актуальних та складних, якій у науковій літературі завжди приділялося достатньо уваги. Разом з тим, немає інших понять, які б уживалися так само неоднозначно та відрізнялися таким самим низьким ступенем визначеності, як ці. Саме це й обумовило потребу в дослідженні методів адміністративної діяльності митних органів.

У роботі здійснено аналіз методів діяльності як способів впливу митних органів на громадян та суб’єктів господарювання. Що ж стосується методів як способів організації роботи митних органів та способів розв’язання конкретних ситуацій, то вони були розглянуті в роботі лише побіжно. Дослідження методів показало: як, яким чином митні органи та їх посадові особи в процесі здійснення адміністративної діяльності вирішують поставлені перед ними завдання, пов’язані з участю у формуванні митної політики та її безпосередньою реалізацією. Відповідно до цього було визначено метод адміністративної діяльності як спосіб практичного здійснення завдань та функцій, що стоять перед митними органами. З’ясування змісту методу дозволило сформулювати відповідь на питання про те, якими способами найбільш дієво та раціонально можна досягти мети адміністративної діяльності. Методи визначають якісний бік адміністративної діяльності, а тому автор зробив висновок, що удосконалення методів означає підвищення ефективності діяльності.

У результаті проведеного дослідження дисертант дійшов висновку щодо діалектичної єдності методів та мети адміністративної діяльності. Мета обумовлює специфіку використовуваних методів, вибір методів певною мірою визначає реальність досягнення поставленої мети, у свою чергу методи вказують, яким чином досягається мета діяльності. Узагальнення та наукове осмислення теорії і практики діяльності митних органів сприяло можливості визначення рис, властивих методам адміністративної діяльності та їх змістовній характеристиці.

З огляду на те, що адміністративна діяльність митних органів здійснюється через використання значної сукупності різноманітних методів, обрання тих чи інших з них та їх практичне застосування обумовлені низкою факторів об’єктивного та суб’єктивного характеру, які були визначені та проаналізовані автором у своєму дослідженні. У роботі наголошується на тому, що обираючи методи діяльності, важливо визначити найбільш ефективні, раціонально поєднати їх для вирішення конкретних завдань. Разом з їх успішним застосуванням це, як вважає дисертант, стане запорукою оптимізації процесу адміністративної діяльності митних органів, сприятиме реалізації громадянами та суб’єктами своїх прав і законних інтересів у сфері митно-правового регулювання та, в цілому, втіленню в життя митної політики держави.

У підрозділі 4.5 “Класифікація методів, що застосовуються митними органами, їх види” акцентується увага на тому, що точне усвідомлення єдності та взаємозв’язку методів адміністративної діяльності, їх науково обґрунтована класифікація має вагоме значення для пізнання сутності та умов найбільш ефективного застосування методів.

З’ясувавши правову природу адміністративної діяльності, дисертант дійшов висновку, що їй як різновиду управлінської діяльності властиві, перш за все, загальні методи управління: переконання та примус. Встановлено, що в тому чи іншому співвідношенні вони використовуються в процесі реалізації будь-якої з функцій митних органів. Таке співвідношення методів випливає із суспільної природи нашої держави, конституційного принципу, відповідно до якого зміст і спрямованість діяльності держави визначаються правами та свободами людини, роллю і значенням переконання як основного фактора виховного впливу.

Зроблено висновок, що система методів адміністративної діяльності складається з двох рівнів. Перший охоплює загальні методи, що використовуються митними органами та їх посадовими особами при виконанні своїх завдань та реалізації функцій. Загальні методи характеризуються універсальністю, пов’язані з правовою та організаційною формою діяльності митних органів, поширюються як на правотворчу, так і на правозастосовну діяльність. Вони використовуються також у внутрішньоорганізаційних та зовнішньоорганізаційних правовідносинах у митно-правовій сфері. Другий рівень методів адміністративної діяльності митних органів охоплює спеціальні методи, що застосовуються при здійсненні митної діяльності. Спеціальні методи детерміновані специфікою митної діяльності, обумовлені особливостями митно-правових відносин, але є похідними від загальних методів, виникають, формуються на їх підґрунті, продовжують їхню дію у специфічній сфері діяльності. Вони прямо чи опосередковано обумовлені загальними методами. Отримані знання дають достатні підстави стверджувати: якщо елементи загальних методів адміністративної діяльності присутні у всіх ситуаціях, де діють митні органи чи їх посадові особи, то спеціальні методи застосовуються поза системою митної служби. Іншими словами, їх дія спрямована на громадян і суб’єктів господарювання.

Дисертант відзначає, що залежно від ступеня врахування в управлінському впливі з боку митних органів інтересів і правових можливостей громадян та суб’єктів господарювання розрізняються адміністративні та економічні методи адміністративної діяльності митних органів.

Розділ 5 “Пріоритетні напрямки удосконалення адміністративної діяльності митних органів” складається з двох підрозділів, в яких аналізується досвід реалізації митними адміністраціями зарубіжних країн митної політики, визначаються можливості його впровадження в Україні, з’ясовуються проблеми та перспективи модернізації митних органів на сучасному етапі державотворення з урахуванням світових тенденцій розвитку міжнародної торгівлі та потреб забезпечення її безпеки.

