Розділ 1.ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, розкривається її сутність та стан наукової розробки, виокремлено об’єкт та предмет дослідження; окреслено методи дослідження. Окрім того, поставлено мету дослідження, на підставі якої виокремлено задачі, сформульовано положення, що становлять наукову новизну, висвітлюється практичне значення роботи, апробація отриманих результатів, кількість публікацій за темою дослідження.

Перший розділ «Правові засади регулювання земельних відносин за участю органів місцевого самоврядування» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 1.1 «Дослідження українського законодавства щодо реалізації земельних повноважень органів місцевого самоврядування» досліджуються правові засади розвитку законодавства суверенної України щодо реалізації земельних повноважень органів місцевого самоврядування. В результаті проведеного аналізу виділено чотири етапи становлення і розвитку законодавства в цій сфері: 1) зародження інституту місцевого самоврядування і започаткування земельної правосуб’єктності його органів (1990–1992), що ознаменувалися проголошенням Декларації про державний суверенітет України, завдяки чому вперше за сімдесят років існування комуністичного режиму було проголошено відмову від радянської системи організації влади, декларувався намір запровадження демократичних засад та принципів організації влади, прийнято Закон СРСР «Про загальні засади місцевого самоврядування і місцевого господарства», який став першою спробою трансформувати місцеві ради, які на той час входили до єдиної системи органів державної влади, всіх територіальних рівнів в органи місцевого самоврядування, Закон УРСР «Про місцеві Ради народних депутатів та місцеве самоврядування», який закріпив в якості фінансово-економічної бази місцевого самоврядування природні ресурси, в тому числі землі, а також Постановою Верховної Ради УРСР «Про земельну реформу» було започатковано земельну реформу. В цей історичний проміжок часу були прийняті Земельний кодекс УРСР від 18 грудня 1990 року і його наступна редакція від 13 березня 1992 року, які ще не визнавали комунальної форми власності на землю, проте вже детально регламентували повноваження місцевих Рад народних депутатів в галузі земельних відносин; 2) становлення системи місцевого самоврядування в Україні і наділення місцевих рад конкретними повноваженнями в галузі земельних відносин (1993–1996), що розпочався з прийняттям 26 березня 1992 р. нової редакції Закону України «Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування», де закріплювались окремі повноваження органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин, позначився укладенням 8 червня 1995 р. Конституційного договору між Верховною Радою України та Президентом України «Про основні засади організації функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України», відповідно до якого органи місцевого самоврядування визнавалися суб’єктами права комунальної власності на землю, і завершився набранням юридичної сили Конституцією України, яка заклала необхідний правовий фундамент організації влади на місцях, що передбачає поєднання державного управління на регіональному рівні із місцевим самоврядуванням і закріпила існування комунальної власності на землю в Україні; 3) формування правового інституту земельної правосуб’єктності органів місцевого самоврядування (1997–2001), протягом якого було прийнято Закони України «Про основи містобудування» від 16 листопада 1992 р., «Про оренду землі» від 6 жовтня 1998 р., «Про планування і забудову територій» від 20 квітня 2000 р. (який уже втратив юридичну силу), а також Закон України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 р., який відповідно до положень Конституції України визначив систему і гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади і принципи організації, діяльності і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також набрали юридичної сили Указ Президента України від 30 серпня 2001 р. № 749 «Про державну підтримку розвитку місцевого самоврядування в Україні», розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 вересня 2001 р. № 437 (437–2001 р) «Про заходи щодо реалізації Концепції державної регіональної політики»; 4) подальше удосконалення правового регулювання участі органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин (2002 р. і до цього часу), коли було прийнято основоположний акт в галузі земельних відносин – Земельний кодекс України від 25 жовтня 2001 р., Закони України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 р., «Про охорону земель» від 19 червня 2003 р., «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 р., «Про оцінку земель» від 11 грудня 2003 р., «Про розмежування земель державної та комунальної власності» від 5 лютого 2004 р., «Про благоустрій населених пунктів» від 6 вересня 2005 р., «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17 лютого 2011 р., «Про Державний земельний кадастр» від 7 липня 2011 р., «Про мораторій на зміну цільового призначення окремих земельних ділянок рекреаційного призначення в містах та інших населених пунктах» від 17 березня 2011 р., а також розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 р. № 123 «Про заходи щодо виконання Програми державної підтримки розвитку місцевого самоврядування в Україні».

Підрозділ 1.2 «Обсяг правосуб’єктності органів місцевого самоврядування у земельних відносинах» присвячено вивченню повноважень органів місцевого самоврядування як учасників земельних правовідносин.

