Радик І.Л. Правові проблеми екологічного ліцензування

Краткое содержание

У вступі обгрунтовується актуальність теми дослідження, ступінь її розробленності у вітчизняній і зарубіжній еколого – правовій літературі, визначаються мета і задачі дослідження, його методологічна і теоретична основа, відображується наукова новизна роботи, формулюються основні положення, які виносяться на захист, підкреслюються теоретичне і практичне значення, апробація ; впровадження результатів дослідження в практику.

Розділ перший “Загальна правова характеристика екологічного ліцензування” складається із чотирьох підрозділів, присвячених дослідженню поняття і змісту екологічної ліцензії, проблемам формування в екологічному законодавстві інституту еколого – правового ліцензування, суб’єктам такого ліцензування, їх правам і обов’язкам. Аналізуються принципи еколого – правового ліцензування.

У підрозділі 1.1 “Поняття і зміст еколого – правової ліцензії” автор, аналізуючи історію виникнення ліцензійних відносин та їх правову природу, відмічає, що термін “ліцензія”, походить від латинського слова “licentia”, яке в перекладі означає дозвіл, що видається на певний вид діяльності у сфері торгівлі, банківської діяльності чи промислів. Широке використання цього терміна в законодавстві України слід пов’язувати з прийняттям 7 лютого 1991 року Закону України “Про підприємництво”, а також з прийнятими протягом 1991 – 1992 р.р. законами України “Про підприємства”, “Про інвестиційну діяльність”, “Про аудиторську діяльність” та деяких інших.

Уперше термін “ліцензія” з’явився в екологічних нормативно – правових актах, які регламентують порядок здійснення полювання на окремі об’єкти тваринного світу. Однак у них зазначений термін застосовується для позначення одного із численних документів, що підтверджують право здійснювати добування відповідних видів тварин, –об’єктів полювання.

Що стосується ліцензії як еколого – правової категорії, при наявності якої виникає суб’єктивне право на використання природних ресурсів, то в екологічному законодавстві вона з’явилася у зв’язку з прийняттям 27 липня 1994 року Кодексу України про надра, де передбачено, що ліцензування діяльності по використанню надр – це єдиний порядок надання спеціальних дозволів (ліцензій) на користування ділянками надр з відповідною метою.

В подальшому спеціальні дозволи (ліцензії) як підстави винекнення суб’єктивного права, були передбачені в екологічному законодавстві відносно користування джерелами мінеральних вод, а також поводження з небезпечними для довкілля відходами.

На думку автора термін “спеціальні дозволи (ліцензії)”, які застосовуються в екологічному законодавстві слід розглядати як “екологічну ліцензію”.

У дисертації проаналізовані наукові визначення поняття “екологічна ліцензія”, що наводяться у працях вчених – правознавців Російської Федерації, Республіки Бєларусь та деяких інших країн (В.В. Петрова, М.М. Бринчука, В.Д. Єрмака, А.Я. Сухаревої, С.А. Балашенка, Д.М. Демичева та інших).

Автор вважає, що екологічна ліцензія є різновидом дозволів на користування природними ресурсами. Однак між ними є певні відмінності, обумовлені характерними ознаками. До ознак екологічної ліцензії належать: а) вона видається на конкурсній основі; б) встановлює екологічні вимоги та обмеження; в) в ній відсутня індивідуалізація об’єкта природи, на експлуатацію якого вона видається; г) може видаватися на ті види діяльності, які не пов’язані з використанням природних ресурсів, але впливають на якість довкілля.

Під екологічною ліцензією розуміється офіційний документ, який видається на конкурсній основі і посвідчує суб’єктивне право на експлуатацію неіндивідуалізованих у встановленому законом порядку об’єктів природи або здійснення іншої діяльності, яка безпосередньо впливає на стан довкілля і екологічну безпеку.

Автором досліджено зміст екологічної ліцензії.

У підрозділі 1.2 “Проблеми формування інституту еколого – правового ліцензування” розглядається питання про систему правових норм (як матеріального, так і процесуального характеру), що регулюють суспільні відносини у сфері ліцензування діяльності по використанню природних ресурсів і охороні довкілля. Докладно аналізуються становлення і розвиток у рамках екологічного права інституту еколого – правового ліцензування.