У підрозділі 5.1 “Міжнародний досвід реалізації митної політики: практика впровадження в Україні” обґрунтовано доводиться, що зростання обсягів міжнародної торгівлі, реструктуризації національної економіки, ускладнення зовнішньоекономічних зв’язків, забезпечення безпеки при здійсненні ЗЕД ставлять перед митною службою України нові завдання, вимагають від них запровадження нової стратегії в царині модернізації традиційно використовуваних форм та методів діяльності, спрямованих на реалізацію митної політики держави.

Наголошується, що в останні десятиріччя, особливо з кінця 90-х рр. ХХ – початку ХХІ ст., у рамках діяльності впливових міжнародних організацій, таких як СОТ, ВМО, ЮНКТАД, СБРР, МВФ, МТПП та інших, здійснюється активна робота щодо спрощення й уніфікації принципів і методів регулювання зовнішньої торгівлі, в тому числі форм та методів діяльності митних органів як структур, що безпосередньо реалізують митну політику своїх держав. З’ясовано, що серед системи міжнародних органів, покликаних забезпечувати координацію діяльності митних органів різних країн, надання їм технічної допомоги, підготовку спеціалістів у сфері митної діяльності провідне місце належить ВМО. Проаналізувавши діяльність ВМО, дисертант встановив, що основними напрямками модернізації діяльності митних адміністрацій є удосконалення існуючих митних процедур, методів визначення митної вартості, правил визначення походження товарів, гармонізованої системи опису й кодування товарів, правоохоронної діяльності та опрацювання інших, не менш важливих аспектів, пов’язаних з їх функціонуванням.

Зроблено висновок, що митна служба України бере ініціативну участь у роботі ВМО. Таке активне співробітництво національних митних органів зі своєю профільною міжнародною організацією має позитивні наслідки, насамперед у царині удосконалення та підвищення ефективності їх діяльності.

У контексті здійснюваного дослідження було звернуто увагу на такі моменти: актуальними залишаються проблеми, пов’язані з уніфікацією діяльності митних органів, метою якої є максимальне полегшення міжнародної торгівлі, прискорення товарообігу при забезпеченні в повному обсязі контрольних, фіскальних та правоохоронних функцій; удосконалення механізму здійснення митних операцій; розширення міжнародного співробітництва у сфері митної діяльності. Успішне вирішення окреслених проблем передбачає використання передового міжнародного досвіду реалізації митної політики. Його впровадження можливе лише за активної підтримки, технічної й методичної допомоги з боку ВМО.

У роботі автор дійшов висновку щодо обов’язковості запровадження в діяльність митних органів України сучасної моделі функціонування митних адміністрацій, що передбачена Рамковими стандартами безпеки та полегшення світової торгівлі, які були розроблені фахівцями ВМО, в тому числі й за участю представників Державної митної служби України, і яка ґрунтується на приписах Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур (Кіотська конвенція в редакції Протоколу 1999 р.). Оскільки Рамкові стандарти ВМО – це пакет з декількох взаємопов’язаних документів, що узагальнюють прогресивну практику та досвід країн, митні адміністрації яких найповніше відповідають потребам сьогодення і в яких знайшли своє відображення основні тенденції, пов’язані з формуванням та реалізацією сучасної митної політики, здійснено їх аналіз та визначено можливості їх впровадження в діяльність митної служби України. Обґрунтовано доводиться, що результати, які можна отримати внаслідок запровадження в діяльність митної системи України Рамкових стандартів ВМО, повною мірою відповідатимуть очікуванням, що мають стати наслідком модернізації адміністративної діяльності митних органів.

У підрозділі 5.2 “Сучасні тенденції та перспективи модернізації адміністративної діяльності митних органів” наголошується на тому, що система організації та діяльності митних органів, наявні механізми митного контролю та митного оформлення, взаємовідносини з національним виробником і його зарубіжними партнерами, що склалися на попередніх етапах державотворення і формування ринкової економіки, вже не відповідають постійно зростаючим обсягам експортно-імпортних операцій і транзитних перевезень товарів. Завдання, поставлені перед митною службою України – це перетворення митних органів у потужну спеціалізовану систему органів виконавчої влади, максимально адаптовану до реалій сьогодення, орієнтовану на ефективний захист інтересів громадян, суб’єктів господарювання і водночас на забезпечення дієвої реалізації митної політики держави. Дисертант дійшов висновку, що визначальним моментом для адміністративної діяльності в майбутньому мають стати партнерські стосунки з учасниками зовнішньоекономічних операцій, усебічне сприяння гуманізації та прискоренню процедур митного контролю і митного оформлення, удосконалення митного законодавства України відповідно до міжнародних вимог і стандартів.

Здійснивши аналіз практичної діяльності митних органів попередніх років, автор резюмував, що модернізація та перспективний розвиток системи митних органів мають проводитися з урахуванням пріоритету прав та законних інтересів громадян і суб’єктів господарювання, економічних перетворень та міжнародної, зокрема, європейської практики в галузі митно-правового регулювання суспільних відносин. З урахуванням цього в роботі визначено основні цілі розвитку та модернізації адміністративної діяльності митних органів.

У роботі дисертант дійшов висновку щодо існування нагальної потреби в ґрунтовних дослідженнях у сфері митно-правового регулювання суспільних відносин, діяльності митних органів, тарифного і нетарифного регулювання та інших, не менш важливих проблем у цій царині. Успішне розв’язання цих складних питань, як вважає автор, створить достатнє наукове підґрунтя для організаційно-правового забезпечення механізмів формування та реалізації національної митної політики і діяльності державних інституцій та інших суб’єктів митних правовідносин.