Доведено, що забезпечення здатності територіальних громад та органів місцевого самоврядування в межах, визначених законодавством, самостійно та відповідально вирішувати земельні питання, а також створення ефективних механізмів забезпечення їх активної участі у формуванні та проведенні земельної політики може бути досягнуто шляхом розширення повноважень органів місцевого самоврядування та поліпшення умов для їх виконання завдяки встановленню правового режиму земель, які перебувають у спільній власності територіальних громад, розмежуванню земель державної і комунальної власності, упорядкуванню мережі адміністративно-територіальних одиниць, а також подальшому вдосконаленню законодавчих засад регулювання участі органів місцевого самоврядування в конкретних земельних відносинах.

Обґрунтовано, що для уточнення повноважень органів місцевого самоврядування важливе значення має той факт, що земельно-управлінські (публічні) повноваження відповідають вимогам Конституції України, їхнім об’єктом є земля, вони регулюються системою публічних норм конституційного, адміністративного і земельного права. Публічно-правові імперативи в галузі земельних відносин опосередковують публічний сервітут, що встановлюється законом чи іншим нормативним актом для забезпечення інтересів держави, органу місцевого самоврядування і населення. В результаті проведеного дослідження в дисертації обґрунтовується висновок, що публічно-правове регулювання земельних відносин являє собою нормативно введену систему публічно-правових засобів законодавчого регулювання таких відносин. Враховуючи той факт, що чимало норм права, що регулюють земельні відносини, одночасно є нормами земельного, конституційного, адміністративного, екологічного та інших галузей права, необхідно виключити випадки, коли норми права, що визначають повноваження органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин, суперечать нормам інших галузей права і навпаки.

У підрозділі 1.3 «Розмежування правосуб’єктності органів місцевого самоврядування різного рівня у земельних відносинах» досліджуються особливості правового стасуту органів місцевого самоврядування різного рівня в галузі земельних відносин. На підставі аналізу чинного законодавства виділено три групи органів місцевого самоврядування: місцеві ради першого рівня (сільські, селищні, міські); виконавчі комітети місцевих рад першого рівня; місцеві ради другого рівня (районні та обласні). Аргументовано доводиться думка про те, що правове регулювання діяльності різних ланок системи місцевого самоврядування в галузі земельних відносин має свої особливості, але вони взаємопов’язані і націлені в остаточному підсумку на вирішення питань місцевого значення. Встановлено, що для забезпечення належного стану земельних відносин органи місцевого самоврядування повинні найповніше використовувати надані їм повноваження на підвладній їм території.

Дістало подальшого обґрунтування твердження, що чинне земельне законодавство не відносить обласні і районні ради до суб’єктів права комунальної власності на землю, такими суб’єктами є територіальні громади сіл, селищ та міст. Територіальні громади, реалізуючи належне їм право власності на землю, здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками.

Обґрунтовано, що чітке розмежування повноважень органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин має відбуватися шляхом подальшої конкретизації та інституціоналізації земельної компетенції (предметів відання, повноважень) органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.4 «Територіальна громада як суб’єкт права комунальної власності на землю» аналізуються особливості права комунальної власності на землю територіальних громад. Обґрунтовується положення про те, що основною причиною запровадження комунальної власності на землю є становлення і розвиток місцевого самоврядування, оскільки територіальним громадам необхідна матеріальна і фінансова основа для здійснення функцій місцевого самоврядування. Завдяки запровадженню комунальної власності на землю забезпечується підвищення безпосередньо соціальної спрямованості використання землі, оскільки комунальна власність буде забезпечувати лише громадські потреби, а також відкривається можливість оперативніше вирішувати питання використання земельних ділянок для суспільних потреб територіальних одиниць.

На підставі вищезазначеного, автор прийшов до висновку, що територіальна громада, як суб’єкт права власності на землю, на відміну від приватного власника, виступає не як окремий індивід, а як особливий управлінський апарат, що розпоряджається відповідними земельними ресурсами.

Виділено основні ознаки, які характеризують особливості права комунальної власності на землю територіальних громад: право власності на землю територіальної громади є самостійним правовим інститутом земельного права; право власності на землю територіальної громади включає в себе три класичні правомочності: право територіальної громади володіти землею, ефективно та раціонально користуватися землею, що знаходиться у власності територіальних громад, розпоряджатися на свій розсуд та в своїх інтересах землями комунальної власності; право комунальної власності на землю розповсюджується на земельні ділянки, що належать територіальним громадам відповідно до норм чинного законодавства; право комунальної власності на землю реалізується у двох формах: безпосередньо та через органи місцевого самоврядування.