На думку автора, правові норми, що регулюють суспільні відносини у сфері ліцензування діяльності по використанню природних ресурсів і охороні довкілля, формують один із самостійних інститутів екологічного права – інститут екологічного ліцензування. Він є новим для екологічного права і повинен входити як складова частина в комплексний інститут екологічного права – інститут права природокористування.

Інститут екологічного ліцензування, який формується в рамках екологічного права, покликаний забезпечити регулювання певного виду екологічних суспільних відносин, що виникають у зв’язку з екологічною діяльністю по використанню надр, джерел мінеральних вод, поводженню з небезпечними відходами, а у деяких випадках по здійсненню окремих видів користування об’єктами тваринного світу (полювання). І хоча норми екологічного прав, що регламентують окремі види екологічних правовідносин, не у всіх випадках повно і однаково встановлюють правовий режим ліцензування екологічної діяльності, разом з тим це коло суспільних відносин має єдину правову природу у вигляді певної юридичної регламентації.

Не викликає сумніву, що першоосновою для виникнення інституту екологічного ліцензування стали прийняття Закону України “Про підприємництво” та передбачене ним ліцензування окремих видів діяльності. Все це свідчить про глибинну природу даного інституту права, для якого характерна цілісна різнорідність юридичних прийомів впливу на предмет правового регулювання.

Правові інститути як головні структурні підрозділи галузі отримують зовнішнє особоблене закріплення в системі законодавства. Іноді правовий інститут закріплюється в окремому нормативному юридичному акті. Більшість правових інститутів закріплюються у вигляді самостійних структурних підрозділів кодифікованного нормативного акту – глави чи розділу. Передбачається, що сукупність правових норм інституту еколого-правового ліцензування займе самостійне місце в уніфікованному екологічному нормативно-правовому акті, Екологічному кодексі України, в розділі “Використання природних ресурсів”.

На думку автора, становить чималий науковий і практичний інтерес питання про відмежування інституту екологічного ліцензування від інших, схожих з ним інститутів, що містяться в законодавстві про підприємницьку діяльність і опосередковано регулюють екологічні суспільні відносини.

В юридичній літературі екологічна сиртифікація розглядається як діяльність спеціальних органів по підтвердженню відповідності сертифікованного об’єкта (продукції, технологічні процеси, відходи виробництва і споживання, природні ресурси, екологічні послуги) пред’явленним до нього екологічним вимогам.

В патентному праві ліцензування виступає засобом передання та набуття технологій, т.і. надання дозволу власником зареєстрованного винаходу, корисної моделі, промислового зразку, товарного знака, або знаку обслуговування іншій особі на здійснення відповідної діяльності по реалізації належних їй виключних прав. Юридичний документ, який засвідчує дозвіл на використання об’єкта власності, називається ліцензійним договором (ліцензією), суб’єктами якого виступають ті самі суб’єкти, що і при отриманні ліцензії.

У дисертації докладно досліджені правові інститути сертифікації та патентного ліцензування, а також проаналізовані критерії відмежування від них інституту екологічного ліцензування.

У підрозділі 1.3 “Суб’єкти еколого – правового ліцензування, їх права і обов’язки” відмічається, що проблема суб’єктного складу правовідносин у сфері екологічного ліцензування ще не була предметом дослідження у юридичній літературі.

Автор додержується концепції загальної теорії права, згідно з якою суб’єктами правовідносин визначаються юридичні і фізичні особи, які відповідно до законодавства можуть бути носіями суб’єктивних прав і юридичних обов’язків. Конкретне визначення кола суб’єктів відповідного виду правовідносин є завданням тих чи інших галузей законодавства.

У дисертації зазначається, що наявність у певних осіб ліцензійної правосуб’єктності свідчить про те, що такі особи є суб’єктами правовідносин у сфері ліцензування і належать до першої групи суб’єктів – безпосередньо зацікавленних у реалізації своїх інтересів.

Другу групу суб’єктів правовідносин у сфері екологічного ліцензувння складають державні органи, наділені владними повноваженнями, в тому числі й щодо видачі зацікавленним суб’єктам екологічних ліцензій.

Це центральні органи виконавчої влади, до яких відносяться: Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство аграрної політики України, Державний комітет України по водному господарству, Державний комітет України по земельним ресурсам, Державний комітет лісового господарства України.

У відповідності до Указу Призидента України від 15 грудня 1999 року “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” Міністерство екології та природних ресурсів України було створено на базі Міністерства охорони навколишнього природного середовища і ядерної безпеки України, Комітету України з питань геології та використання надр, а також деяких інших комітетів, які ліквідувались.

