ПРОБЛЕМИ ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ ПЕРЕДВИБОРНОЇ АГІТАЦІЇ В УКРАЇНІ

Краткое содержание

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визна-чаються її зв’язок з науковими планами та програмами, мета і завдання, об’єкт і предмет, методи дослідження, наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, їх апробація, наведені дані щодо публікацій, структури й обсягу дисертації.

Розділ 1 «Історико-теоретичні аспекти проведення передвиборної агітації» складається з 4-х підрозділів, присвячених дослідженню природи передвиборної агітації, визначенню її сутнісних характеристик, розкриттю еволюції інституту передвиборної агітації в Україні, правовому регулюванню передвиборної агітації у зарубіжних країнах, розгляду обмежень її проведення.

У підрозділі 1.1. «Поняття і зміст передвиборної агітації: теоретико-правовий аспект» розкривається поняття і зміст передвиборної агітації як комплексної багатоелементної наукової категорії, представленої сукупністю цілісних, логічно оформлених, відносно самостійних, але разом з тим взаємопов’язаних і взаємообумовлених характеристик цього явища як конституційно-правового, соціально-філософського, політоло-гічного феномену, що має властивості універсальності, нормативності, соціальної значущості, цілеспрямованості.

На основі дослідження категорії передвиборної агітації автор зазначає, що поза увагою нормативістського підходу залишається величезний пласт наукових розробок. На сьогодні якісний стан вітчизняної юридичної науки зумовлює необхідність розширеного тлумачення поняття передвиборної агітації, доповнюючи цю конструкцію не лише юридичною складовою, а й філософською, політологічною, соціологічною та ін.

Зазначені підходи до розуміння передвиборної агітації не мають бути взаємовиключними, адже вони лише підкреслюють різні аспекти цього комплексного явища, фіксують увагу на різноманітних проявах його сутності, а в сукупності дають розгорнуте уявлення про передвибор-ну агітацію як складний і об’ємний інститут.

За допомогою комплексу підходів до аналізу організаційної структури передвиборної агітації виділені її базові елементи: строки проведення передвиборної агітації; її цілі; суб’єкти виборчого процесу; об’єкт, на який спрямована визначальна мета передвиборної агітації; виборчі технології (форми і методи передвиборної агітаційної діяльності, за допомогою яких об’єктивуються задані цілі); ресурсний потенціал суб’єктів передвиборної агітації.

Аналіз конституційно-правових норм дозволяє встановити, що передвиборна агітація та інформування не є єдиною стадією виборчого процесу й розрізняються за низкою критеріїв. Передвиборна агітація має чітко встановлені законом часові межі та конкретну мету – спонукати виборців до голосування чи неголосування за кандидата, список кандидатів від партії (виборчого блоку партій). Законодавчі строки інформування не обмежені, воно виходить далеко за межі виборчої кампанії та спрямовано на забезпечення гласності й відкритості виборчого процесу. Виділена низка факультативних факторів, що дозволяють ідентифікувати та розмежувати передвиборну агітацію й інформування: а) зміст (агітація відрізняється суб’єктивним змістом, а інформування – це виключно достовірна, об’єктивна, документально підтверджена інформація); б) суб’єкти впливу (передвиборна агітація спрямована виключно на осіб, які є носіями активного виборчого права, а інформування має значно більш широку аудиторію з відкритим переліком суб’єктів сприйняття інформації).

Виходячи із зазначеного, автор доводить, що одна із стадій виборчого процесу повинна бути окреслена як «Передвиборна агітація» без включення сюди процедур із інформаційного забезпечення виборів та (чи) інформування виборців.

Обґрунтована теза про те, що як суб’єкти, що реалізують цілі передвиборної агітації, виступають суб’єкти виборчого процесу (виборці, виборчі комісії, партії (блоки партій), що висунули кандидатів у депутати, кандидати у депутати), об’єктом, на який впливають суб’єкти, є свідомість виборців. Зміст відносин при проведенні передвиборної агітації становлять права і обов’язки суб’єктів щодо здійснення інформаційної діяльності з метою спонукання виборців голосувати певним чином.