Другий розділ «Особливості участі органів місцевого самоврядування в земельних відносинах» складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 «Реалізація повноважень органами місцевого самоврядування в галузі розпорядження землями територіальної громади» досліджено механізм реалізації органами місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями комунальної власності.

Встановлено, що територіальні громади, які визнаються законом самостійними суб’єктами права комунальної власності на відповідні землі, реалізують належне їм право власності, здійснюючи правомочності щодо володіння, користування та розпорядження земельними ділянками. Таким чином, юридично власником земель комунальної власності є один суб’єкт (територіальна громада), а розпорядження ним здійснює інший (органи місцевого самоврядування). Будучи суб'єктами владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують в межах закону питання в галузі земельних відносин.

Особливості реалізації повноважень органів місцевого самоврядування в галузі розпорядження землями територіальної громади полягають в їх обов’язку забезпечити максимально ефективне використання земельних ділянок комунальної власності шляхом їх передачі у власність чи оренду фізичних або юридичних осіб, а також удосконалити та зробити прозорим порядок і механізми надання органами місцевого самоврядування земельних ділянок територіальних громад у власність чи користування.

Обґрунтовано необхідність удосконалення регулювання земельних відносин, поліпшення ефективності реалізації органами місцевого самоврядування повноважень в галузі розпорядження землями територіальних громад, що зумовлено наступними факторами: відставанням темпів приватизації земельних ділянок комунальної власності від потреб економіки; відсутністю чіткого правового режиму земель населених пунктів, розмежуванням земель державної і комунальної власності, недосконалим правовим забезпеченням приватизації і продажу земельних ділянок комунальної власності; недостатнім розвитком інфраструктури, яка б забезпечила ефективне функціонування ринку землі в населених пунктах.

У підрозділі 2.2 «Умови та порядок надання та вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності» досліджено правовий механізм надання та вилучення органами місцевого самоврядування земельних ділянок із земель комунальної власності територіальних громад.

Встановлено, що в системі повноважень органів місцевого самоврядування в галузі земельних відносин важливе місце посідають повноваження щодо надання та вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.

Запропоновано розглядати правове оформлення надання земельної ділянки сукупність юридичних дій органів місцевого самоврядування і заінтересованих в отриманні земельної ділянки громадян, підприємств, установ та організацій, спрямованих на юридичне визнання права власності на землю і права землекористування. За результатами дослідження виявлено, що рішення органу місцевого самоврядування про надання земельної ділянки є розпорядчим актом, прийнятим на підставі і на виконання закону після розгляду всіх поданих матеріалів, який визначає юридичну долю конкретної земельної ділянки комунальної власності територіальної громади.

На підставі проведеного аналізу обґрунтовується положення, що надання земель комунальної власності є сукупністю послідовних і пов’язаних між собою дій органів місцевого самоврядування, фізичних і юридичних осіб, що здійснюються в установленому законом порядку і спрямовані на виникнення у суб’єкта земельних правовідносин прав на земельну ділянку. Право органів місцевого самоврядування надавати земельні ділянки комунальної власності територіальних громад в оренду, користування, власність розглядається як складова частина дієздатності територіальної громади, без якої орган місцевого самоврядування не може реалізовувати свої обов’язки.

На підставі проведеного аналізу чинного земельного законодавства встановлено, що юридичні особи публічного права, зокрема ті, що засновані на праві комунальної власності, не можуть бути суб’єктами права власності на земельні ділянки, тому такі юридичні особи в разі, якщо для їх господарської діяльності виникне потреба в земельній ділянці, мають право набувати земельну ділянку із земель комунальної власності у постійне користування. Повноваженнями щодо надання земельних ділянок у постійне користування юридичним особам наділені суб’єкти права власності на землю, тобто сільські, селищні, міські ради – із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб, обласні та районні ради – із відповідних земель спільної власності територіальних громад для всіх потреб. Питання про надання земельних ділянок у постійне користування юридичним особам комунальної власності вирішується на пленарному засіданні відповідної місцевої ради.

Зазначено, що органи місцевого самоврядування уповноважені надавати земельні ділянки комунальної власності на умовах оренди. Відносини, що виникають при передачі в оренду земельних ділянок із земель комунальної власності, складаються між орендарями, тобто особами, які мають право на одержання земельної ділянки в оренду, і орендодавцями, тобто власниками земель комунальної власності – сільськими, селищними, міськими радами, а стосовно земельних ділянок, що перебувають у спільній власності територіальних громад – районними та обласними радами.