Таким чином, в даний час в системі центральних органів виконавчої влади, що здійснюють управління в області використання природних ресурсі і охорони навколишнього природнього середовища є відсутнє в якості самостійного структурного підрозділу (міністерства або державного комітета) орган, який здійснює функції управління в сфері надрокористування, де вперше в екологічному законодавстві була передбачена ситема екологічного ліцензування

У дисертації проаналізовані права і обов’язки суб’єктів, безпосередньо зацікавлених у реалізації своїх інтресів, та суб’єктів, що належать до державних органів, які наділені владними повноваженнями. Вносяться пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання діяльності суб’єктів еколого – правового ліцензування.

Підрозділ 1.4 “Принципи еколого – правового ліцензування” присвячений дослідженню основних засад, що характеризують еколого-правове ліцензування як інститут екологічного законодавства.

На думку автора, принципи правового регулювання екологічного ліцензування належать до різновиду галузевих принципів екологічного права. З огляду на аналіз наукових досліджень принципів екологічного права (В.І. Андрейцев, Ю.С. Шемшученко, Л.Л. Чаусова) у дисертації запропоновано виділити такі принципи еколого – правового ліцензування: адміністративно – правовий характер екологічного ліцензування; наявність екологічного фактора як елемента екологічного ліцензування; забезпечення екологічної безпеки; встановлення обмежень і граничних обсягів використання природних ресурсів; додержання екологічних стандартів і нормативів; терміновість екологічного ліцензування та деякі інші.

Автором проведена всебічна характеристика кожного з наведенних у роботі принципів еколого – правового ліцензування.

Так, принцип адміністративно-правового порядку виникнення екологічного ліцензування визначає дозвільну систему надання природних ресурсів в користування.

Зміст принципу наявності екологічного фактора, як елемента екологічного ліцензування, обумовлено та визначено специфікою екологічної сфери – наявністю природних ресурсів і в цілому навколишнього природного середовища, як об’єктивно існуючого і незалежного від волі і свідомості людини реальності.

Визначення змісту принципа екологічної безпеки в данний час стає особливо актуальним у зв’язку з виникненням багатьох проблем, що впливають на стан навколишнього природного середовища та здоров’я людини. Так, до негативних екологічних наслідків приводять недостатньо продумане розміщення, будівництво та експлуатація АЕС, затоплення цінних сільськогосподарських угідь, загибель тваринного та рослинного світу, зміна клімату, визванного потеплінням на планеті.

Принцип встановлення обмежень та граничних об’ємів використання природних ресурсів в процесі екологічного ліцензування – важливий елемент раціонального та комплексного використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища. Зміст наведеного принципа полягає в ліцензуванні природокористування, тобто в обмеженні та граничних об’ємах використання природних ресурсів і забрудненні навколишнього природного середовища.

Суттєве значення для правового регулювання екологічного ліцензування має принцип дотримання екологічних стандартів та нормативів, оскільки тільки при обов’язковому дотриманні правових приписів відповідними суб’єктами можна досягнути екологічної рівноваги.

Розділ другий “Правове регулювання екологічного ліцензування” складається із трьох підрозділів, присвяченних дослідженню питань процедури здійснення екологічного ліцензування, ліцензування діяльності по використанню надр та інших природних ресурсів, а також удосконалення регулювання суспільних відносин, що виникають у відповідній сфері.

У підрозділі 2.1 “Поняття провадження по здійсненню еколічного ліцензування” дисертант підкреслює, що наявності тільки матеріально – правових норм з питань ліцензування недостатньо для того, щоб цей інститут права успішно функціонував. Необхідні також норми, які забезпечують його життєздатність. Цю функцію виконують еколого – процесуальні норми, за допомогою яких реалізуються матеріальні норми інституту екологічного ліцензування.

Аналізуючи існуючі в юридичній літературі поняття провадження екологічного ліцензування (В.В. Петров, М.М. Бринчук), автор не погоджується з запропонованними визначеннями і вважає, що його слід розглядати як самостійну частину екологічного процесу, а також еколого – процесуаьного права взагалі.

Під провадженням по здійсненю екологічного ліцензування пропонується розуміти діяльність спеціально уповноваженних на те державних органів управління у сфері екології та інших суб’єктів права в рамках матеріальних і процесуальних норм, спрямовану на виникнення у зацікавленних осіб суб’єктивного права користування природними ресурсами, їх відтворення, а також охорону довкілля.