На основі аналізу співвідношення понять «політичної агітації» та «передвиборної агітації» обґрунтовується висновок про те, що передвиборна агітація має всі ознаки агітації політичної. Однак об’єктом її впливу виступає не населення в цілому, а лише виборці, тобто особи, які володіють активним виборчим правом. Більш вузьким є й коло суб’єктів, які беруть участь у передвиборній агітації. Якщо види, форми і методи передвиборної агітації ре­гулюються виборчим законом, то політична агітація в цілому не має спеціальної прямої правової регламентації. Роз-межовуючи ці терміни, автор підкреслює, що для політичної агітації, на відміну від передвиборної, не існує обмежень щодо фінансування, обсягу ефірного часу, суб’єктів здійснення тощо.

У підрозділі 1.2. «Правове регулювання передвиборної агітації у зарубіжних країнах» автор звертає увагу на необхідність використання Україною позитивного зарубіжного досвіду правового регулювання передвиборної агітації як основоположної стадії виборчого процесу.

Зазначається, що передвиборна агітація в зарубіжних країнах має різне правове закріплення, однак її вихідні положення переважно ґрунтуються на конституційних нормах, що регулюють політичні права і свободи громадян із урахуванням міжнародно-правових стандартів у цій сфері. Як правило, конституції встановлюють необхідність більш детального правового регулювання виборчого процесу та його стадій шляхом видання спеціальних законів. При цьому в окремих країнах (Франція, Бельгія, Аргентина, Камерун, Єгипет, Білорусь, Молдова, Азербайджан) правова регламентація виборчих процедур здійснюється на рівні виборчих кодексів; в інших (Іспанія, Мексика, Польща, Австрія, Італія, Україна, Росія та ін.) – виборче законодавство не має уніфікованої структури, а охоплює комплекс норм різної галузевої належності. Тому у деяких випадках правове регулювання передвиборної агітації здійснюється в законах про політичні партії, ЗМІ або про виборче право. Наприклад, у Мексиці ці питання регламентуються Федеральним законом «Про політичні організації та виборче право», в Австрії – Федеральним законом «Про завдання, фінансування та передвиборну агітацію політичних партій». Однак у більшості країн правила проведення передвиборної агітації визначаються спеціальними розділами чи статтями виборчих законів.

На основі аналізу правового регулювання передвиборної агітації зроблено висновок про її досить стислий виклад у країнах західної демо-кратії, зважаючи на усталену практику проведення виборчих кампаній, відмічається, що встановлення чітких правил ведення виборчої кампанії є актуальним у державах, які не мають тривалих електоральних традицій.

Достатня увага приділяється аналізу строків проведення перед-виборної агітації, її суб’єктів, обмежень у проведенні, змісту агітаційних матеріалів, порядку надання ефірного часу та друкованої площі для передвиборної агітації, її фінансування, контролю і відповідальності за зміст передвиборної агітації, механізмів запобігання порушенням у процесі агітації публічними органами, порядку реагування кандидата на появу у ЗМІ неточних або таких, що дискредитують його, відомостей, спростування недостовірних відомостей про суб’єктів виборчого процесу.

На думку автора, в Україні порівняно із зарубіжними країнами гостро стоїть питання розподілу безкоштовного ефірного часу між пар-тіями (блоками), кандидатами на виборні посади залежно від підтримки їх виборцями на попередніх виборах, введення у законодавство положень щодо обмеження фінансування передвиборної агітації, зловживання свободою масової інформації, кодифікації виборчого законодавства.

Підрозділ 1.3. «Еволюція інституту передвиборної агітації в Україні» присвячено детальному вивченню та виявленню особливих рис, притаманних передвиборній агітації в різні історичні проміжки часу. Хоча правове регулювання цього феномену відбулося тільки на початку XX ст., історії України відомі окремі елементи застосування агітаційних заходів у процесі демократичного формування владних органів у попе-редній період. І це зрозуміло, оскільки вибори як фундаментальний демократичний інститут тісно пов’язані зі сферою реалізації політичних прав і свобод громадян, які можуть отримати своє правове оформлення лише за наявності стійких юридичних зв’язків між особою і державою. А ефективна реалізація цих прав можлива лише за умов визнання державою певного рівня свободи особи, рівно, як і усвідомлення та прийняття особою своєї ролі громадянина. Рівень реальної участі й активності широкого кола громадян у виборчому процесі є найважливішим показником розвиненості партнерських відносин держави і суспільства. Тому вести мову про передвиборну агітацію як вільну, конкурентну і забезпечену державою форму вияву політичної самодіяльності населення можна лише починаючи з офіційного визнання й оформлення цього інституту як само-стійного структурного елемента виборчого права.