Доведено, що органи місцевого самоврядування діють для задоволення інтересів членів територіальної громади, тому для реалізації цього завдання їм доводиться викуповувати або вилучати земельні ділянки, оскільки суспільний інтерес в даному випадку є пріоритетним над приватним. Вилучення земельної ділянки розглядається при цьому як правомірна дія органів місцевого самоврядування. Під суспільними потребами слід розуміти потреби, обумовлені інтересами територіальної громади, задоволення яких можливе лише шляхом вилучення земель. Як правило, задоволення потреб, задля яких вилучається земельна ділянка, фінансується за рахунок коштів місцевого самоврядування. Вилучення земельної ділянки може бути об’єкивно пов’язане з реалізацією регіональних програм, що унеможливлює залишення ділянки у приватного землевласника. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.

Підрозділ 2.3 «Органи місцевого самоврядування як суб’єкти управління та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності» присвячено аналізу контрольно-управлінських повноважень органів місцевого самоврядування як учасників земельних правовідносин.

Встановлено, що започаткування місцевого самоврядування як особливої форми публічної влади спонукало до створення в системі управління на місцевому рівні нових суб’єктів управління та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності – органів місцевого самоврядування. Аргументується думка про те, що до першочергових завдань участі органів місцевого самоврядування в земельних відносинах відноситься проблема ефективного управління землями комунальної власності, що належать тій чи іншій територіальній громаді. У зв’язку з цим в дисертації обґрунтовується думка, що для підвищення ефективності управління та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності потрібно на нормативному рівні врегулювати правовідносини зі здійснення управління та закріпити механізм контролю і притягнення до юридичної відповідальності посадових осіб органів місцевого самоврядування, що мають відношення до управління та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності, якщо здійснення такого управління неефективне або завдає власнику (територіальній громаді) шкоду.

На підставі проведеного дослідження запропоновано визначення управління та контролю за використанням і охороною земель комунальної власності як самостійної, цілеспрямованої, функціональної діяльності органів місцевого самоврядування в галузі раціонального та ефективного використання землі як основного матеріального ресурсу територіальної громади.

У підрозділі 2.4 «Реалізація земельних повноважень органів місцевого самоврядування в галузі вирішення земельних спорів» досліджується правосуб’єктність органів місцевого самоврядування у сфері вирішення земельних спорів.

Доведено, що широке коло повноважень, яке надається органам місцевого самоврядування при розв’язанні земельних спорів, робить їх впливовими суб’єктами земельних правовідносин, проте без належного правового забезпечення надійної системи вирішення спорів органами місцевого самоврядування не може вважатися довершеною система регулювання земельних правовідносин. Питання про підвідомчість земельних спорів вирішується за критеріями територіальності спору, тобто компетенція конкретного органу місцевого самоврядування поширюється на територію відповідної адміністративно-територіальної одиниці, на якій проживає певна територіальна громада. Тому земельні спори органи місцевого самоврядування можуть розглядати лише стосовно земельних ділянок у межах відповідних населених пунктів. Відповідно до вимоги щодо предмета земельного спору виділено три групи земельних спорів: до першої групи відносяться спори між громадянами, яким на праві власності чи користування належать земельні ділянки щодо визначення меж між ними; до другої групи належать спори про додержання громадянами правил добросусідства; третю групу складають територіальні земельні спори між публічно-правовими утвореннями.

Підтримано думку про доцільність виділення п'яти основних стадій процесу вирішення земельних спорів органами місцевого самоврядування: порушення земельного спору; підготовка до його розгляду; розгляд та розв'язання земельного спору; виконання рішення по суті спору; оскарження рішення по земельному спору. Відзначено, що серед всіх вищезазначених стадій розгляду земельного спору виявлено ознаки існування та прояву публічного інтересу у вирішенні земельного спору та врегулюванні спірних відносин органами місцевого самоврядування, що допомагають органу місцевого самоврядування, який почав вирішення земельного спору, забезпечити справедливість свого рішення, тим самим зміцнюючи управлінський авторитет, не покладаючись виключно на добросовісність та сумлінність сторін у спорі.

Доведено, що орган місцевого самоврядування при вирішенні земельного спору не керується та не повинен керуватися судовим принципом змагальності, який не відповідає загальній природі їх діяльності. Визначальним тут повинен бути принцип всебічного та повного з’ясування об’єктивної істини, який застереже від скасування цих рішень у судовому порядку. Встановлено, що вирішення земельних спорів, як одна з форм діяльності органів місцевого самоврядування, створює цілісну структуру земельних правовідносин для забезпечення їх законності та правопорядку у цій сфері. Аргументовано думку, що існування повноважень щодо вирішення спорів у структурі органів місцевого самоврядування є позитивним моментом також з огляду на часткове розвантаження органів судової влади.