У підрозділі 2.2 “Стадії провадження по здійсненню екологічного ліцензування” критично аналізуючи запропоновані в юридичній літературі стадії цього провадження (В.В. Круглов, М.М. Бринчук), автор пропонує наступні: а) порушення клопотання про надання екологічної ліцензії; б) розгляд компетентним державним органом наданих матеріалів і документів, а також прийняття щодо них відповідного рішення; в) видача документів екологічного ліцензування. Автором проводиться аналіз також так званих альтернативних стадій провадження з питань екологічного ліцензування, тобто таких стадій, як стадія по здійсненню ліцензійного контроля та стадія позасудового розгляду ліцензійного спору. Специфіка цих стадій провадження з питань екологічного ліцензування полягає у тому, що вини можуть і не наступити.

У дисертації проаналізовані кожна із зазначених стадій і внесені пропозиції щодо вдосконалення їх еколого – правового регулювання.

У підрозділі 2.3 “Еколого - правове ліцензування надрокористування” досліджується правовий механізм ліцензування діяльності по використанню надр, аналізуються дозвільні форми документів, що видаються для відповідних цілей.

Автор підтримує існуючу в юридичній літературі Російської Федерації точку зору про те, що ліцензійна система надання надр у користування, яка існує в багатьох країнах Європи, історично склалася на теренах колишнього СРСР (Н. Вознесенська, Ю. Кормош).

Аналізуючи правову природу еколого – правового ліцензування надрокористування, дисертант відмічає, що в умовах власності держави на надра ця форма є важливим правовим інструментом, який дозволяє регламентувати і контролювати господарсько – фінансову та інші види діяльності по використанню надр. Зазначений порядок дозволяє створити ефективний механізм державного контролю за додержанням надрокористувачами вимог щодо раціонального і безпечного ведення робіт, попередження заподіяння шкоди довкіллю. Згідно з цим пропонується внести низку змін і доповнень у чинне екологічне законодавство, що сприятиме забезпеченню більш ефективного регулювання відносин, які виникають у сфері ліцензування діяльності по користуванню надрами.

У підрозділі 2.4 “Вдосконалення правового регулювання інших видів екологічного ліцензування” дається наукове обгрунтування і здійснена класифікація видів діяльності у сфері природокористування і охорони довкілля, що підлягають ліцензуванню.

Досліджуючи і критично аналізуючи існуючі в правничій літературі точки зору щодо екологічно значущих видів діяльності, на ведення яких необхідно одержати ліцензії (М.М. Бринчук, В.В. Петров, В.Д. Єрмак, А.Я. Сухарева та інші), автор пропонує виділити такі групи:

-                     діяльність по використанню і охороні окремих природних ресурсів (водокористування, лісокористування, надрокористування, користування тваринним і рослинним світом);

-                     діяльність по відтворенню окремих природних ресурсів (відтворення лісів, тваринного і рослинного світу);

-                     господарська діяльність внаслідок якої може бути заподіяна шкода довкіллю (застосування способів захисту рослин, мінеральних добрив, радіаційна діяльність).

Необхідно відмітити, що в останній час ліцензування господарської діяльності, в результаті якої може бути завдана шкода навколишньому природному середовищу (третя група), знаходить безпосереднє закріплення в діючому екологічному законодавстві. Про це свідчать такі підзаконні нормативні акти, як: наказ Державного комітету України з питань регулятивної політики та підприємництва та Держаного комітету України з водного господарства від 17 квітня 2001 р. “Про затвердження ліцензійних умов ведення господарської діяльності по проектуванню, будівництву нових і реконструюванню існуючих меліоративних систем та об’єктів інженерної інфраструктури”; наказ Державного комітету України з питань регулятивної політики та підприємництва від 20 червня 2001 р. “Про внесення доповнень до ліцензійних умов ведення господарської діяльності по збору, заготівлі окремих видів відходів, як вторинної сировини”.

Наведена класифікація має важливе наукове і практичне значення. За допомогою її правового закріплення будуть заповнені прогалини тієї частини екологічного законодавства, які пов’язані з порядком виникнення і припиненя права природокористування, видачі спеціальних дозволів (ліцензій) на використання і охорону довкілля, додержання екологічної безпеки.