У процесі розвитку та практики реалізації передвиборної агітації як самостійного правового інституту на вітчизняних теренах можна виділити кілька періодів: 1) 1905–1917 рр. – початок офіційного визнання і фор-мування засад передвиборної агітації як перша спроба запровадження парламентарної моделі в царській Росії; 2) 1917–1991 рр. – радянський період, у якому вирізняються такі етапи: а) 1917–1936 рр. – відсутність правового регулювання передвиборної агітації та її фактичне здійснення в умовах формування виборчого права на принципах диференціації виборців і кандидатів за класово-майновою ознакою; б) 1937–1977 рр. – початок нормативного оформлення агітації та розвиток форм її здійснення в умовах керівництва цим процесом комуністичної партії за відсутності конкурування різних кандидатів, свободи слова та свободи ЗМІ; в) 1977–1987 рр. – конституційне закріплення права агітації, законодавче розширення форм агітації, прав учасників виборчих перегонів, їх можливості впливати на перебіг виборчої кампанії за умов відсутності реальних механізмів реалізації законодавчих норм; г) 1988–1990 рр. – зміна правил проведення передвиборної агітації, демократизація виборчого процесу в період політики «перебудови» та перехідного пострадянського законодавства; 3) 1991 р. – і дотепер – період незалежності України –перманентний процес створення комплексу правових норм щодо всебічного регулювання передвиборних процедур в умовах модернізації виборчого права та виборчої системи.

Підрозділ 1.4. «Правове регулювання обмежень проведення передвиборної агітації» присвячено всебічному дослідженню обмежень у проведенні передвиборної агітації та наведенню їх класифікації.

Аналіз виборчого законодавства дозволяє зробити висновок, що правове регулювання передвиборної агітації в сучасних зарубіжних країнах здійснюється не тільки через встановлення принципів, строків, суб’єктів, форм і методів її проведення, а й шляхом закріплення заборон і обмежень у здійсненні агітаційної діяльності, відповідальності за її порушення. При цьому за те саме порушення може наставати як відпові-дальність, передбачена виборчим законодавством, так і кримінальна, адміністративна, цивільно-правова й дисциплінарна.

Обмеження проведення передвиборної агітації, встановлені вітчизняним і зарубіжним законодавством про вибори, можна умовно розподілити на групи: 1) за суб’єктами; 2) за місцем проведення агітації; 3) за змістом агітації; 4) за способом агітації; 5) за часом проведення агітації.

Пропонується закріплення особливого режиму проведення політичної агітації за певний період до початку виборчих кампаній. Обґрунтовується пропозиція щодо встановлення у виборчому законодавстві граничного обсягу власних коштів, які громадянин міг би витратити при реалізації свого права на агітацію, що є більш розумним, ніж пряма заборона на проведення агітації за власний кошт.

Піддаються аналізу проблемні питання щодо використання «адмін-ресурсу» у виборчому процесі, «прихованої реклами» провладних сил у ЗМІ, розповсюдження завідомо недостовірних (неправдивих) відомостей про кандидатів на виборні посади, незаконних (підробних чи анонімних) агітаційних матеріалів, підкупу виборців тощо.

Наголошується на тому, що за наявності достатньо розширеного закріплення обмежень у проведенні передвиборної агітації сьогодні відсутня чітка система заходів відповідальності за їх порушення, узгодженість між виборчими законами та іншими нормативними актами в цій сфері, що зумовлює відсутність ефективного, оперативного механізму реагування на порушення виборчих прав громадян.

Розділ 2 «Форми і засоби передвиборної агітації в Україні» містить 4 підрозділи, в яких досліджуються питання порядку проведення передвиборної агітації, а саме – конкретні форми і засоби її здійснення, що, на думку дисертанта, є найважливішим завданням для розуміння сутності агітаційної діяльності і самого феномену передвиборної агітації.

Розкривається поняття форм передвиборної агітації як зовнішніх проявів виборчих дій і процедур, що здійснюються уповноваженими суб’єктами з метою спонукання виборців до голосування чи неголосування за тих чи інших кандидатів (списки кандидатів). Стверджується, що засоби (методи) передвиборної агітації, на відміну від форм, дають уявлення про внутрішній, змістовний бік даного виду діяльності, її цільове спрямування. Під методами передвиборної агітації автор розуміє прийоми і способи досягнення агітаційного результату в межах виборчого процесу.

У підрозділі 2.1. «Безпосереднє спілкування з виборцями як форма передвиборної агітації» розглядається специфіка правового регулювання та значення безпосереднього спілкування з виборцями у системі форм передвиборної агітації.

Форма безпосереднього спілкування надає можливість виборцям поставити питання щодо передвиборної програми кандидатів, отримати відповідь щодо їх думки з нагальних питань розвитку країни, оцінити ділові та особисті якості, що є подією для виборця та якнайбільше дає уявлення про особу кандидата на виборну посаду, а отже, ця форма служить залученню активних членів команди партій (блоків, кандидатів) – суб’єктів виборчого процесу.

Обґрунтовується важливість та необхідність законодавчого закріплення правового механізму застосування форми зустрічей із виборцями як окремої форми передвиборної агітації. Зокрема, мають бути врегульовані строк попередження виборчої комісії про час і місце проведення таких зустрічей, форма повідомлення, види приміщень, які надають органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування для таких заходів, дотримання рівних умов щодо надання приміщень різних форм власності.

Підрозділ 2.2. «Масові акції як форма передвиборної агітації» містить аналіз форм передвиборної агітації, які можна віднести до масових акцій, як: проведення мітингів, походів, демонстрацій, пікетів, концертів, вистав, спортивних змагань тощо. Аналізуються питання порушень встановленого порядку організації або проведення масових заходів та відповідальності, передбаченої за такі порушення.

Звертається увага на гостру необхідність прийняття Закону про масові заходи, відсутність якого не лише спричиняє труднощі у регламентації форм передвиборної агітації, правозастосовній діяльності, а й негативно впливає на стан додержання прав і свобод громадян.

У Конституції відсутня вказівка на те, що під час виборчої кампанії загальні вимоги до проведення масових заходів не застосовуються, а тому масові акції, що проводяться у формі передвиборної агітації, на думку автора, повинні регулюватися як Законом про такі акції, так і виборчим законодавством. У свою чергу, зміст розділів, присвячених передвиборній агітації, у виборчих законах має бути приведений у відповідність із Законом про масові акції.

У підрозділі 2.3. «Проведення передвиборної агітації із застосуванням ЗМІ. Політична реклама» наголошується на тому, що під час виборчого процесу в Україні, крім функції інформування виборців про хід виборчої кампанії, через ЗМІ проводиться передвиборна агітація як вирішальна частина виборчого процесу. Однак практика показує, що маніпуляція суспільною свідомістю та громадською думкою відбувається саме завдяки існуванню сучасної інформаційно-телекомунікаційної структури і розвиненої системи ЗМІ. Тому передвиборне інформування про хід передвиборного змагання та про його учасників має бути збалансованим, безстороннім, відповідати вимогам виборчих законів. Обґрунтовується необхідність більш чіткого нормативного врегулювання відносин щодо створення та поширення власних програм і телепередач ЗМІ – насамперед телерадіокомпаній.

У контексті удосконалення правового регулювання проведення передвиборної агітації із застосуванням ЗМІ пропонується: а) прискорити роздержавлення державних телерадіоорганізацій та створити на їх базі суспільне телерадіомовлення; б) посилити незалежність і повноваження Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення; в) підвищити прозорість структури власності ЗМІ, аби громадськість знала про справжніх власників друкованих і аудіовізуальних ЗМІ; г) розширити перелік санкцій, які можуть бути застосовані до тих ЗМІ, що порушують вимоги виборчого законодавства.

Стверджується, що для попередження випадків зловживання правом на передвиборну агітацію у ЗМІ необхідно звернутися до позитивного досвіду зарубіжних країн, особливо щодо здійснення передвиборної агітації із використанням ЗМІ посадовцями, які одночасно є кандидатами на виборні посади.

Пропонується авторське визначення політичної реклами; обгрунтовується, що у законодавстві України знайшла регулювання тільки політична реклама на телебаченні, радіо та в газетах, але кандидат на виборну посаду чи партія (блок) – суб’єкт виборчого процесу можуть використовувати у передвиборній агітації й інші форми політичної реклами, які, на відміну від врегульованих форм, не мають обмежень обсягу. Це може бути різна поліграфічна продукція, яка є достатньо ефективною завдяки оперативній доставці виборцям, відносно недорогою порівняно з вартістю ефірного часу та газетної площі, може розповсюджуватися в різні способи.

У підрозділі 2.4. «Шляхи удосконалення виборчого законо-давства України щодо порядку проведення передвиборної агітації» окреслюються напрями оптимізації вітчизняного законодавства про вибори в частині передвиборної агітації, зокрема щодо: а) підвищення ефективності правового регулювання (уніфікація законодавчого регулювання поняття, форм і засобів, порядку проведення передвиборної агітації за різними видами виборів; забезпечення стабільності правового регулювання виборчого процесу; здійснення регламентації новітніх форм і засобів проведення передвиборної агітації); б) покращення якості норм виборчого законодавства; в) посилення гарантій забезпечення дотримання прав і свобод суб’єктів виборчого процесу, рівності кандидатів і політичних партій у проведенні агітаційних заходів; г) приведення національного законодавства про вибори та політичні партії у відповідність до стандартів Групи держав Ради Європи з протидії корупції (GRECO) в частині фінансування партій і виборчих кампаній; д) посилення відповідальності за порушення виборчого законодавства щодо передвиборної агітації; е) підвищення рівня правової культури, посилення просвітницької діяльності; ж) удосконалення системи професійної підготовки членів виборчих комісій тощо.

З метою зниження впливу на суспільну думку негативних перед-виборних технологій обґрунтовується необхідність розробки і підписання Хартії етичних принципів участі у передвиборній агітації політичних консультантів та інших суб’єктів виборчого процесу. Крім того, постає потреба в ухваленні концепції роздержавлення ЗМІ, одним із напрямків якої має бути заборона органам державної влади та місцевого самоврядування, підприємствам із бюджетним фінансуванням засновувати ЗМІ, окрім офіційних інформаційних видань та web-сайтів в Інтернеті. Система суспільних та громадських ЗМІ контролюватиметься суспільством через наглядові громадські органи і фінансуватиметься ним через спе-ціальні податки чи абонплату.

Наголошується на необхідності розвитку такої перспективної форми передвиборної агітації, як теледебати, оскільки вони є вкрай важливими, якщо мова йде про демократичні вибори.

Останні електоральні цикли характеризуються появою та стрімким розвитком форм і методів передвиборної агітації, заснованих на сучасних інформаційних технологіях (Інтернет, мобільні телефони). Разом з тим їх вплив на електоральний процес є суперечливим, оскільки, з одного боку, вони стимулюють інтерес до технологічного змісту процедури виборів, сприяють розширенню інформаційного простору виборчої кампанії, з другого – дія цього каналу обмежена специфікою користувачів цих інформаційних послуг, а також невідповідністю основним вимогам, що пред’являються до підготовки агітаційних матеріалів.

Шлях повного законодавчого регулювання діяльності в Інтернет є безперспективним. Це визнають у багатьох країнах. Однак окремі положення вітчизняних законів про вибори встановлюють обмеження щодо ведення передвиборної агітації, які стосуються не лише ЗМІ, а й системи Інтернет. При цьому на законодавчому рівні потребує вирішення, зокрема, питання щодо того, хто несе юридичну відповідальність за зміст інформаційного наповнення Інтернет-ресурсів та щодо порядку доказування (засвідчення) факту розміщення інформації на певному Інтернет-сайті. Це питання можна вирішити, якщо платні послуги при проведенні кандидатом агітації через Інтернет будуть оплачені за рахунок коштів його виборчого фонду.

Для проведення передвиборної агітації можливе використання і таких форм мобільного зв’язку, як SMS та MMS-послання. Як вбачається, масова розсилка таких послань повинна відбуватися за договором між кандидатом чи партією (блоком) та оператором мобільного зв’язку з оплатою з виборчого фонду.